Естественные монополии – это отрасли, где производство
из-за технологических особенностей всегда эффективнее
на одном предприятии, чем на нескольких. В соответствии
с Указом Президента № 426 от 28 апреля 1997 г. к сферам
естественных монополий в нашей стране относят газовую
промышленность, электроэнергетику, железнодорожный транспорт,
связь.
Сложившаяся структура управления РАО «ЕЭС», «Газпрома»
и МПС во многом воспроизвела прежнюю систему административно-отраслевого
управления. Тем не менее нельзя отрицать ряда существенных
успехов, которых удалось достигнуть в советские годы
в этих отраслях. Единая энергосистема на огромной территории
СССР – это уникальное в мире явление, она позволяла
существенно экономить электроэнергию. Несмотря на то
что промышленное производство было энергоемким и расточительным,
энергосистема характеризовалась низкими потерями в сетях
и отлаженной работой в период пиковых нагрузок. Удалось
также добиться электрификации всех магистральных железнодорожных
линий, что составляет более 33% общей протяженности
железных дорог (в США электрифицировано около 1% железных
дорог).
Реформирование естественных монополий сегодня осуществляется
менеджментом компаний в своих интересах, характеризуется
повышением тарифов, крайней непрозрачностью монополий,
риском нарушения технологического единства производств,
принятием решений не из экономических, а из политических
соображений.
«ЯБЛОКО» предлагает ориентироваться на европейский
опыт развития естественных монополий. Мы считаем, что
пропагандируемый Правительством и менеджментом естественных
монополий «американский опыт» слабо применим в наших
условиях. Для нас низкие тарифы и бесперебойное функционирование
систем имеют приоритет над абстрактными «либерализацией»
и «приватизацией».
Мы также ставим под сомнение работоспособность для
всех естественных монополий принципа отделения монопольных
видов деятельности, с их сохранением в руках государства
(транспортировка, распределение), от потенциально конкурентных,
с их приватизацией (производство, добыча). Так, в европейских
странах на газовом рынке часто одна государственная
компания отвечает за все операции или имеются доминирующая
газовая компания и несколько газораспределительных.
Европейский опыт не подтверждает также безусловное преимущество
разделения железных дорог на разные компании по видам
деятельности. Многие европейские страны сохраняют единство
перевозок и инфраструктуры.
Основными задачами реформы естественных монополий
должны стать:
1. Рост эффективности производства и снижение неэффективного
потребления.
2. Гарантия стабильности, надежности и бесперебойного
функционирования систем, экономической безопасности.
3. Минимизация и упорядочение тарифов при сохранении
разумной нормы прибыли (а не максимизация прибыли
за счет этих отраслей), т.к. рост тарифов этих монополий
означает подрыв конкурентоспособности и резкое торможение
развития страны.
4. Обеспечение инвестиций для недопущения быстрого
физического износа оборудования и в связи с этим прекращения
его эксплуатации.
Мы считаем, что реструктуризация естественных монополий
должна базироваться на следующих принципах:
• широкое, гласное обсуждение реформы, ее тщательная
проработка, привлечение к ее разработке всех заинтересованных
сторон – недопустимо, чтобы реформирование осуществлялось
менеджментом компании;
• установление порядка изменения тарифов естественных
монополий и нормы их максимального повышения за год
исключительно на основе федерального закона, утверждение
тарифов естественных монополий вместе с федеральным
бюджетом;
• обеспечение полной финансовой прозрачности монополий,
а также аффилированных с ними российских и зарубежных
структур. Государство должно объективно оценивать реальный
инвестиционный потенциал монополий;
• обеспечение управляемости и подконтрольности естественных
монополий обществу;
• сохранение единства технологического комплекса;
• экономическая обоснованность реформы: трансакционные
издержки на обеспечение конкуренции в реформируемых
секторах не должны превышать приносимую конкуренцией
экономию средств;
• отделение экономики от политики;
• недопущение одновременного осуществления дерегулирования,
либерализации тарифов и приватизации монополий – тарифная
реформа должна предшествовать реструктуризации.
Для реформирования газовой отрасли необходимо:
1. Изменить ценообразование и обеспечить соответствие
тарифов издержкам, обеспечить прозрачность производственных
затрат по добыче и транспортировке газа – контролировать
стоимость добычи газа в соответствии с антимонопольным
законодательством, формировать ее так, чтобы «Газпром»
мог покрывать текущие издержки и получать разумную прибыль
в виде текущего рыночного процента.
2. Обеспечить возвращение государству контрольного
пакета акций РАО «Газпром».
3. Обеспечить прозрачность деятельности «Газпрома»,
остановить перевод активов в дочерние структуры и за
рубеж.
4. Развивать внутрироссийский рынок газа, непосредственные
договорные отношения «Газпрома» и потребителей газа:
• установить для потребителей гибкие цены, учитывающие
условия газоснабжения, обеспечив потребителям возможность
выбора условий их газоснабжения, устранив перекрестное
субсидирование одних потребителей другими;
• полностью отказаться от бартера в расчетах.
5. Обеспечить проведение честных конкурсов на предоставление
права на разработку газовых месторождений поставщикам
газа, как являющихся, так и не являющихся подразделениями
«Газпрома».
При реформировании электроэнергетики недопустимо проведение
реформы под диктовку менеджмента РАО «ЕЭС» России. Проведение
реформы без учета мнения всех заинтересованных сторон
способно лишь легализовать неправовые действия по захвату
собственности в электроэнергетике. Нельзя допустить
передачи в руки высшего менеджмента РАО «ЕЭС» и аффилированных
с ним структур наиболее прибыльных объектов электроэнергетики,
проведя их форсированную приватизацию.
Принятый в 2002 г. пакет законопроектов об электроэнергетике
содержит нарушения Конституции и Гражданского кодекса,
ущемляет права собственников – миноритарных акционеров
и государство, открывает дорогу безудержному росту тарифов.
В результате такой «реформы» под угрозой оказывалась
национальная безопасность, а сама реформа способна была
привести к более печальным последствиям, чем «чубайсовские»
ваучерные авантюры и залоговые аукционы в середине прошлого
десятилетия. Капитализация (стоимость) компании только
в результате обсуждения реформы «по Чубайсу» снизилась
более чем в 2 раза. Это готовит распродажу государственных
активов по заниженным ценам.
Для комплексной реструктуризации электроэнергетики
надо кардинально переработать пакет законов по реформе
электроэнергетики. При проведении реформы необходимо:
1. Четко определить цель реформы как обеспечение
гарантированного и качественного обслуживания потребителей,
повышение системной надежности электроэнергетики, развитие
конкуренции и повышение качества, усиление общественного
контроля над естественно-монопольным сектором энергетики,
в том числе:
• разработать специальный закон по тепловой энергии
в составе пакета законов по реформе электроэнергетики;
• обеспечить конституционные права регионов и местного
самоуправления на регулирование электроэнергетики путем
включения в законодательство РФ об электроэнергетике
актов субъектов РФ и актов муниципалитетов, принимаемых
в соответствии с федеральным законодательством;
2. Отделить монопольный сектор энергетики от потенциально
конкурентного, обеспечив гласность и прозрачность структурной
реформы, четко определив ее сроки, последовательность
и этапы, для чего необходимо:
• создать Федеральную сетевую компанию (ФСК), владеющую
магистральными сетями, как ОАО со 100-процентным участием
государства с дальнейшим преобразованием в казенное
предприятие;
• порядок передачи имущества ФСК из РАО «ЕЭС» урегулировать
непосредственно в законе для недопущения ущемления интересов
миноритарных акционеров;
• ввести законодательный запрет на продажу и иные способы
отчуждения, а также передачу в залог находящихся в федеральной
собственности акций ФСК. Имущество ФСК необходимо ограничить
в обороте;
• объединить Системного оператора, отвечающего за диспетчерское
управление, с ФСК (объединение сетей и диспетчеризации
соответствует европейской модели реформы электроэнергетики);
• создать региональные (межрегиональные) сетевые компании,
которым передать немагистральные сети. Необходимо закрепить
их структуру собственности следующим образом: 34% принадлежит
ФСК, 33% – субъектам Федерации, 33% – муниципалитетам;
• на базе электростанций создать до 10 объединенных
генерирующих компаний, каждой из которых передать электростанции
разных типов и разной эффективности из каждой энергетической
зоны, по типу «слоеного пирога», чтобы в каждой зоне
все компании были поставлены в равные стартовые условия.
Ввести законодательный запрет на создание монопольных
региональных холдингов, объединяющих мощности исключительно
в пределах одного региона;
• не допустить разделения каскадов ГЭС, сохранить запрет
на приватизацию АЭС. Создать на базе «Росэнергоатома»
2 компании по типу реакторов – РБМК и ВВР (снижения
безопасности работы АЭС не произойдет, поскольку за
Главгосэнергонадзором сохраняются контрольные и регулирующие
функции);
• создать в каждом регионе независимые сбытовые компании,
как минимум одна сбытовая компания создается с участием
региональной администрации и становится гарантирующим
поставщиком. В наблюдательный совет сбытовых компаний
должны входить представители потребителей электроэнергии,
в т.ч. потребителей – физических лиц. Обеспечить свободный
доступ сбытовых компаний к сетям. Законодательно обеспечить
реальную конкуренцию между сбытовыми компаниями в пределах
региональных сетей;
• создать институт гарантирующих поставщиков – сбытовых
компаний с контрольным пакетом, принадлежащим региональной
администрации. Эта компания должна иметь право обслуживать
только граждан, бюджетные организации (однако граждане
могут обслуживаться не только гарантирующим поставщиком);
• в изолированных энергетических системах сохранить
единство передачи и генерации электроэнергии.
3. Реформировать систему государственного регулирования
и контроля в электроэнергетике, для чего необходимо:
• признать сферой регулирования Федеральной энергетической
комиссии (ФЭК) тарифы на передачу электроэнергии по
сетям ФСК, плату за диспетчерское управление, тарифы
на производство электроэнергии в условиях отсутствия
конкуренции, минимальный срок действия цены на оптовом
рынке, ценовой коридор на оптовом рынке;
• признать сферой регулирования региональных энергетических
комиссий (РЭК) тарифы на передачу по сетям региональных
сетевых компаний, сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков
и сбытовых компаний, плату за технологическое присоединение
к электрическим сетям;
• регулировать тарифы на услуги ФСК и региональных сетевых
компаний путем установления их предельного темпа роста,
равного темпу инфляции, заложенного в федеральный бюджет;
• определить возможность превышения темпа роста тарифов
уровня инфляции исключительно по результатам экспертизы
экономического обоснования тарифов после принятия соответствующего
федерального закона, разработанного «ЯБЛОКОМ», и только
после перехода отчетности естественных монополий в электроэнергетике
на международные стандарты;
• проводить обязательную экспертизу инвестиционных программ
естественных монополий в электроэнергетике;
• сформировать механизм изъятия сверхприбыли ГЭС путем
введения рентных платежей, натуральных поставок электроэнергии,
перераспределения сверхприбыли внутри холдингов, объединяющих
генерирующие мощности;
• широко применять механизм концессий в электроэнергетике;
• отказаться от создания единой организации – экспортера
электроэнергии, экспорт либерализовать при введении
экспортных квот для объединенных генерирующих компаний,
а также введении экспортных пошлин на электроэнергию.
4. Сформировать свободный оптовый рынок электроэнергии
путем:
• четкого законодательного установления правовых основ
функционирования оптового рынка;
• организации администратора торговой системы (АТС)
в форме ОАО с контрольным пакетом у государства, четко
установив в законе права и обязанности АТС по отношению
к государству и субъектам оптового рынка;
• проведения торгов через: а) систему прямых договоров
с обязательной регистрацией в АТС; б) биржу; в) внебиржевой
рынок, в том числе с использованием производных инструментов;
• определения в законе состава, прав и обязанностей
членов наблюдательного Совета АТС, в котором производители
электроэнергии должны иметь 20% голосов, потребители
– 80%;
• исключения возможности ценового демпинга на оптовом
рынке, направленного на разорение конкурентов и последующее
установление монопольно высокой цены.
5. Развивать розничные рынки электроэнергии при
усилении социальной защиты граждан путем:
• законодательного установления правил розничного
рынка, четкого определения прав и обязанностей субъектов
розничного рынка, в частности права на свободное подключение
к электросетям при соблюдении необходимых технических
условий;
• определения закрытого перечня ограничений прав субъектов
розничного рынка с обоснованием его введения, в том
числе запрета на совмещение функций передачи и купли-продажи
электроэнергии;
• внедрения типовых договоров на поставку электроэнергии
для недопущения кабального навязывания условий потребителям
энергетическими монополистами;
• введения компенсаций оплаты стоимости электроэнергии
в соответствии со стандартом предельной оплаты стоимости
электроэнергии как доли от семейного дохода (т.е. введение
субсидий на оплату электроэнергии по типу жилищных субсидий).
При реформировании железнодорожного транспорта мы предлагаем
следующие меры:
1. Передать хозяйственные функции МПС Российскому
акционерному обществу «Российские железные дороги» (РАО
«РЖД»), 100% акций которого закрепить в госсобственности
и на баланс которого следует передать инфраструктуру
дорог. Такое имущество РАО «РЖД», как магистральные
линии, мосты и иные инфраструктурные объекты, ограничивается
в обороте и не может быть продано или передано в залог.
2. За МПС оставить контрольные и регулирующие функции.
3. Согласовать входные и выходные финансовые потоки
региональных железных дорог (сейчас МПС аккумулирует
все платежи и рассчитывается с железными дорогами по
индивидуальным условным расчетным ценам). Обеспечить
прозрачность отчетности РАО «РЖД» и перевозчиков.
4. Продать на открытом конкурсе ремонтные и иные обслуживающие
подразделения МПС, подразделения по производству локомотивов
и подвижного состава. Прекратить предоставление льгот
«приближенным» к руководству железных дорог экспедиторским
и перевозочным фирмам, перейти на полностью договорные
отношения, обеспечить им равный доступ к инфраструктуре
и ремонтной базе.
5. Обеспечить недискриминационный доступ к инфраструктуре
дорог частным перевозчикам при усилении лицензирования,
контроля за техническими параметрами и соблюдением расписания.
Установить порядок субсидирования государством затрат
на пассажирские перевозки, особенно в Сибирь и на Дальний
Восток.
6. Передать регулирование пригородного сообщения,
а также немагистральные линии субъектам РФ.
При реформировании связи мы исходим из того, что этот
сектор в результате технологической революции перестает
относиться к естественной монополии. Поэтому самое главное
– обеспечить равные условия конкуренции на рынке связи.
Кроме того, важнейшая задача – преодолеть колоссальное
технологическое отставание, которое сложилось в этой
отрасли.
1. Не допустить введения принудительной повременной
оплаты за телефонные переговоры, обеспечив свободу выбора
для абонента удобной формы оплаты – повременной или
фиксированной.
2. Обеспечить равный недискриминационный доступ компаний
на рынок телекоммуникационных услуг, особенно на региональные
рынки.
3. Предоставлять лицензии на оказание услуг связи
исключительно на основе открытого гласного конкурса.
4. Принять специальную программу по форсированной
цифровизации связи.
