Необходимость жилищно-коммунальной реформы не вызывает
сомнений. Жилищный фонд и коммунальные сети страны находятся
в удручающем состоянии. Угрожающе растет аварийность
в секторе. В отдельных регионах ситуация в жилищно-коммунальном
комплексе обострена до предела, и кризис Приморья может
повториться в других частях страны. Задолженность предприятий
ЖКХ перед поставщиками ресурсов и долги потребителей
перед коммунальными предприятиями достигли огромных
размеров. Значительная часть ответственности за кризис
неплатежей лежит на государстве, которое, с одной стороны,
не оплачивает долги бюджетных учреждений (воинских частей,
вузов и т.д.), а с другой – регулярно урезает доходы
муниципальных бюджетов – основного донора ЖКХ.
Неэффективность коммунального сектора объясняется
сохранением таких пережитков административно-командной
системы, как монополизм, отсутствие системы учета реальной
себестоимости коммунальных услуг, затратный принцип
ценообразования в отрасли, приводящий к раздуванию издержек,
недостаток общественного контроля над тарифами монополистов.
Все это приводит к тому, что в ценообразовании на жилищно-коммунальные
услуги по-прежнему действуют не рыночные механизмы,
а принципы административного регулирования.
Реформа ЖКХ взяла крайне неудачный старт. Главная
причина этого – несостоятельность Концепции реформы,
которая была оформлена указом Президента в 1997 г.,
а затем легла в основу «Программы реформирования и модернизации
жилищно-коммунального комплекса РФ», утвержденной Правительством
в ноябре 2001 г.
Данная программа носит откровенно фискальный характер.
Наиболее четко и ясно в ней прописаны только сроки повышения
тарифов для населения до 100% стоимости. На вопрос же
о том, когда и как повысится качество услуг, программа
не отвечает. Перечень структурных преобразований, необходимых
для этого, приведен в самом общем виде и не подкреплен
конкретными механизмами реализации. Задания по структурным
реформам сформулированы в общей форме, без контрольных
цифр и конкретных планов их выполнения. Особую тревогу
вызывает требование программы в скорейшие сроки включить
в тарифы за коммунальные услуги отчисления на капитальный
ремонт, средства на субсидии малоимущим, а также расходы
на дотирование бюджетной сферы. Это приведет к значительному
росту цен на коммунальные услуги. Таким образом, к началу
2004 г. граждане будут оплачивать 100-процентные тарифы,
которые по сравнению с нынешними могут вырасти в несколько
раз.
На сегодня практически единственный результат «реформ»,
очевидный для потребителя, – это простое повышение стоимости
коммунальных услуг без улучшения их качества и решения
острейших проблем коммунальной отрасли. Произошедший
в ряде регионов рост уровня оплаты услуг до 80% не принес
ничего, кроме обострения социальной напряженности и
продолжения роста неплатежей. Вполне естественно, что
значительная часть населения отвергает такую «реформу».
В случае увеличения разрыва между ценами коммунальных
услуг и реальной платежеспособностью граждан объем неплатежей
в отрасли может достигнуть такой степени, после которой
по стране прокатится волна коммунальных катастроф.
Для проведения реформы ЖКХ не в узковедомственных,
а в общенациональных интересах необходим учет мнения
большинства населения страны. Поэтому необходимо привлечение
к разработке и проведению реформы всех заинтересованных
сторон – представителей товариществ собственников жилья
и потребительских союзов, других общественных организаций,
представителей местных и региональных органов власти,
работников коммунальных служб.
Комплексная модернизация ЖКХ должна быть основана
на следующих принципах:
• приоритете структурных изменений над фискальными
целями государства как главного условия успеха реформ;
• равномерном распределении бремени реформы между предприятиями
ЖКХ, населением и бюджетами всех уровней;
• защите прав и интересов граждан при проведении реформы
ЖКХ;
• ограничении роста тарифов, повышении прозрачности
их формирования;
• развитии конкуренции в деятельности коммунальных служб;
• недопущении приватизации предприятий ЖКХ до их демонополизации;
• обеспечении особых условий проведения реформы для
регионов Крайнего Севера;
• недопустимости форсированной коммерциализации сфер
ЖКХ, являющихся предприятиями общественного сектора,
которые должны находиться под публичным контролем.
Кроме того, ЖКХ, наряду с образованием и здравоохранением,
является частью социальной сферы, что делает неприемлемой
его форсированную коммерциализацию, стремление предприятий
ЖКХ к получению прибыли может привести к резкому ухудшению
положения населения.
Модернизация ЖКХ, проводимая в общенациональных интересах,
подразумевает:
1. Создание четкой и непротиворечивой нормативно-правовой
базы, гарантирующей в полном объеме права граждан в
жилищно-коммунальной сфере, для чего необходимо
свести в единую непротиворечивую систему все права граждан
в жилищно-коммунальной сфере, приняв новый Жилищный
кодекс и закон «Об обеспечении прав потребителей жилищно-коммунальных
услуг», установить таким образом договорные отношения
между потребителями и производителями коммунальных услуг,
в т.ч.:
• закрепить четкое описание и перечень бюджетных услуг,
разделив их по категориям и установив для каждой категории
отдельную норму оплаты потребителем, для чего принять
постановление Правительства РФ о правилах предоставления
жилищно-коммунальных услуг и нормативах их качества;
• повысить ответственность коммунальных служб за качество
предоставляемых услуг;
• обязать регулирующий орган проводить учет фактически
предоставленных услуг и производить пересчет платы при
поставке услуг меньшего объема и худшего качества, чем
предусмотрено нормативами; при этом потребители услуг
имеют право на пропорциональное уменьшение оплаты стоимости
жилищно-коммунальных услуг и возмещение материального
ущерба и морального вреда;
• разработать страховой механизм целевого накопления
средств на капитальный ремонт и возмещение потерь в
результате аварий и связанных с ними нарушений прав
потребителей.
2. Создание системы учета реальной стоимости коммунальных
услуг, без которой бессмысленны разговоры о том,
что граждане «недоплачивают» за коммунальные услуги
(при том, что они полностью платят налоги в бюджеты,
ответственные сегодня за ЖКХ), для чего необходимо:
• создать систему стимулов, поощряющую установку счетчиков
гражданами (на эти цели может идти часть дотаций, направляемых
на личные счета граждан), снижать на 3 года тарифы на
коммунальные услуги для граждан, самостоятельно установивших
счетчики (каждого вида коммунальных услуг отдельно);
• устанавливать малоимущим счетчики за счет бюджетных
средств;
• ввести обязательность поквартирной установки счетчиков
в новых домах;
• установить счетчики во всех без исключения бюджетных
учреждениях;
• проводить в обязательном порядке тендер на производство
счетчиков российскими предприятиями;
• разработать и осуществить программу создания в каждом
муниципальном образовании автоматизированной системы
реального учета поступления услуг, фиксирующей их объемы
и непрерывность, качество воды, температуру горячей
воды и отопления, стабильность напряжения электрического
тока;
• не допустить включения в ставки и тарифы оплаты жилищно-коммунальных
услуг (ЖКУ) косвенных затрат, не отражающих фактический
объем потребления ресурсов непосредственно плательщиками,
в т.ч. затрат на возмещение убытков, создаваемых неплательщиками,
отчислений в межрегиональные фонды, компенсаций за отменяемые
налоговые льготы;
• отказаться от закладывания в тарифы задолженности
неплательщиков (это вопрос работы предприятий), затрат
на капитальный ремонт (он должен осуществляться за счет
бюджетов); установить верхний предел расходов на управление;
• осуществить перевод на электронные носители документооборота
в жилищно-коммунальных службах, а также в системе оплаты
коммунальных услуг.
3. Решение проблемы задолженности в сфере ЖКХ.
Это как минимум 5 видов долгов — долги по капитальному
ремонту, прямые долги государства и бюджетных учреждений,
задолженность по льготам, долги населения и убытки ЖКХ
от занижения тарифов. За большую часть видов долгов
и объема задолженности ответственность несет государство.
Для решения этой проблемы необходимы:
• погашение государством всех своих долгов и гарантии
бесперебойных платежей в будущем;
• реструктуризация долгов ЖКХ перед РАО «ЕЭС» и другими
естественными монополиями, которую необходимо провести
только в соответствии с их реальными затратами, выявленными
в результате аудита за все годы задолженности.
4. Демонополизацию ЖКХ и развитие конкуренции на
рынке жилищно-коммунальных услуг. Самоустранение
государства из процесса демонополизации, предусмотренное
правительственной программой, делает население беззащитным
перед диктатом монополистов. Процесс демонополизации
должно инициировать государство, которое вместе с муниципалитетами
является крупнейшим потребителем коммунальных услуг.
Для этого необходимы:
• разработка механизма государственного и муниципального
заказа на жилищно-коммунальные услуги, размещаемого
на конкурсной основе;
• введение обязательного проведения конкурсов на занятие
руководящих постов в компаниях, управляющих жилым фондом,
а также на предприятиях-монополистах, в которых контрольный
пакет акций и основные фонды находятся в государственной
и муниципальной собственности;
• разработка закона о концессии коммунальной службы
и вместо приватизации заключение на конкурсной основе
договоры концессии с инвесторами в предприятиях ЖКХ;
• обязательное размещение организациями, управляющими
жилым фондом, а также предприятиями-монополистами, в
которых контрольный пакет акций и основные фонды находятся
в государственной и муниципальной собственности, на
конкурсной основе подрядов для обслуживающих предприятий;
• демонополизация в административном порядке управляющих
компаний — на территории одного района могут работать
две и более таких компаний, конкурирующих за потребителя
за счет повышения привлекательности предлагаемого пакета
услуг;
• разделение в жилищных службах функции заказчика и
подрядчика путем выделения из жилищных трестов производственной
части и преобразования их в ОАО со 100-процентным муниципальным
капиталом (это изменит структуру отчетности предприятий,
позволит им ориентироваться на прибыль);
• сохранение налоговой льготы по НДС при условии ее
равного применения ко всем производителям жилищно-коммунальных
услуг (сейчас эта и другие льготы распространяются и
на все платежи граждан);
• завершение в городах создания единых теплосетей (через
выделение субсидии из региональных бюджетов с компенсацией
из федерального бюджета) и впоследствии проведение теплоснабжения
исключительно на конкурсной основе (через конкуренцию
расположенных в городе ТЭЦ, муниципальных и ведомственных
котельных);
• внесение в Налоговый кодекс изменений, предусматривающих
полное освобождение на 3 года от налогов частных предприятий,
не являющихся монополистами и занимающихся исключительно
эксплуатацией и ремонтом жилого фонда и обслуживанием
муниципальных инженерных коммуникаций, с последующим
переходом к льготному режиму налогообложения этих предприятий
в течение 5 лет.
5. Создание механизма общественного контроля над
естественными монополиями в сфере ЖКХ. В целях обеспечения
прозрачности и сдерживания роста тарифов на энергоресурсы
и услуги жилищно-коммунальных предприятий необходимо:
• установить государственный и муниципальный контроль
за тарифами на коммунальные услуги, ввести обязательный
ежегодный аудит предприятий-монополистов, поставляющих
все виды жилищных и коммунальных услуг, который должен
осуществляться независимыми аудиторскими компаниями,
для чего принять изменения и дополнения в федеральный
закон «О естественных монополиях» и рамочный федеральный
закон «Об обязательном аудите естественных монополий
в жилищно-коммунальной сфере», что позволит оценить
обоснованность тарифов и выявить возможные резервы снижения
себестоимости;
• ввести обязательность публикации результатов проверок
предприятий ЖКХ в открытой печати вместе с развернутыми
калькуляциями фактических затрат на оказанные услуги
в сопоставлении с плановыми, которые должны также учитываться
региональными энергетическими комиссиями;
• создать при органах местного самоуправления муниципальные
комиссии по контролю за тарифами на коммунальные услуги,
законодательно закрепив участие в их работе депутатов
местных представительных органов власти, представителей
общественных объединений и организаций, защищающих права
потребителей в жилищной сфере;
• объявить мораторий на приватизацию монополий в коммунальной
сфере до их демонополизации (реализация этой части программы
Правительства способна лишь создать новых, коммунальных
олигархов).
6. Стимулирование создания коллективных форм управления
жилищным фондом, коллективных потребителей коммунальных
услуг, для чего:
• внести в закон о ТСЖ поправки, гарантирующие демократическую
процедуру принятия решений в ТСЖ, учитывающую волю каждого
индивидуального собственника;
• обеспечить прозрачность и контроль над доходами и
расходами ТСЖ, регулярную отчетность правления ТСЖ о
проделанной работе;
• запретить практику создания ТСЖ более чем в одном
многоквартирном доме, ведущую к профанации их деятельности
и дискредитации идеи совместного домовладения;
• передать в собственность владельцев кондоминиума нежилые
помещения и придомовые территории на базе разработанного
типового договора, содействовать ТСЖ в привлечении предприятий
по эксплуатации и обслуживанию жилья, в предоставлении
им необходимого оборудования;
• упростить процедуры формирования кондоминиумов и регистрации
ТСЖ, упростить порядок регистрации кондоминиумов и иных
форм коллективного домовладения, а также процедуры регистрации
собственности на жилье;
• обеспечить равные условия оплаты коммунальных услуг
для проживающих в домах и в квартирах любых форм собственности
(при этом налогообложение любых объединений жильцов
не может осуществляться на тех же принципах, что налогообложение
коммерческих структур);
• ликвидировать все виды дискриминации по отношению
к коллективным потребителям, а также создать систему
стимулов, побуждающих жителей к объединению путем введения
понижающего коэффициента при установлении тарифов для
любых форм коллективного домовладения по сравнению с
индивидуальным, например существенно снижать на 3 года
для граждан – собственников и нанимателей жилья, организованных
в ТСЖ, ЖСК, МЖК и иные объединения собственников и нанимателей
жилья и потребителей коммунальных услуг;
• развивать наряду с ТСЖ и ЖСК потребительские жилищные
кооперативы (ПЖК), в рамках которых владельцы квартир
могут объединяться со съемщиками муниципального жилья
и объединяющие граждан по принципу не владения, а общего
пользования коммунальными услугами;
• установить порядок, согласно которому дотации и адресные
субсидии на эксплуатацию жилья, текущий и капитальный
ремонт направляются непосредственно на счета ТСЖ, ЖСК,
МЖК и иных объединений собственников и нанимателей жилья
и потребителей коммунальных услуг при наличии договоров,
заключенных ими с подрядными организациями.
7. Переход к системе адресной социальной защиты
населения, для чего необходимо:
• отменить постановления и программы Правительства
об ускоренных темпах перехода к 100-процентной оплате
коммунальных услуг населением;
• утвердить постановлением Правительства дифференцированные
региональные стандарты дотирования ЖКХ за счет средств
федерального бюджета (методику их расчета) с учетом
экономических, инфраструктурных и климатических условий
региона, увязав с этими нормативами задания регионам
по структурным реформам, при этом необходимо установить
особый график проведения реформ в регионах Крайнего
Севера и Дальнего Востока;
• заменить льготы на оплату коммунальных услуг денежными
компенсациями, замену льгот компенсациями проводить
только после очередного повышения пенсий, зарплат бюджетников,
денежного довольствия и т.д.;
• упростить порядок получения субсидий для малоимущих;
законодательно установить содержание и количество справок
о доходах граждан в целях получения жилищной субсидии;
при получении субсидии законодательно обеспечить соблюдение
принципа «одного окна» для недопущения бюрократической
волокиты;
• с целью начисления субсидии необходимо дифференцировать
максимально допустимую долю собственных расходов граждан
на оплату коммунальных услуг в зависимости от уровня
дохода, установив для малоимущих эту норму в 5% дохода;
• повсеместно ввести оплату ЖКУ в размере 100-процентной
стоимости на площадь, превышающую социальную норму общей
площади, в технически оснащенном жилищном фонде с низкой
степенью износа;
• поставить под особый федеральный контроль комплексную
модернизацию ЖКХ в регионах с длительным отопительным
сезоном, установив для регионов Севера более длительные
сроки реформы;
• установить компенсационный стандарт малоимущим на
уровне не более 15% средств семейного бюджета, идущих
на оплату жилищно-коммунальных услуг.
• ужесточить ответственность за несвоевременную выплату
адресных субсидий малоимущим, в том числе на счета ТСЖ,
ЖСК, МЖК и иных объединений собственников жилья и потребителей
коммунальных услуг.
