Обзор
В статье рассказывается, кому из чиновников и связанных с ними компаний выгодна реновация и какие коррупционные риски несёт этот проект. Анализируется Фонд реновации: правила работы, государственные закупки, руководство. Оценивается прозрачность фонда для гражданского контроля и предлагаются меры для устранения предпосылок коррупции. При подготовке использованы открытые источники.
Статья написана в мае этого года для доклада «Реновация. Итоги» штаба защиты москвичей. Полную версию доклада можно прочесть по ссылке.
Предыстория
Реновация – один из крупнейших инфраструктурных проектов Москвы и всей современной России. Она затронула 5144 дома с населением один миллион человек. Реновация обойдётся бюджету в 3,5 триллиона рублей. Чтобы снести все старые и построить новые дома потребуется 15 лет. Риск коррупции среди высокопоставленных чиновников на таких масштабных проектах резко возрастает.
Планы сноса пятиэтажек обсуждались с 1992 года, но только четыре года назад власти занялись проектом. С 2014 года реновацию разрабатывал частный научно-практический центр «Развитие города» – выяснила «Медуза».
Компания ежегодно получает 120 миллионов за аналитику для мэрии Москвы. Районы под реновацию были определены именно этой фирмой. 47,5 млн руб. центр «Развитие города» получил из бюджета столицы за проект программы реновации.
Глава центра Илья Киевский пишет научные работы в соавторстве с Андреем Валуем – замглавы департамента градостроительной политики Москвы. Именно он, по данным «Медузы», один из главных кураторов реновации среди столичных чиновников. Подобными связями опутаны все участники проекта сноса пятиэтажек.
Тесные контакты с чиновниками показательны, когда речь заходит о доходах компаний, приближённых к власти. Так, по данным сайта госзакупок, «Развитие города» в общей сложности заработала из бюджета 1,4 млрд руб. Главные заказчики – именно строительные ведомства Москвы – департамент капремонта и упомянутый департамент градостроительной политики.
Но разработчики реновации – только малая часть кругов власти и бизнеса, чьим интересам служит проект.
Анализ показывает: вся процедура реновации построена как масштабный коррупционный рынок, в центр которого поставлен недавно созданный Фонд реновации – некоммерческая организация (НКО) дочерняя от государства. Коррупционные механизмы встроены в сам закон. Разберёмся, как это возможно, и кто из людей при власти зарабатывает на реновации.
Узаконенная коррупция
Говоря кратко, коррупция – это извлечение публичными должными лицами выгод для себя или третьих лиц вопреки интересам службы. Подробные определения можно найти в статье 15 Конвенции ООН против коррупции и в статье 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Есть разные формы коррупции – сам закон может быть устроен так, что через него намеренно упрощается извлечение незаконных выгод чиновниками. Финансовые потоки направляются из бюджета в интересах клиентелы высокопоставленных персон, в тексты актов включаются скрытые предпосылки для произвола и фаворитизма. Такую коррупцию называют «легализованной» (legal corruption).
В марте прошлого года в Госдуму был внесён №закон о реновации». Речь о Федеральном законе от 01.07.2017 N 141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве». Уже к июлю он был принят.
В июне 2017 года по просьбе неправительственной организации «Трансперенси интернешнл – Россия» была проведена независимая антикоррупционная экспертиза этого закона. Эксперт Станислав Солнцев обнаружил коррупциогенные факторы:
– Чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества и широкие дискреционные полномочия (такие, где чиновник по своему усмотрению решает, как поступить в конкретном случае). Такие полномочия предоставлены Фонду реновации. Сроки, условия, основания принятия ключевых решений не определены и устанавливаются самими чиновниками.
– Выборочное изменение объёма прав. Власти Москвы получили возможность вводить произвольные исключения из общих правил. Так, введён упрощённый порядок лишения права собственности владельцев квартир, нормы о голосованиях собственников сделаны в пользу сторонников реновации.
– Бесконтрольность. Фонд реновации создан заведомо непрозрачным – он отчитывается только московским властям и выведен из-под контроля по Федеральному закону «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 N 7-ФЗ. Общество почти лишено возможности контролировать фонд.
Замечания, которые сделало Трансперенси, не были учтены. В заключении Правового управления Аппарата Совета Федерации указано, что коррупциогенные факторы в законе не выявлены. 1 июля закон был подписан Президентом и опубликован без устранения предпосылок коррупции.
Кто обогатится
Закон о реновации лоббировался бывшим главой стройкомплекса столицы Владимиром Ресиным – такой вывод можно сделать из расследования Трансперенси интернешнл «Ресиновация». Сейчас Ресин – депутат Государственной думы. Он входил в группу разработчиков закона о реновации и активно поддерживал его.
На фоне обсуждений программы реновации в прошлом году издание Republic опубликовало информацию о создании неформального консорциума 5 крупных игроков строительного рынка. В списке следующие фирмы:
1. Корпорация S.Holding (состоит из нескольких юридических лиц с разным профилем, которые контролирует Алексей Шепель).
2. ОАО «Моспроект». Занимается проектированием.
3. АО «Компания «Главмосстрой». Профиль – строительство.
4. ООО «Мосэксперт». Профиль – экспертиза.
5. Агентство недвижимости «Калинка-Риэлти». Риелторская фирма.
Как выяснили в Трансперенси, эти компании прямо или косвенно связаны с Ресиным: их руководители были подчинёнными и советниками Ресина либо он был членом совета директоров, как в случае с «Главмосстрой».
Из расследования Трансперенси Интернешнл
Среди разработчиков законопроекта Ресин – единственный, кто ориентируется в строительной сфере – указывали в Трансперенси. Его активное участие в PR-кампании за реновацию показательно и говорит о личном интересе.
Можно добавить, что Ресин и Шепель имеют отношение к программе РПЦ «200 храмов» – Ресин курирует эту программу в Госдуме, а Шепель замечен на стройках. Об их связях можно судить по комментариям Шепеля к своим фото в инстаграм.
Из инстаграма Алексея Шепеля на строительстве храма
Реновация изначально задумывалась как источник выгод для крупных строительных компаний и чиновников в стройкомплексе столицы. Эти группы связаны взаимными интересами: чиновники распределяют ресурсы, а компании извлекают из них выгоду. В случае реновации есть два основных источника такой выгоды.
Чем выгодна реновация
Главными публичными благами в случае реновации выступают земельные участки и господряды на строительство домов. Бизнес заинтересован в том, чтобы получить под застройку самую дорогую землю. Встречный интерес чиновников – лоббировать связанные с ними компании и получать взятки (“откаты”) за раздачу контрактов.
2 мая 2017 года на сайте Правительства Москвы был опубликован список домов для голосования о включении в реновацию. Формирование списка проходило в закрытом порядке. В начале апреля прошлого года представители мэрии только пояснили, что учитываются жалобы жителей и техническое состояние домов. Такой же тезис при публикации готового списка высказал мэр Собянин.
Если проанализировать список, становится ясно, что власти лгали.
По плану реновация должна затронуть ветхие и некомфортные дома “первого индустриального типа домостроения”, то есть дома, построенные по типовым проектам в период 1957-1968 гг. (Постановление Правительства Москвы от 02.10.2001 N 894-ПП). Вскоре после публикации списка домов под снос, обнаружилось, что в перечень попало далеко не только ветхое жильё.
Как выяснила газета «Ведомости» из 4500 предлагаемых под снос домов лишь каждый второй – не подлежащая ремонту «хрущёвка». Средний износ домов, по данным «Ведомостей» на 2014 год составляет только 40,8%. Ветхих зданий в списке только 2%. При этом расположение у домов лучше среднего благодаря развитой инфраструктуре, следует из публикации.
Из заметки в газете “Ведомости”
Интересы и мнение людей при реновации учитываются в последнюю очередь. Инициатива снизу в виде голосований – имитационный институт. Его роль – оправдывать уже принятые решения.
Как пишет “Медуза”, просьба двух муниципальных депутатов провести реновацию появилась в Интернете на сайте стройкомплекса Москвы за 40 минут до того, как депутаты выступили с этой инициативой перед Собяниным. Голосования за начало реновации проходили на платформе «Активный гражданин». Закрыто, без проверки личности и при веских подозрениях в фальсификациях. Всё это на фоне пропагандистской кампании мэрии Москвы за снос пятиэтажек.
Важно, что в программу реновации не попали многие действительно ветхие дома. Помещения домов переводят в нежилой фонд, граждан принудительно выселяют.
Власти ссылаются на ряд нормативных актов города Москвы, по которым люди якобы уже получили жильё. Сами акты, например, Распоряжение Правительства Москвы от 23.09.2014 г. № 534-рп, ограничены в доступе и не предоставляются по запросам. Есть основания полагать, что бюджетные средства на расселение расходуются нецелевым образом.
Таким образом, реновация планировалась для использования наиболее дорогой земли в интересах конкретных застройщиков и чиновников, которые с ними связаны. Общественное мнение подводилось под заранее разработанный план. Чтобы управлять процессом, создан Фонд реновации.
Фонд реновации
Фонд создан в форме унитарной некоммерческой организации 11 октября 2017. Его полное название – Московский фонд реновации жилой застройки.
О создании фонда в соответствии с законом о реновации принято Постановление Правительства Москвы от 8 августа 2017 года N 517-ПП “Об учреждении Московского фонда реновации жилой застройки”. По нему фонд подчиняется правительству Москвы, обязан раз в год публиковать отчётность и проводить закупки на основании особого положения – это все специальные требования к фонду, по которым можно изучить открыто его работу.
В законодательстве также нет требований к фонду реновации о раскрытии информации, кроме ежегодных отчётов. Устав фонда принят, но долгое время не публиковался. На момент подготовки этой статьи мэрия Москвы не ответила на запрос информации и не предоставила копию устава. Позднее фонд всё же разместил устав в Интернете.
До 14 июня у фонда не было интернет-сайта. Создание сайта закупили за 2,975 млн руб., но позднее отменили торги по неизвестной причине. Зато для здания фонда на Ильинке 13 была закуплена мебель на общую сумму 21 млн руб. (Закупки № 31705858820 и № 31806275871). Руководство фонда также будет пользоваться служебными автомобилями за счёт бюджета. Фонд арендовал 6 машин, из них 2 бизнесс-класса на общую сумму 13,6 млн руб.
Подобные привилегии характерны для госструктур. Они сочетаются с тем, что на сотрудников и руководство фонда не распространяется законодательство о госслужбе. Та же проблема характерна для фондов капитального ремонта: руководство не обязано публиковать антикоррупционные декларации, может владеть имуществом и компаниями за рубежом и совмещать работу в фонде с бизнесом. В их отношении не действует Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».
Информационная закрытость не помешала фонду разыграть тендеры на общую сумму 7,2 млрд руб. (по данным сайта госзакупок).
Фонд проводит закупки по специальному положению на основании п. 2.10 Постановления Правительства Москвы от 8 августа 2017 года N 517-ПП. Закупки проводятся по Федеральному закону «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 N 223-ФЗ с дополнительной оговоркой – в положении «учитываются особенности реализации программы реновации».
223-ФЗ сам по себе мягок к заказчикам: позволяет не обосновывать закупки и устанавливать собственные правила. Вдобавок для фонда сделаны послабления по закупкам у единственного поставщика. Так, фонд может проводить закупки у единственного поставщика для участия в строительстве (п. 43.1.22. положения о закупках). Такие условия создают высокие риски коррупции.
В большинстве изученных торгов конкуренция минимальна – это косвенно говорит о том, что торги были фиктивными, а подрядчики определены заранее. Важно, что подрядчики фонда не раскрыты: из 135 состоявшихся закупок напрямую в карточках закупок указаны только 22 участника (по данным программы “Контур-Фокус” и сайта госзакупок). Контракты по этим 113 закупкам не обнаружены.
Руководителем фонда назначен Анатолий Константинов – многолетний директор акционерного общества «Домостроительный комбинат № 1» (крупный застройщик жилья). Константинов связан с компанией «Главмосстрой» – одним из участников консорциума реновации, о котором речь шла выше. “Главмосстрой” является соучредителем «ДСК 1». Сейчас основные акционеры «ДСК 1» – три британские фирмы с конечными владельцами в офшорах Сейшел, Британских Виргинских островов и Панамы. Связь Константинова с одним из участников консорциума реновации несёт угрозу конфликта интересов.
Итог
Реновация – проект, разработанный и пролоббированный участниками стройкомплекса столицы. В саму систему реновации заложены предпосылки коррупции, которые не устранены, несмотря на усилия общественных организаций.
Определение участков под застройку и сносимых домов проходило в теневом порядке. Мэрия Москвы проигнорировала интересы людей, а общественную поддержку имитировала с помощью информационных ресурсов за счёт бюджета. Такие действия служат интересам конкретных компаний и связанных с ними госслужащих.
Распределение 3,5 млрд руб. на реновацию происходит непрозрачно. Созданный на основе закона Фонд реновации закрыт для гражданского контроля. Руководство фонда выведено из-под действия законодательства о госслужбе. В то же время фонд проводит расточительные закупки на свою деятельность. Закупки фонда по вопросам реновации проходят при минимальной конкуренции, подрядчики фонда скрываются, что увеличивает риски коррупции.
Для снижения рисков коррупции нужны поправки в законодательство на федеральном уровне и уровне Москвы:
- Изменение организации, ответственной за реализацию программы на госструктуру со строгими требованиями к этой структуре.
- Установление гарантий прозрачности при проведении реновации.
- Устранение коррупциогенных факторов из ФЗ от 01.07.2017 N 141-ФЗ и подзаконных нормативных актов.
- Пересмотр всей процедуры реновации и списка домов для соблюдения прав и законных интересов собственников жилья и устранения предпосылок коррупции.
