Сказанное в отношении налоговой политики относится и к
другому направлению институциональных реформ – реформированию
контроля над внешнеэкономическими связями. Здесь нас также
не устраивают две вещи – это, во-первых, упрощенный взгляд
на роль рычагов внешнеэкономического регулирования, которыми
располагает государство и, во-вторых, отсутствие у власти
реалистичной оценки собственных возможностей обеспечивать
действенность своего контроля.
Суть первого из этих моментов, заключается в том, что,
во всяком случае до последнего времени, основные рычаги
воздействия государства на внешнеэкономические связи (а
это в первую очередь таможенные пошлины и валютный контроль)
рассматривались правительством как чисто фискальный инструмент
либо средство административного ограничения перемещения
через границы товаров и капитала. Правда, в последнее время
возможная роль этих институтов как инструментов макроэкономической
и промышленной политики стала предметом оживленных дискуссий,
особенно в связи с темой вступления России в ВТО, с одной
стороны, и ускорившегося повышения реального курса рубля
– с другой. Однако до широкого и осмысленного использования
их для реализации экономической стратегии государства дело
так и не дошло.
Кодификация и упрощение правил таможенного контроля и
обложения в процессе подготовки Таможенного кодекса – это,
безусловно, правильный, но совершенно недостаточный шаг
в нужном направлении. Если не считать нашумевшего эпизода
с повышением импортных пошлин на подержанные автомобили,
увязка таможенной политики со стратегией развития так и
не стала ни предметом общественного обсуждения, ни объектом
действий со стороны власти. А ведь это один из важнейших
инструментов привлечения иностранных инвестиций, с одной
стороны, и регулирования степени давления внешней конкуренции
на внутренних производителей – с другой. Причем в условиях
усиления глобальной конкуренции эти рычаги очень активно
используются теми развивающимися странами, которые имеют
амбиции и возможности для присоединения в перспективе к
так называемому золотому миллиарду и в этом смысле являются
для нас главными и притом весьма жесткими конкурентами.
В этих условиях отказ от использования таможенных рычагов
для целей промышленной политики равнозначен признанию собственной
некомпетентности и недееспособности как субъекта экономической
политики. Предложения в этом направлении есть, причем они
исходят не только от специалистов, но и, в возрастающей
степени, от бизнеса, и то, что правительство по существу
отмахивается от них, вызывает удивление, если не подозрения.
Сходным образом выглядит и ситуация в области валютного
регулирования. Практика показывает, что быстрая и полная
либерализация движения капитала имеет, конечно, свои положительные
стороны, но одновременно лишает правительство возможности
управлять какими бы то ни было процессами в этой сфере даже
в кризисных ситуациях, заставляя его целиком надеяться на
автоматическое исправление всех диспропорций и саморассасывание
проблем. В нашем случае, то есть в случае экономики, благополучие
которой в сильнейшей степени зависит от поступлений от экспорта
природного сырья, такие проблемы и диспропорции будут периодически
возникать с почти железной неизбежностью. Четыре года относительного
благополучия, как мне кажется, породили среди правительственных
чиновников настроения ничем не оправданного чрезмерного
благодушия.
Да, сегодня у нас ситуация с торговым балансом, балансом
движения краткосрочного капитала и состоянием золотовалютных
резервов выглядит благополучно. Однако нельзя упускать из
виду, что размеры нашей экономики очень скромны по сравнению
с объемами международного движения товаров и капитала, а
зависимость ее от внешней сферы, хотя и несколько снизилась
за последние три года, остается очень большой (достаточно
сказать, что объем экспорта в прошлом году равнялся 30%
российского ВВП). В такой ситуации дестабилизирующий эффект
совсем не катастрофических по международным масштабам изменений
в ситуации на мировых сырьевых и финансовых рынках в отношении
нашей экономики может быть чрезвычайно сильным, а дистанция
от победных реляций до опустошительного кризиса может быть
пройдена за несколько месяцев. Ярким примером тому могут
служить прошлогодний валютно-финансовый и экономический
кризис в Аргентине, из которого она не может выйти до сих
пор, да и наш собственный горький опыт первой половины 1998
г.
Конечно, сегодняшняя ситуация в области государственных
финансов несравненно лучше, чем перед кризисом 1998 г. Однако
запас прочности, если учесть объем предстоящих в ближайшие
годы ежегодных платежей по внешним долгам и большую зависимость
доходной части бюджета от поступлений от экспорта энергоносителей,
не так уж велик. К этому надо добавить откровенно низкую
конкурентоспособность большей части отечественных производителей
промышленной продукции, которые даже при заниженном вдвое
против паритета покупательной способности курсе рубля и
низких, по мировым меркам, затратах на рабочую силу и некоторые
другие базовые компоненты издержек (энергия, аренда земельных
участков и др.) с трудом конкурируют с импортом внутри страны,
не говоря уже о внешних рынках. Кроме того, степень доверия
предпринимателей к государству и его институтам остается
весьма низкой, что объективно облегчает возникновение и
быстрое распространение всякого рода панических настроений
в деловой среде. В таких условиях высокая степень либерализованности
внешнеэкономических связей, в том числе валютного контроля,
в сочетании с незрелостью и хрупкостью основных экономических
институтов рыночной экономики чревата угрозой быстрого перерастания
любой нестабильности в неконтролируемый кризис. Другими
словами, в ситуации, когда отсутствие внутренних стабилизаторов
в виде исторической инерции и зрелой экономической элиты
не компенсируется компетентным и эффективным государственным
контролем, вся система становится чрезвычайно уязвимой и
хрупкой. Так что определенный набор инструментов, позволяющий
в критические моменты хотя бы в течение нескольких месяцев
или недель удерживать ситуацию под контролем, правительство
и Центральный банк могут и должны за собой сохранить.
Другое дело, что государство должно реалистично оценивать
свои возможности контролировать действия предприятий и граждан.
В качестве инструмента регулирования можно использовать
те и только те административные меры, в реализуемости которых
нет никаких сомнений. Принцип здесь должен быть один – ставить
перед собой только выполнимые задачи, и именно на них сосредоточивать
все усилия, фактически и формально отказываясь от попыток
регулировать то, что не поддается регулированию.
В этом отношении опыт последних десяти лет был преимущественно
отрицательным: сохранение большого количества ограничений
в валютной сфере и высокие таможенные пошлины на большой
круг товаров сопровождались всеобщим игнорированием валютного
режима и расцветом «серого» и «черного» импорта. Достаточно
сказать, что при 75-процентной норме обязательной продажи
валюты на рынок реально попадало не более четверти совокупных
экспортных поступлений, а экспорт капитала из России на
80 и более процентов происходил с нарушением всех установленных
разрешительных процедур. Что же касается импорта, то по
ряду товарных позиций доля «белого» импорта, то есть ввоза
с полной уплатой всех установленных пошлин, была близка
к нулю.
Ситуация складывалась почти парадоксальная: из двух возможных
линий – установление жестких ограничений и, возможно, более
полная либерализация – формировалась компромиссная позиция,
сочетавшая отрицательные стороны каждой из них. Все меры
контроля предписывались, но не исполнялись, в результате
чего регулирование было чисто бумажным, а подавляющая часть
участников внешнеэкономической деятельности оказывалась
за пределами правового поля. Результатом было лишь господство
административной силы, расцвет «приближенного ко двору»
или политически «дружественного» бизнеса и почти повальная
коррупция.
В этой сфере, так же как и в случае с налоговой реформой,
необходимо отказаться от тех ограничений и форм обложения,
которые сравнительно легко обходятся и лишь дискредитируют
устанавливающие их властные органы, но не отказываться
от тех инструментов, которые могут быть реально использованы
для осуществления государственной стратегии опережающего
роста. Это в свою очередь предполагает более гласный и
открытый характер законотворчества в этой области, привлечение
к нему общественных комитетов, представителей ассоциаций
предприятий, действующих в этой области, специалистов
из академических кругов и организаций, представляющих
интересы потребителей.
