Контроль общества за доходами и расходами государства -утопия или реальность? На вопросы "МН" отвечает Михаил ЗАДОРНОВ, возглавляющий в Госдуме подкомитет по денежно-кредитной политике

- Я бы так не сказал. Этот бюджет действительно выгодно отличается от предыдущих подробностью расчетов по основным статьям доходов и расходов. Большой шаг вперед сделан в разделе "Внешнеэкономическая деятельность". Впервые к проекту бюджета приложены все оригиналы международных договоров, содержащих финансовые обязательства РФ. Теперь депутаты смогут легко проверить, насколько обоснованно получение или предоставление любого кредита, а по итогам года - проанализировать работу правительства с внешним долгом.

Важно и то, что впервые бюджет вносится в соответствии с Бюджетным кодексом и новым Законом о бюджетной классификации. Четко заданы несколько систем координат, в которых составляется и, главное, исполняется бюджет. В рамках функциональной классификации - "расклад" по отраслям: наука, здравоохранение, оборона...

Ведомственная классификация регламентирует прохождение денег через министерства, ведомства и входящие в их систему организации. И, наконец, прописывается экономическая структура затрат: средства на заработную плату, капитальный ремонт и т.д. Такая разбивка госрасходов и задает прозрачность, о которой сегодня много говорят. Естественно, пока речь идет только о прозрачности документа. Главный же вопрос - как он будет исполняться.

- Если правительство хочет прозрачности исполнения бюджета - зачем лукавит, откровенно занижая прогноз доходов?

- Неучтенные в Законе о бюджете деньги исполнительная власть может тратить по своему усмотрению. Например, в нынешнем году у нас будет около 300 млрд. рублей дополнительных доходов, на 40 процентов больше, чем заложено в бюджете. Расходуя эти миллиарды, правительство руководствуется не приоритетами, утвержденными в законе, а своими собственными. Условно говоря, имея "лишние" средства, можно как угодно долго и с любыми затратами вести военные действия в Чечне. При том, что у общества, не исключено, имеются совсем другие приоритеты - политические или экономические. Если бы эти деньги делили гласно, неизбежно встал бы вопрос: отдать их Министерству обороны или еще на 20 процентов проиндексировать пенсии и довести их до прожиточного минимума? Допускаю, что депутаты тоже могли предпочесть военные траты. Но когда вопрос обсуждается в парламенте, он по крайней мере приобретает общественное звучание. Если же этого не происходит, 40 процентов бюджета можно потратить так, как сочтет нужным достаточно узкая группа лиц... Занижение доходов будущего года - попытка сохранить такую ситуацию.

Но есть и другая крайность. Переоценим доходы - попадем в ситуацию середины 90-х, когда все время приходилось секвестрировать бюджет, потому что Дума при принятии бюджета постоянно завышала доходы и расходы. Здесь очень тонкая грань, которую можно определить только в процессе дискуссии парламента и правительства.

- Деньги на чеченскую военную операцию не были предусмотрены в прошлогоднем бюджете. А сколько фактически потрачено?

- В 1999 году было 140 млрд. рублей дополнительных расходов. Примерно четверть из них пришлись на армию. Думаю, в основном это деньги "на Чечню".

- В бюджете-2001 есть отдельная строка "на войну"?

- И в прошлом, и в нынешнем, и в следующем году эта операция проходит по стандартной процедуре расходов: на Минобороны, на внутренние войска и т.д. С моей точки зрения, правильнее выделить это в отдельный бюджет: тогда сразу стало бы ясно, что чего стоит. Но, думаю, "силовые" ведомства не смогут отделить эти расходы от остальных. Скажем, постоянно происходит переброска ОМОНа из разных городов в Чечню. Тут и транспортные расходы, и вопросы размещения, питания, и многое другое.

- Известно, что расходы военных очень трудно контролировать. В будущем году что-то изменится?

- Минобороны - единственное ведомство, которое до сих пор не полностью переведено на систему Федерального казначейства. Не только президент и правительство, но даже сам министр обороны и Генштаб порой не знают толком, куда идут деньги на уровне частей и соединений.

Сложившаяся в армии система запутанна, многоступенчата и не позволяет нормально управлять финансами. Ее крайне сложно оптимизировать: слишком многие не заинтересованы в этом. Долгое время военное руководство сопротивлялось переходу на казначейское исполнение бюджета, ссылаясь, в частности, на секретность.

Кроме того, внутренняя расшифровка расходов Минобороны не соответствует бюджетной классификации: там действуют свои правила, так называемый "приказ 200". Очень плохо поставлена система бухгалтерского учета и отчетности. Для того чтобы военный бюджет стал прозрачным, требуется огромная организационная работа. На государственном уровне это должно стать политической задачей не менее значимой, чем военная реформа или повышение боеспособности войск. Потому что даже те небольшие деньги, которые выделяются армии, можно использовать гораздо эффективнее: не на проедание, как сейчас, а на боевую подготовку, закупку вооружений.

- Облегчит ли контроль за военными расходами их существенная детализация в бюджете-2001?

- Этого несколько лет добивалась группа депутатов из комитета по обороне. Раньше разбивка оборонного бюджета шла только по крупным статьям: содержание армии, закупка вооружений, НИОКРы. Теперь (правда, в закрытой части бюджета) прописано, какие затраты предусматриваются не просто на вооружение, а на конкретные виды оружия и боевой техники. Повлияет ли это на прозрачность военных расходов? Посмотрим.

Меру же секретности будет определять думская комиссия по рассмотрению закрытых статей бюджета. Дума может согласиться с тем, что в открытой части бюджета будут только укрупненные статьи. Но, возможно, решит сделать открытой и более подробную классификацию. Это, наверное, было бы полезно. Сейчас многие, в том числе и политические деятели, требуют увеличить или уменьшить военные расходы, чаще всего плохо представляя их структуру, не зная, что в армии есть и чего не хватает. Думаю, обладай они большей информацией, их оценки были бы гораздо более взвешенными.

- От кого зависит перечень закрытых статей?

- Правительство вносит свои предложения, руководствуясь Законом о государственной тайне. Теоретически Дума может какие-то статьи рассекретить. Но только если сумеет доказать, что их содержание не входит в категорию гостайны. Прецеденты были - по оборонному бюджету в середине 90-х. Правительство сделало открытыми только 6 статей, а Дума - несколько десятков.

- Нынешняя Дума рассекретит расходы на СМИ?

- Раздел по СМИ и так открытый, засекречена лишь одна программа. По ее названию неясно назначение денег. Сначала нужно получить информацию у коллег из правительства, а уж потом решать, целесообразно ли вообще выделять на это средства и нужно ли оставлять статью секретной.

В этом разделе есть другая проблема. Всегда в Законе о бюджете расходы на СМИ четко расписывались: столько-то - ВГТРК, на такие-то цели; столько-то - региональным телерадиокомпаниям... Теперь подробная расшифровка не закрепляется в законе, она отдана на откуп Минпечати.

- Тоже своего рода засекречивание: одно дело Закон о бюджете, другое - внутриведомственные инструкции. Чем это вызвано?

- Может, в правительстве сочли, что Минпечати справится само. Не расписывают же бюджет здравоохранения по конкретным медучреждениям. В конечном итоге все зависит от Думы. Наверняка состоится дискуссия в комитете по информационной политике, на пленарном заседании Госдумы. Как правило, когда вопрос детализации расходов приобретает политическое звучание, Дума принимает решение о расшифровке статьи. Если же проблема техническая - отдает на откуп соответствующему ведомству или правительству.

- Допустим, после доработки бюджета в парламенте он станет действительно прозрачным. А дальше?

- Дальше - возникает проблема контроля за его исполнением. Между прочим, после 1992 года парламент не утвердил ни одного отчета об исполнении бюджета. Причины - разные. Например, в 1995 году, когда началась чеченская кампания, на нее сверх запланированных в бюджете расходов было потрачено свыше 7 трлн. рублей (более 1 млрд. долларов) - и парламент отклонил отчет правительства. Отклонил - и что? Ничего. Политический и законодательный тупик: непонятно, что должно происходить, если отчет не утвержден. И, самое главное, не наступает ответственность за неисполнение бюджета.

Правда, принцип ответственности теперь прописан в Бюджетном кодексе, который вступил в действие в 2000 году. Но мало прописать. Нужно разработать реальную процедуру привлечения к такой ответственности - подобным образом разработаны процедуры принятия, утверждения, исполнения бюджета. И, самое главное, важно создать прецедент. Это - одна из ключевых проблем нашей финансовой и политической системы.

Интервью Михаила Задорнова "Зачем бюджету СЕКРЕТЫ". Беседовала Татьяна Скоробогатько, "Московские новости", # 36 (1054), 12 - 19 сентября 2000 года