Земельный кодекс, принятый Государственной Думой после долгих и мучительных споров, вступил в силу 30 октября 2001 года. Это означает окончательное признание частной собственности на землю и гражданского оборота земельных участков. Эксперты неоднозначно оценивают Земельный кодекс: одни признают его прогрессивным и жизненно важным, другие критикуют. Для участников рынка важнее практические вопросы: насколько жизнеспособными окажутся правовые механизмы реализации прав на землю? Будет ли принятие Земельного кодекса способствовать главной цели – увеличению инвестиционной привлекательности экономики в целом.

В российском законодательстве и до принятия Земельного кодекса правовое поле, регулирующее взаимоотношения граждан в деле продажи-покупки земли, не пустовало. Эти вопросы решались на основе Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов. Приходилось руководствоваться статьями Гражданского кодекса (ГК), а также президентскими указами, природоохранными и иными нормативами. Незадолго до Земельного кодекса были приняты федеральные законы о введении в действие главы 17 ГК РФ о праве собственности на землю, «О разграничении государственной собственности на землю», «О землеустройстве», «О государственном земельном кадастре» и другие документы.

Невольно возникает вопрос: насколько целесообразно было принятие Земельного кодекса, тем более что этот процесс проходил на фоне обильных прений, и не только словесных, между представителями правых и левых сил в ГД? Как говорится, стоило ли копья ломать? Оценка нового закона специалистами весьма неоднозначна: от одобрения до категорического неприятия. Некоторые юристы отказываются даже комментировать Земельный кодекс и прогнозировать ситуацию, которая сложится на рынке после его вступления в действие.

Большинство законодателей и юристов все-таки сходятся во мнении, что Земельный кодекс занял центральное место среди названных выше законов. Они объясняют это следующим образом. Гражданский кодекс (в частности, 17 глава) рассматривает землю как имущество, он регулирует имущественные отношения по владению, пользованию земельными участками, а также по совершению сделок с ними. В отличие от него Земельный кодекс охватывает более широкий спектр правовых отношений, складывающихся при использовании и охране земель. Земля рассматривается Кодексом как природный объект, как основа жизни и деятельности человека. Земельный кодекс делит все земли по целевому назначению на категории, для каждой из которых устанавливает свой порядок использования, предусматривает ограничения, права и обязанности субъектов земельных отношений. Кодекс устанавливает различные виды прав на земельные участки: это может быть право собственности или право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения или право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), право аренды или право безвозмездного срочного пользования.

Рынку земли быть?

Работа над Земельным кодексом (а по сути это были три варианта кодексов) продолжалась больше 7 лет и шла очень тяжело. Поскольку правовое положение земли как объекта недвижимой собственности является одним из главных составляющих рынка, многие статьи Кодекса вызывали яростную полемику. Заместитель руководителя службы земельного кадастра Ольга Иванникова прокомментировала эту ситуацию так: «Земельный кодекс в России долго не принимался, хотя работа над проектом велась постоянно. Причиной столь долгой отсрочки было наличие противоположных целей у заинтересованных в Кодексе структур, в результате чего компромиссное решение найти не удавалось».

Оценивая итоговый вариант Кодекса, О. Иванникова выразила свое удовлетворение несколькими основополагающими моментами. Во-первых, реализован принцип “единого окна” при предоставлении земельного участка: теперь претенденту на получение земли нужно будет общаться исключительно с одним органом, наделенным правом предоставления участка. Во-вторых, государственное регулирование порядка использования участка предполагает предоставление свободы распоряжения для собственников земли в рамках разрешенного законом использования. При этом продавец земли обязуется информировать покупателя о существующих ограничениях на использование участка. В-третьих, право приватизации участка под строением предоставлено собственнику здания. При этом выкупные тарифы устанавливаются в размере от 5 до 30 ставок земельного налога. В-четвертых, Кодекс декларирует, что все прочно связанные с земельным участком объекты следуют судьбе земельного участка, а значит, при приватизации объекта надлежит выкупить и земельный участок.

Андрей Лазаревский, эксперт Объединения “Яблоко”, отмечает несколько положительных моментов принятого закона. Во-первых, «Земельный кодекс разрешает торговлю землей, снимает противоречие статей 129 и 260 ГК РФ об обороте участков. Принятый «закон о земле» разрешил ее свободный оборот и лишь в определённых случаях – ограничил. К сожалению, за рамками «разрешения» остались земли сельскохозяйственного назначения, оборот которых, согласно Кодексу, должен будет регулировать специальный федеральный закон».

Во-вторых, Земельный кодекс РФ разрешает иностранным гражданам приобретать участки в собственность – за исключением приграничных территорий, а также «иных установленных особо» территорий в соответствии с федеральными законами. По мнению Лазаревского, «имевшая место дискриминация иностранцев в отношении защиты их прав собственности прекращена, и мы можем рассчитывать на приток зарубежных инвестиций».

В-третьих, в Земельном кодексе значительно укреплены гарантии прав арендаторов государственных и муниципальных земельных участков по договорам на срок более пяти лет: они могут передавать свои права по этому договору третьему лицу без согласия собственника (достаточно уведомления). Досрочное расторжение такого договора по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда.

Президент Фонда «Институт экономики города» (фонд принимал участие в разработке проекта Земельного Кодекса) Надежда Косарева уверена, что «принятие этого документа положительно скажется на установлении цивилизованных земельных отношений в России». В нем отражен ряд важных положений. В частности, здесь проведено четкое разграничение земельной собственности на федеральную, муниципальную и частную. Все реально существующие на данный момент права граждан и организаций признаются неизменными. Большая часть полномочий в целях повышения эффективности управления землей и пополнения местных бюджетов оставлена за местной администрацией.

Земельный кодекс и принятый Градостроительный кодекс вместе представляют простую и эффективную систему доступа инвесторов к участкам. Заранее определены все условия: подключение к коммуникациям, проведение детальной экспертизы участка. К числу важных моментов Косарева отнесла также уточнение понятия сервитута: юридические лица должны переоформить право постоянного бессрочного пользования на право аренды или выкупить участок в собственность, а граждане имеют не ограниченное во времени право бесплатно оформить свои права на один земельный участок.

Кодекс содержит хорошую статью о зонировании территорий. Этот правовой механизм позволяет свести к минимуму бюрократические процедуры при строительстве и использовании недвижимости, дает возможность землевладельцу самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных местным правовым актом. Зонирование территорий должно заменить существующее административное определение права по использованию участков.

Лазейка для беспредела

Многие эксперты склоняются к тому, что необходимости в создании закона, претендующего на полный охват всех земельных отношений, вообще не было. Весьма образно высказался по поводу его принятия Андрей Лазаревский: «В наше законодательство Земельный кодекс влез как слон в посудную лавку, нарушив гражданский и налоговый кодексы, многие другие законы». Действительно, одним из значимых недостатков Земельного кодекса большинство специалистов считают нарушение принципа разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства. Некоторые нормы принятого Земельного кодекса устанавливают правила в области гражданско-правовых, имущественных отношений и тем самым входят в противоречие с нормами гражданского законодательства.

Эксперт Объединения «Яблоко» выделяет еще целый ряд существенных недостатков принятого закона. Во-первых, Земельный кодекс фактически запрещает оборот земель сельскохозяйственного назначения (до принятия специального федерального закона). «Объявление участка ограниченным или запрещённым для оборота – самое печальное, что может приключиться с собственником участка». Это автоматически означает серьёзное снижение рыночной стоимости недвижимости, а при запрете оборота – фактическое «обнуление» этой стоимости. Такой запрет нарушает Конституцию Российской Федерации. Особую пикантность ситуации придаёт то, что в некоторых субъектах РФ этот запрет не действует (например, Саратовская область). Это те регионы, где до введения в действие Земельного кодекса оборот регулировался их собственными законами.

Во-вторых, провозглашенный принцип единства участка и строения в статьях Кодекса не реализован. Положения Кодекса, касающиеся вопросов приватизации, обеспечивают условия для этого принципа лишь частично. Например, при передаче гражданину в собственность участка, на котором расположено здание, он имеет право бесплатного приобретения в собственность земельного участка, находящегося в его постоянном (бессрочном) пользовании или в пожизненном наследуемом владении, лишь один раз. Для всех остальных случаев Государственная Дума установила за участки под строениями весьма высокую плату. «Однако самое неприятное в другом, -- считает Лазаревский, - решение о возможности выкупа участка под зданием зависит от произвольного решения чиновника, который вправе разрешить передачу участка или в собственность, или в аренду (п. 6 ст. 36)».

Юридические лица, имеющие участок в бессрочном пользовании, согласно кодексу, получили право переоформить или приобрести эту землю в собственность до 1 января 2004 года. Но этими благами, к сожалению, не смогут воспользоваться те юридические лица, которые ранее оформили на участок договор аренды: им Земельный кодекс таких прав не предоставляет.

В-третьих, нормы об изъятии земельных участков для «государственных и муниципальных нужд», из-за крайней расплывчатости, провоцируют произвол чиновника. Под предлогом этих «нужд» он может изъять из частного владения любой участок и передать его другому частному инвестору, причем, похоже, даже без всякого возмещения. Этого можно было бы избежать, четко определив, что земельный участок может быть выкуплен для государственных или муниципальных нужд только исходя из общественных интересов.

В-четвертых, наряду с требованием о конкурсных процедурах продажи участков установлена норма для безвозмездной передачи земли - обязательность для чиновника удовлетворить полученную заявку не позднее, чем в двухнедельный срок. А главное, по-прежнему безо всякой конкурсности будут раздавать участки в аренду. В итоге административная аренда закрепляется, «взяткоемкость» процесса растет.

Наконец, пятое, но далеко не последнее. Кодекс, вопреки здравому смыслу, увязывает понятия «распоряжение» и «использование». Видимо, затем, чтобы обосновать изъятие участка из-за неправильного его использования или исключение участка из оборота административным решением. Чиновник может прекратить гражданский оборот, а фактически - право собственности - в отношении любой приглянувшейся ему делянки, участка со зданием: достаточно объявить их особо охраняемой территорией научного, историко-культурного, эстетического или иного значения.

Земельный Кодекс в России уже принят, и на первый план выходит вопрос, как он будет действовать на практике. К сожалению, как отмечают профессиональные участники рынка, реального выхода земли на рынок ждать придется долго. Особенно эта касается столичной земли. Константин Апрелев, руководитель ЗАО «Русское агентство недвижимости «САВА», в целом признавая Кодекс прогрессивным законом, с сожалением отмечает, что он закрепил сложившуюся практику предоставления земельных участков с высокой долей прав и влияния чиновников. Это сужает возможность свободного доступа инвесторов к площадкам.

К каким практическим результатам приведет принятие нового земельного законодательства, насколько новые правовые нормы упростят или усложнят существующие процедуры оборота земли – покажет время. Многие положения Земельного кодекса и других уже принятых законов требуют дальнейшего развития и детализации в нормативных правовых актах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Можно утверждать, что провозглашенное Земельным кодексом свободное владение землей отражает интересы общества и позволяет надеяться на позитивные перемены не только в земельных отношениях, но и в экономике в целом.