Расходуя дополнительные миллиарды, правительство руководствуется своими собственными приоритетами, а не приоритетами, утвержденными в законе о бюджете

достоинства проекта

Проект бюджета- 2001, в отличие от предыдущих бюджетов, сбалансирован. Ликвидированы целевые фонды, в текст законопроекта непосредственно внесены законодательные акты, предлагаемые правительством к приостановлению. Достаточно высока планка по доходам бюджета.

Бюджет выгодно отличается от предыдущих подробностью расчетов по основным статьям доходов и расходов. Большой шаг вперед сделан в разделе "Внешнеэкономическая деятельность". Впервые к проекту бюджета приложены все оригиналы международных договоров, содержащих финансовые обязательства РФ.

Важно и то, что впервые бюджет вносится в соответствии с Бюджетным кодексом и новым Законом о бюджетной классификации. Четко заданы несколько систем координат, в которых составляется и, главное, исполняется бюджет. В рамках функциональной классификации - "расклад" по отраслям: наука, здравоохранение, оборона... Ведомственная классификация регламентирует прохождение денег через министерства, ведомства и входящие в их систему организации. И, наконец, прописывается экономическая структура затрат: средства на заработную плату, капитальный ремонт и т.д. Такая разбивка госрасходов и задает прозрачность, о которой сегодня много говорят.

основные проблемы

Это распределение доходов между центром и регионами и распределение финансовой помощи регионам; проблема стерилизации избыточной денежной массы; проблема внутренней структуры ряда расходных статей (например, оборонной); заниженность доходов (например, доходов от экспортных и импортных пошлин ); завышенность доходов от внешних кредитов (например, кредит МВФ).

шансы принятия и сроки рассмотрения в Думе

Вряд ли первое чтение проекта пройдет 21 сентября (соображение высказано за неделю до переноса рассмотрения Думой): будет дискуссия с правительством по основным параметрам. В целом закон будет принят до конца 2000 года. Чтобы принимать правильные решения, при рассмотрении проекта в первом чтении необходимо иметь позицию Банка России по денежно-кредитной и курсовой политике на 2001 г. Первое чтение реально провести в начале октября. Госдуме и правительству удастся найти компромисс по спорным статьям бюджета.

Несмотря на пока не определенную позицию некоторых фракций, большинство депутатов склоняется к корректировке внесенного правительством бюджета. "Если правительство откажется скорректировать бюджет-2001 до начала его рассмотрения в Думе, то велика вероятность отклонения документа в первом чтении и создание согласительной комиссии".

Госдума согласится принять бюджет-2001 в первом чтении, если правительство пойдет на согласование основных его параметров до рассмотрения законопроекта в первом чтении. Для правительства это был бы "наиболее разумный шаг", и вероятность того, что правительство согласится с предложением парламента изменить основные показатели проекта бюджета в сторону увеличения до первого чтения в Думе, достаточно велика.

заниженность ВВП, инфляции и доходов бюджета

Основные параметры в бюджете будущего года занижены. Правительство несколько занизило оценку ВВП и доходов. "Очевидно занижена" инфляция. Она в 2001 г составит не 12%, а не менее 15-18%: она будет вызываться не только ростом денег в обращении, но и увеличением издержек в базовых отраслях (энергетика, транспорт и др.).

Объем ВВП в 2001 г. при годовой инфляции в 15-18% составит не менее 8 трлн. руб. (в правительственном проекте - 7.75 трлн.), что практически равняется показателю, который заложен во втором варианте правительства - 7.9 трлн.

В будущем году обязательно будут дополнительные доходы. Реальные доходы бюджета-2001 будут на 100-150 млрд. руб. больше, чем предполагает правительство. Такие дополнительные доходы возникнут в любом случае, даже при наихудшем прогнозе цен на нефть на мировом рынке.

Расходуя эти миллиарды, правительство руководствуется не приоритетами, утвержденными в законе, а своими собственными. Условно говоря, имея "лишние" средства, можно как угодно долго и с любыми затратами вести военные действия в Чечне. При том, что у общества, не исключено, имеются совсем другие приоритеты - политические или экономические.

Если бы эти деньги делили гласно, неизбежно встал бы вопрос: отдать их Министерству обороны или еще на 20% проиндексировать пенсии и довести их до прожиточного минимума? Допускаю, что депутаты тоже могли предпочесть военные траты. Но когда вопрос обсуждается в парламенте, он по крайней мере приобретает общественное звучание. Если же этого не происходит, 40% бюджета можно потратить так, как сочтет нужным достаточно узкая группа лиц... Занижение доходов будущего года - попытка сохранить такую ситуацию.

Однако если переоценить доходы, то мы попадем в ситуацию середины 90-х, когда все время приходилось секвестрировать бюджет, потому что Дума при принятии бюджета постоянно завышала доходы и расходы. Здесь очень тонкая грань, которую можно определить только в процессе дискуссии парламента и правительства.

дополнительные доходы бюджета-2000 и их использование

ВВП и доходы бюджета окажутся значительно выше запланированных как минимум на 300 млрд. руб.: примерно 1.1 трлн. руб. вместо запланированных 0.8 трлн., то есть почти на 40% (при этом на будущий год запланировано 1.2 трлн.). Доходы федерального бюджета в этом году являются рекордными. Так, за первое полугодие они превысили17% ВВП, в то время как в 1999 г. составили 13,5% ВВП, и 10% ВВП в 1998 г.

Порядка $5,5 млрд. из полученных в этом году дополнительных доходов могут заместить те суммы, которые правительству предстоит тратить на погашение задолженности по кредитам (недополученные внешние кредиты), а не более 15 млрд. руб. - пойти на погашение задолженности перед Банком России. Значительная часть дополнительных доходов может быть "съедена" военными действиями в Чечне. Еще часть пойдет на дополнительные трансферты регионам.

увеличение доходов бюджета-2001 и их использование

"Мы должны пойти дальше правительства и сверстать не только сбалансированный, но и профицитный бюджет". Нужно сформировать бюджет с вторичным профицитом порядка 1% ВВП (то есть примерно 70-80 млрд. руб.). Такой профицит гарантировал бы устойчивость бюджетной конструкции. В случае неполучения кредита МВФ внешние заимствования необходимо будет заместить доходами бюджета. Рассчитывать в 2001 году на очередной кредит от МВФ не стоит, лучше сразу заместить эти денежные средства за счет других источников.

расходы на оборону

"Дотянуть" расходы на оборону до 3% ВВП нереально. Прозвучавшие на эту тему заявления "просто политические". Но уточнить внутреннюю структуру оборонных расходов - необходимо. Сейчас затраты на госзаказ, закупку новых вооружений составляют менее 20% расходов Минобороны, остальное уходит на закупку ГСМ, содержание военнослужащих, выплату пенсий, то есть "будет проедаться". "Министерство превращается в ведомство социального блока", которое "содержит людей в погонах". Значит, государство должно погасить хотя бы часть задолженности по оборонзаказу. Некоторый рост оборонных статей оправдан, поскольку уже с 1 декабря 2000 г. на 20% повышается денежное довольствие военнослужащих. Кроме того, министерству необходимо еще 10 млрд. руб. на компенсацию подоходного налога, который военнослужащие станут платить в будущем году, и 8 млрд. руб. на компенсации за льготы на проезд в транспорте и услуг ЖКХ.

Минобороны - единственное ведомство, которое до сих пор не полностью переведено на систему Федерального казначейства. Не только президент и правительство, но даже сам министр обороны и Генштаб порой не знают толком, куда идут деньги на уровне частей и соединений. Сложившаяся в армии система запутанна, многоступенчата и не позволяет нормально управлять финансами. Ее крайне сложно оптимизировать: слишком многие не заинтересованы в этом. Долгое время военное руководство сопротивлялось переходу на казначейское исполнение бюджета, ссылаясь, в частности, на секретность.

Кроме того, внутренняя расшифровка расходов Минобороны не соответствует бюджетной классификации: там действуют свои правила, так называемый "приказ 200". Очень плохо поставлена система бухгалтерского учета и отчетности. Для того чтобы военный бюджет стал прозрачным, требуется огромная организационная работа. На государственном уровне это должно стать политической задачей не менее значимой, чем военная реформа или повышение боеспособности войск. Потому что даже те небольшие деньги, которые выделяются армии, можно использовать гораздо эффективнее: не на проедание, как сейчас, а на боевую подготовку, закупку вооружений.

спор центра и регионов

Предложенная правительством схема распределения финансовой помощи между субъектами РФ, с одной стороны, выравнивает обеспечение регионов, но с другой стороны снимает с них ответственность, что может привести "к волне отказов регионов от своих обязательств".

Депутаты считают необходимым уточнить не только основные параметры бюджета, но и основные показатели межбюджетных отношений. Согласно Бюджетному кодексу, налоговые доходы между федеральным центром и регионами должны делиться в пропорции 50 на 50. В настоящий момент эта пропорция составляет 57 к 43 в пользу федерального центра. Госдума не может согласиться с таким распределением, противоречащим законодательству, и было бы неправильным со стороны Госдумы и правительства подавать пример неисполнения законов.

денежная политика

Непонятно, как правительство и Банк России собираются использовать избыточную денежную массу, которая на сегодняшний день накопилась в экономике. Избыточная денежная масса является довольно значительной проблемой. Это сегодня главный вопрос, - "что делать с положительным сальдо платежного баланса и избыточной деньгами в обращении", - ответа на который проект бюджета не дает. Неопределенность с денежно-кредитной политикой в будущем году создает неопределенность со всеми прогнозами бюджета.

Уже сейчас в результате покупки валюты Центробанком в экономике образовались избыточные средства которые к концу этого года, вероятно, будут составлять не менее 300 млрд. руб. Пока совершенно непонятно, что правительство собирается делать с этими средствами, чтобы не допустить роста инфляции.

"Денежная масса составляет сейчас примерно 930-950 млрд. руб. Из них 100 млрд. руб. - это банковские депозиты в ЦБ, которые коммерческие банки держат, несмотря на то что ЦБ платит им всего 9% по трехмесячному депозиту. Примерно 90-100 млрд. руб. составляют остатки бюджетных средств на счетах в ЦБ, и 88 млрд. руб. - свободные остатки банков на корсчетах. То есть 300 млрд. из 900 - это абсолютно невостребованные экономикой деньги и это потенциальная угроза инфляции". До конца этого года денежное предложение увеличится еще как минимум на 100 млрд. руб. Можете представить, с какими проблемами нам предстоит входить в 2001 год. "Проблема выбора денежной политики зашла в ту стадию, когда просто по инерции двигаться уже невозможно".

В будущем году при прогнозируемой цене за баррель нефти в размере $21 сальдо торгового баланса увеличится на $40 млрд., а рост золотовалютных резервов Банка России в может составить $7 млрд. В связи с этим объем свободных средств банковской системы и остатки на счетах в ЦБР смогут вырасти на 20-25%.

При увеличении потока валюты, поступающей в страну от экспортеров и активно скупаемой ЦБР, правительство пока не может четко определить пути связывания излишней рублевой массы, а курс рубля продолжает расти.

В связи с этим возникает реальная необходимость стерилизации денежной массы. Планы правительства выпустить в следующем году ценные бумаги не решат проблему стерилизации избыточного денежного предложения, поскольку на 2001 год запланировано погашение госдумаг на сопоставимую сумму. "По сути, одни бумаги будут заменены другими, если к этому проявит интерес нынешние владельцы ценных бумаг".

Минфин планирует выпуск ценных бумаг объемом 70 млрд. руб., из которых 29 млрд. - ГКО и 40 млрд. - среднесрочные займы. В то же время общий объем погашения бумаг на следующий год намечен в 60 млрд., из которых 30 млрд. - погашение бумаг, выпущенных при новации ГКО. Другие альтернативы для решения проблемы избыточной денежной массы - облигации ЦБ и погашение Минфином долга Центробанку. ЦБ обозначил возможность выпуска своих облигаций, однако если будут выпускаться бумаги Минфина, то Банк России вряд ли воспользуется этой возможностью.

Долг Минфина перед Банком России составляет $5,5 млрд., накопленных за последние 1,5 года, и плюс 240 млрд. руб. правительственных бумаг (рыночных и нерыночных), находящихся в портфеле Банка России. ЦБ хотел бы погашения в следующем году бумаг на 30-40 млрд. руб., однако в бюджете на эти цели заложено только 15 млрд. руб. Если удастся увеличить этот объем, то тогда будет частично найден способ связать избыточные денежные средства.

Предсказать среднегодовой курс доллара в 2001 году пока невозможно, так как неясно, какая будет проводиться денежно-кредитная политика. Даже с учетом заложенного в бюджете следующего года среднего валютного курса на уровне 30 рублей за доллар, реальное укрепление рубля с учетом инфляции составит 6-8%.

В проекте прибыль Банка России не обозначена как доход федерального бюджета. Правительство, видимо, предоставляет депутатам возможность дискутировать по вопросу прибыли ЦБ.

[14.09.2000]

Михаил Задорнов: Мы должны сверстать профицитный бюджет. Polit.ru, 14 сентября 2000 года