"Экономическое чудо" в послевоенной Японии случилось благодаря отсутствию в стране "групп влияния", которые не могли сформироваться благодаря контролю международной администрации. Недавняя российская история доказала неэффективность государственной политики в интересах таких групп.
Принятый Гос. Думой пакет законов о реформе железнодорожного транспорта создаёт компанию-монополиста огромного размера, владеющего всей железнодорожной инфраструктурой (см. наши заметки в "Финансовых Известиях" от 14.11.02. и 5.12.02). При сомнительных перспективах эффективности деятельности такой компании (об этом речь ниже), она станет более чем влиятельной силой и на экономическом, и на политическом поле России.
Совет Федерации одобрил три из четырёх проектов этого пакета, но главный - о приватизации - отклонил. Сейчас по нему идёт работа Согласительной комиссии двух палат Федерального собрания. Собственно законопроект "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" удивительно лаконичен - всего 9 статей. Но для того, чтобы оценить его значимость, следует рассказать о нескольких важных вещах.

Состояние дел

Железные дороги России это более 136 тыс. км путей (7% мировой сети). Мы занимаем первое место в мире по протяженности электрофицированных магистралей, второе (после США) место по длине железных дорог, третье место по грузообороту (после Китая и США) и по перевозке пассажиров (после Японии и Индии). На Россию приходится четверть мирового грузооборота и 15% пассажирооборота.

Важность железнодорожного транспорта для России с её географической протяжённостью нельзя переоценить. Больше 80% груза идет по железной дороге. Размещение добывающих и перерабатывающих центров страны при социализме определялось совсем не по экономическим соображениям. В результате у нас по многим товарам так называемая "транспортная составляющая" зашкаливает за 50%, а то и за 70%. Выражение "кровеносные артерии" в отношении железных дорог - не преувеличение. Действительно, от размера тарифов напрямую зависит конкурентоспособность многих предприятий и целых отраслей, а от эффективности железнодорожного транспорта - и сама жизнеспособность экономики.

В организационном плане федеральный железнодорожный транспорт представляет сегодня странное объединение тысяч гос. учреждений (2043) и сотен государственных унитарных предприятий (439), подчиняющихся Министерству путей сообщения. МПС совмещает функции госрегулирования и выполнения хозяйственных функций, и его часто называют "государством в государстве". Так, число работающих (более 1,6 млн. человек), "государство МПС" превышает население Кипра (880 тыс. чел, площадь - 9300 тыс. кв.км). А территория организаций МПС это один-два Кипра (точно не знают сами железнодорожники). Согласно справке МПС в его состав сегодня входят 17 железных дорог, 328 промышленных предприятий, 10 высших и 257 образовательных заведений, 45 проектных, научно-исследовательских институтов и конструкторских бюро, 563 учреждения здравоохранения, 40 предприятий сельского хозяйства и многое другое.

Проблемы

Экономическое и техническое состояние российских железных дорог весьма печально. И инфраструктура, и подвижной состав изношены сверх всяких пределов (износ локомотивов, например, достигает 80%). Задолженность организаций, находящихся в ведении Министерства железнодорожного транспорта, по основной деятельности на 1 марта 2002 года составляла 134 млрд. руб. Иначе говоря, долги российских железных дорог значительно превышают 4,2 млрд. долларов. Для сравнения это намного больше, чем рыночная стоимость всего РАО ЕЭС.

Остаются нерешёнными проблемы, с которыми ещё в 1998 году разобрались в правительственной комиссии по реформированию естественных монополий. Ни одна из 17 железных дорог не является реально хозяйствующим субъектом, их входные и выходные финансовые потоки не сбалансированы; их движением управляет не владелец, а министерство, не несущее гражданской ответственности за последствия своих действий. Об этом же свидетельствует и результат аудита, проведённый Arthur Andersen по заказу самого МПС (зачем - тайна покрытая мраком). Аудиторы признали отчетность достоверной "за исключением влияния возможных исправлений, которые могли бы быть в нее внесены". Из отчёта создается впечатление, что МПС является плохо управляемым механизмом, в котором "головной офис" мало понимает, что делается в огромной подчиненной ему железнодорожной империи. Железные дороги обросли посредниками, собирающие дополнительно деньги за то, что делают сами железнодорожники. В МПС создали собственную систему подконтрольных банков, и не собираются от них отказываться - вопреки решению правительства. Остаются большие вопросы по компаниям-экспедиторам, начиная с "Трансрейл" (частная швейцарская компания, которая с начала 90-х благодаря преференциям приобрела львиную долю экспортных перевозок в миллиарды долларов). Подобные же вопросы остаются к новым привилегированным компаниям-экспедиторам. Среди немногих подвижек - принципиальное решение правительства проводить-таки реформу МПС, передача тарификации единому тарифному органу, принятие "Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте", по которой и подготовлен упомянутый законопроект.

Концепция

Идеология реформы определена постановлением Правительства РФ от 18.06.01 г. № 384. Установлено, что реформирование железнодорожного транспорта должно проводиться в три этапа. На первом (2001-2002 гг.) проводится разделение функций госрегулирования и хозяйственного управления, создаётся открытое акционерное общество "Российские железные дороги". В его рамках должны формироваться самостоятельные структурные подразделения (не понятно, правда, как подразделения могут быть самостоятельными). Они, как заявлено, будут осуществлять пассажирские перевозки в дальнем следовании и пригородном сообщении, специализированные грузовые перевозки, ремонт и иные виды деятельности, не связанные с перевозками. Предписано введение раздельного учёта по этим видам деятельности. Второй этап (2003-2005 гг.) включает "проработку правовых механизмов и ... последствий выделения самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих грузовые перевозки ... и рассмотрение вопроса о целесообразности такой реорганизации. На третьем этапе (2006-2010 гг.) необходимо "продолжить привлечение инвестиций (до этого о привлечении инвестиций не говорится) для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ открытого акционерного общества "Российские железные дороги" и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

На первый взгляд, предложена "мягкая" схема, которую новый министр МПС Геннадий Фадеев назвал "реформирование без права на ошибку". В представлении главного железнодорожного начальника её цель - избежать "необратимых шагов", тех действий, от которых нельзя будет вернуться к предыдущему состоянию. По сути же, эта программа ясно говорит лишь об аппаратном успехе железнодорожного лобби: оно отказалось только от властно-хозяйственного симбиоза, сохранять который стало просто неприлично. Истинный автор предложенного - прежний министр МПС Николай Аксёненко, требовавший отсрочки приватизации на 10 лет, но потом, пожелавший стать олигархом и вдруг оказавшийся не у дел. Но ведь это не реформа, а лишь устранение аберрации под названием "министерство-предприниматель"!

С остальным же - непроглядный туман. Нет ясности даже в отношении возможности будущего выделения грузовых перевозок в незвисимую компанию или компаний. Ничего не говорится в Программе ни об обеспечении минимально возможных тарифов, ни о предотвращении на ж/д транспорте злоупотреблений монопольным положением. Нет просвета и в долговой проблеме. Правда, решением правительства проведена реструктуризация задолженности перед федеральным бюджетом для 93 организаций железнодорожного транспорта (рассрочка под 5,5% до 2006 г., а по пеням и штрафам даже до 2011г.). Регионам правительство также рекомендовало реструктурировать долги МПС, "обеспечить полную компенсацию убытков от перевозок пассажиров в пригородном сообщении на федеральном железнодорожном транспорте". Но сколько ни повторяй "халва, халва" - слаще не станет. Не стало легче иным кредиторам железнодорожников. Не станет понятным и содержание преобразований от повторения слова "реформа".

Неопределённость может иметь две причины. Первая - медлительность правительства перед принятием важнейшего решения о том какую всё-таки систему строить. Вторая - противодействие МПС, которое хотело бы оставить всё как есть, заменяя реформирование на "деформирование" в новый вариант административно-хозяйственного управления. Последнее предположение, к сожалению более вероятно.

Реальные пути

Если целью правительства является создание конкурентных условий в сфере железнодорожных перевозок и привлечение инвестиций в развитие железнодорожного транспорта, следовало бы чётко сформулировать какую именно систему оно хочет строить. В железнодорожном хозяйстве возможно создание одной из двух известных в мире систем: вертикально разделённая система, где много перевозчиков действуют на монопольной инфраструктуре (по примеру стран Евросоюза), либо система из вертикально интегрированных конкурирующих между собой компаний-собственников путей (как в Северной и Южной Америке).

Опыт стран Старого Света, где, железнодорожный транспорт развивается эффективно, сконцентрирован в принятых Европарламентом Соглашениях так называемого "железнодорожного пакета". Приватизация на железных дорогах там резко повысила их эффективность и объём перевозок, но и породила некоторые трудности, например, в Великобритании. Некоторые негативные последствия реформ признаются и самими европейцами. Нам бы их проблемы... Цель евросоглашений - гарантировать конкуренцию и прозрачность использования фондов в такой капитализированной отрасли. Для этого рекомендуется разделение (функциональное, а в перспективе - структурное) организаций, управляющих инфраструктурой, и операторов-перевозчиков (не только счетов доходов-расходов, но и балансов активов-пассивов). Соглашения предусматривают создание независимого органа, наделённого существенными полномочиями для гарантий прямого и недискриминационного доступа к инфраструктуре. Обязательным является отделение функций распределения пропускной способности от перевозки (Директивы 91/440 EEC и 95/19 ЕС). Что касается обслуживания и строительства инфраструктуры, практика европейских компаний показывает, что эффективным может быть управление путями протяжённостью 5-8 тыс.км. Отметим, что реформы в Германии начали проводить только после 20 лет подготовки. А ведь у нас и 20 месяцев не прошло после формального объявления начала реформы.

Нельзя игнорировать и сравнительно более успешный американский опыт последних десятилетий. По мнению Александра Волкова, руководителя инвестиционной компании "Минфин", самым эффективным способом реформирования было бы формирование региональных транспортных компаний в географических рамках сегодняшних ж/д дорог. Подобные же рекомендации даёт Расселл Питтман из Антимонопольного управления Минюста США. По его мнению, Россия могла бы воспользоваться мексиканским опытом "параллельной конкуренции" - через крупные транспортные узлы, где встречаются пути, принадлежащие независимым вертикально интегрированным железнодорожным компаниям. В США также экономия на масштабе наблюдается лишь на железной дороге протяженностью до 8 тыс.км, а при большей - издержки возрастают. Для железных дорог характерна экономия вертикальной интеграции - издержки вертикально интегрированного предприятия, владеющего инфраструктурой и осуществляющего перевозки, несколько ниже, а стимулы для инвестиций выше, чем при "европейской" схеме. Поэтому неопределённость правительственной программы (там сделан лишь намёк на возможность выделения грузоперевозчиков по европейскому образцу) могла бы оказаться и к лучшему. Теоретически сохраняется возможность выбора лучшего из путей. Что же предполагается делать практически?

Что написано пером

Неопределённость перспективы сохраняется и законопроекте "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта".

Акционирование. Согласно проекту создается "единый хозяйствующий субъект" (ЕХС или ЕдиХоС), под которым разумеют 100% государственное АО "Российские железные дороги". Упомянуты и некие "иные открытые акционерные общества". Чиновники говорят, что уже разработаны критерии для выделения дочерних АО в течение следующих трех, но проект об этом умалчивает. Отчуждение акций самого ЕХС будет возможно только на основании федерального закона, отчуждение же акций дочерних АО - по умолчанию - без оного.

Деятельность. ЕХС будет выполнять функции по содержанию и строительству объектов инфраструктуры, по перевозке грузов и пассажиров, по централизованному управлению перевозками, и, кроме того, будет заниматься всеми прочими видами хозяйственной деятельности, которыми сегодня занимается МПС, равно, как и любыми иными.

Уставный капитал ЕХС формируется - "путем внесения в него имущества федерального железнодорожного транспорта", перечень которого определяется правительством. Земельные участки в собственность ЕХС не передаются. Никаких критериев, определяющих внесение или не внесение в уставный капитал, нет. Размер уставного капитала ЕХС устанавливается равным балансовой стоимости включаемых в него активов организаций федерального железнодорожного транспорта. Обязательная сегодня рыночная оценка перед приватизацией отменяется. Уставный капитал формируется по "сводному передаточному акту", куда включат некие обобщенные данные по передаточным актам, составленным по каждой организации (форму акта утвердят сами исполнители - Минимущество и МПС). По мнению замминистра МПС Анны Беловой размер уставного капитала нового РАО будет больше, чем суммарный размер уставного капитала РАО "ЕЭС" и "Газпрома" вместе взятых.

Имущество в значительной части будет ограничено в обороте: большая часть объектов железнодорожной инфраструктуры, неопределённо широкая группа "объектов локомотивного и вагонного хозяйства", объектов, имеющих оборонное значение или предназначенных для специальных перевозок. ЕХС разрешается с согласия правительства продавать малодеятельные железнодорожные линии, мосты (кроме магистральных), недвижимость (кроме ограниченной в обороте). Остальное своё имущество ЕХС может продавать самостоятельно, включая, очевидно, и акции своих "иных" АО.

Задолженность. Уведомлением кредиторов будет утверждение правительством перечня имущества федерального железнодорожного транспорта, подлежащего внесению в уставный капитал ЕХС. При этом не будет обязательным согласие кредиторов на перевод их требований.

Изучили и проигнорировали

Мировой опыт в правительстве изучали, выпустили красивую толстую книжку. Но простое перечисление новаций проекта показывает, что этот опыт игнорируется начисто. Впрочем, также игнорируется и действующее российское законодательство. Ведь, по сути, организуется "неестественная" монополия, совмещающая управление инфраструктурой, всю перевозочную деятельность, а также допуск клиента на линию, сохраняющий "монополизм кассы". При такой ситуации поминаемый в проекте недискриминационный доступ к инфраструктуре - заведомая профанация. В тексте - ноль внимания европейским требованиям, в том числе, об отделении функций распределения пропускной способности от перевозки, об обязательности норм по реструктуризации задолженности. И фунт презрения американскому опыту организации конкуренции многих собственников инфраструктуры. Никакого внимания тому, что предельный размер эффективной эксплуатации линий превышен в 20-30 раз. Обещано - правда не в законе, а на словах - разделение тарифа на инфраструктурную и перевозочную составляющие. Закон же не даёт никаких гарантий, что положение будет меняться к лучшему.

В проекте не только не отражена правительственная программа, но и нарушается целый ряд действующих российских законов. Это констатировали известные юристы из экспертно-консультативного совета при Председателе Гос. Думы РФ (Тамара Абова, Александр Маковский, Александр Певзнер и другие). С ними согласились оба профильных думских комитета - по собственности и по транспорту (но, тем не менее, проект они одобрили). Проект игнорирует требования приватизационного закона о допустимости приватизации гос. имущества только способами, предусмотренными в этом законе (п.5 ст.13; п.4 ст.7). Не определён порядок формирования уставного капитала дочерних АО, степень участия в них государства, виды их деятельности. О способах приватизации "дочек" говорить не приходится, поскольку они уже элегантно "выведены" в частный сектор.

Нарушается один из принципов гражданского права о том, что перевод долга на другое лицо допускается лишь с согласия кредитора (ст.60, 391 ГК РФ). Даже в пояснительной записке правительства отмечается, что эта проблема "может затруднить реализацию норм будущего закона". Имущество организаций вопреки нормам ГК РФ изымается у них без процедуры ликвидации юридического лица. А ведь они - должники и кредиторы; они несут обязанности по договорам. Замминистра Минимущества РФ Николай Гусев признаёт, что "определенная оттяжка вопроса по требованию кредитора есть", но считает оправданной упрощенную процедуру ликвидации ГУПов с нулевым балансом. И это при том, что по ГК нельзя забрать у действующего предприятия даже копейку (ст.295), а безвозмездно внесение имущества одной коммерческой организации в уставный другой, т.е. дарение прямо запрещено законом (ст. 575 ГК РФ).

Без решения осталась проблема изменения потоков налоговых платежей, которые неизбежны после ликвидации самостоятельных юрлиц. Это ущемит интересы регионов. Пострадает и интересы Федерации: невозможно себе представить масштаб возможных злоупотребления со стороны неконтролируемых руководителей сотен государственных унитарных предприятий. Давай-бери самому себе кредиты и госимущество - новый закон скроет, "обнулит" результаты этой бурной деятельности. Это будет похуже, чем "беззаконная приватизация".

Налицо явная попытка достигнуть благой цели незаконными средствами. При этом "благость" сомнительна, тогда как растоптанное законодательство будет иметь самые трагические последствия.

Кому это выгодно?

Вызывает сомнение сама возможность эффективного управления таким грандиозным АО, и, в частности, - посредством "Единоличного исполнительного органа". Крупнейшей в мире железной дорогой будут "рулить" по схеме управления печально знаменитых ГУПов. Зато единоличный железнодорожный начальник будет назначаться по согласованию с Президентом РФ, что поднимает статус Президента ЕХС почти до премьерского уровня.

В пояснительной записке к проекту утверждается, что реализация закона ничего не будет стоить бюджету. Это, конечно, не так. Вспомним о льготах по ресруктуризации долгов, о затратах на учёт объектов, о передаче (неизвестным способом) огромной социальной сферы и жилфонда и ЖКХ, что обременит бюджеты всех уровней. Но главное бремя будут нести граждане-налогоплательщики, вынужденные оплачивать услуги монополиста, а в придачу ещё - и регистрацию его прав на его недвижимость. Проект устанавливает, что регистрация прав на недвижимость, вносимую в уставный капитал ЕдиХоСа, осуществляется за 10% от установленной для всех регистрационной платы. А это ни много, ни мало - один миллиард объектов! По действующим нормам гос. регистрация одного стоит минимум 500 руб. Значит ЕХС заплатит 50 млрд. руб., а остальные 450 млрд. руб. покроют учреждения юстиции - за счёт прочих граждан и организаций.

По мнению зампреда комитета Госдумы по собственности Михаила Емельянова, законопроект юридически недоработан, не формулирует цели преобразования и не дает четкого понимания необходимости этого процесса. Нам же представляется, что проект скроен исключительно в интересах функционеров МПС и будущего монстра ЕдиХоСа.

Это же можно утверждать относительно трёх остальных проектах "железнодорожного пакета" (о железнодорожном транспорте, о транспортном уставе железнодорожного транспорта и о поправках в антимонопольный закон). Они, по образному выражению известных специалистов по гражданскому праву, состоят "из иксов и игреков" (Тамара Абова), и по большей части защищают ЕдиХоСа от пользователей их услуг. Для последних транспортными услугами предусмотрены исключительно обязанности перед железнодорожным транспортом, и практически отсутствуют адекватные права грузоотправителя и грузополучателя. В этом проявилась авторство проектов, подготовленных аппаратом МПС в духе эпохи развитого социализма, основанной на методах командно-административного управления.

В принятом законе "О железнодорожном транспорте" заинтересованным руководящим лицам удалось "обнулить" идею о недискриминационном доступе к услугам ж/д транспорта. Принципы недискриминационного доступа - вопреки норме Конституции РФ о разделении властей - будет устанавливать правительство Российской Федерации (п. 2 ст. 14 проекта). Суть проблемы в том, что будущее РАО становится "трехглавым" монополистом: собственником всей железнодорожной инфраструктуры, монопольным перевозчиком (и грузов, и пассажиров), а также оно получает функции по допуску перевозчиков к путям (организации трафика). РАО всегда сможет найти основания для отказа по "техническим причинам" для чужих, открыв "зеленый свет" своим перевозчикам.

Ещё один пример монопольного "беспредела" МПС - принуждение пользователей дважды платить за одни и те же услуги: за возврат порожних вагонов, за погрузку-выгрузку. Делается это с помощью манипуляций тарифами и незаметных для неспециалистов вкраплений в закон. А фокус очень прост; как говорится - следите за руками. Коэффициент порожнего пробега МПСовского парка более 40%. Поэтому оплата возврата порожних вагонов уже включена в тариф на перевозку груза и распределена на всех клиентов железнодорожного транспорта. Новый же Закон устанавливает, что владелец должен оплатить (фактически - вторично!) возврат порожнего вагона. Аналогично - с погрузкой-выгрузкой. По некоторым видам грузов подготовка вагонов и погрузка-выгрузка производится за счет грузоотправителя, хотя оплата этих операций уже включена в тариф.

Очевидно, что ЕдиХоСу конкуренция претит. Это ясно и из чисто формальных поправок в ФЗ "О естественных монополиях". В них лишь уточняется, что естественной монополией, которой сегодня считаются железнодорожные перевозки, когда-нибудь ("с учётом мер") станут - по административному решению - услуги по использованию железнодорожной инфраструктуры. Но это уже темы другой статьи.

Создаётся впечатление, что во всей железнодорожной реформе главным движущим мотивом является не результат, но сам процесс. И осуществляется он не в интересах российских граждан и государства, а в пользу узкой группы людей, которые сегодня командуют всеми рельсами и поездами, а завтра будут диктовать свои условия всей экономике. Замминистра МПС Анна Белова сказала ясно: "За то, чтобы поезда не падали, при всем уважении к правовой общественности, отвечает МПС. И если министр ... принимает такую концепцию, наверное этому есть основания". При всем уважении к Анне Григорьевне и её позитивному вкладу в подготовку реформы, хочется возразить: МПС не является натуральным хозяйством. Оборудование для железнодорожного транспорта выпускают промышленные предприятия всей страны; можно сказать, что на МПС работает вся Россия. А МПС в ответ пытается увильнуть от ответственности за качество и своевременность услуг, требует вознаграждения за не оказанные услуги. И, к сожалению, получает требуемое не по совести.

Так что - дорогу ЕДИХОСу, новому олигархическому образованию. Прямо по Михаилу Жванецкому: "трудно менять, ничего не меняя. Но мы будем!" По всему выходит, что осуществление экономического чуда в России осложняется.