Вступивший в действие Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» не только не улучшил, но в значительной мере ухудшил состояние правового регулирования отрасли, подчинив ее ведомственному диктату вместо того, чтобы при наличии соответствующей реалиям модели организации отрасли оформить развитие в ней эффективного гражданского оборота.
22 ноября 2011 г. вступил в действие Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее Закон Об основах). Инициированный Минздравсоцразвития РФ, он с самого начала вызвал небывалое неприятие обществом. Высшие органы исполнительной и законодательной власти приложили чрезвычайные усилия, чтобы этот закон был принят, несмотря на ожесточенное сопротивление многочисленных социальных групп. Притом что общество большинством сочло законопроект неисправимым, некоторые его противники (в частности, доктор Л.М.Рошаль и возглавляемая им Национальная медицинская палата) подготовили к нему множество поправок, а другие (общественность родителей и инвалидов) организовали ряд акций протеста по всей стране, о чем свидетельствуют многочисленные публикации в СМИ.
Закон, по словам отраслевого министра, содержит нововведения, многие из которых уже существуют в жизни, развивая устаревшие положения предшествующих Основ законодательства об охране здоровья граждан 1993 г. (далее Основ). Вместе с тем, в качестве нововведений им установлены положения, существенно изменяющие парадигму предшествующих Основ, порождая как вопросы правильности выбора формата закона, так и проблемы его способности регулировать отношения в отрасли. При этом если парадигма Закона Об основах претерпела значимые изменения по сравнению с Основами, то парадигма фактической организации отрасли осталась прежней. И Основы, и Закон Об основах оформляют одну и ту же модель организации здравоохранения. Это – известная с 30-х годов прошлого столетия модель Семашко, сформировавшаяся при прежнем социалистическом устройстве государства и не подвергшаяся сообразной адаптации к радикально изменившимся условиям нового государственного устройства. Иными словами, и прежний, и действующий закон капиталистического государства сохранили оформление социалистической модели организации здравоохранения.
Именно поэтому можно говорить о законодательной реформе, но не об адаптирующей к складывающимся последние два десятилетия условиям другого политического строя реформе отрасли, оформленной соответствующим ее современным потребностям законом. Очевидно, что законодательная реформа, в отличие от реформы отрасли, не решает накопившихся и продолжающих накапливаться многочисленных проблем и не устраняет препятствий для развития отрасли и для эффективности реализации формирующихся в ней общественных отношений. О качестве же Закона Об основах можно говорить лишь в сравнении с прежними Основами, но не применительно к улучшениям, которых в отсутствие реальной реформы отрасли быть не может.
1. ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНЕ ОБ ОСНОВАХ.
1.1. Изменения структуры Закона Об основах.
Не подвергся переименованию единственный раздел 1 «Общие положения» Основ, став главой 1 Закона Об основах.
Раздел 2 «Компетенция в области охраны здоровья граждан Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления» Основ переименован в главу 3 «Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья» Закона Об основах;
Раздел 3 «Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации» – в главу 5 «Организация охраны здоровья»;
Раздел 7 «Медицинская деятельность по планированию семьи и регулированию репродуктивной функции человека» - в главу 6 «Охрана здоровья матери и ребенка, вопросы семьи и репродуктивного здоровья». Такое переименование имеет не более чем значение словесных предпочтений. Раздел 4 «Права граждан в области охраны здоровья» Основ переименован в главу 4 «Права и обязанности граждан в сфере охраны здоровья» Закона Об основах. Тем самым формальное значение придано обязанностям граждан.
Вместо раздела 8 «Гарантии осуществления медико-социальной помощи гражданам» Основ глава 10 «Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи» Закона Об основах, тем самым внешне перенося акцент с оказания помощи на ее финансирование за счет средств государственной казны.
Раздел 9 «Медицинская экспертиза» Основ переименован в главу 7 «Медицинская экспертиза и медицинское освидетельствование» Закона Об основах. Этим придано значение законодательному дополнению понятием медицинского освидетельствования.
Раздел 10 «Права и социальная защита медицинских и фармацевтических работников» Основ переименован в главу 9 «Медицинские работники и фармацевтические работники, медицинские организации» Закона Об основах. Акцент вместо декларации прав перенесен на правовое определение их носителей.
Раздел 12 «Ответственность за причинение вреда здоровью граждан» Основ переименован в главу 13 «Ответственность в сфере охраны здоровья» Закона Об основах. Тем самым продекларировано расширение поля ответственности за пределы сугубо деликтных обязательств.
Статья 2 Основ «Основные принципы охраны здоровья» вынесена в отдельную главу 2 Закона Об основах, которым вместо соответствующих статей также обособлены новые глава 8 «Медицинские мероприятия, осуществляемые в связи со смертью человека», глава 11 «Финансовое обеспечение в сфере охраны здоровья», а самостоятельным новшеством является глава 12 «Организация контроля в сфере охраны здоровья».
Исключены:
- раздел 5 «Права отдельных групп населения в области охраны здоровья»;
- раздел 6 «Права граждан при оказании медико-социальной помощи»;
- раздел 11 «Международное сотрудничество».
Из Закона Об основах исключен ряд статей Основ: ст.4 «Задачи законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»; ст.16 «Комитеты (комиссии) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан»; ст.26 «Права граждан пожилого возраста»; ст.27 «Права инвалидов». Ст.30. «Права пациента» Основ стала п.5 ст.19 «Право на медицинскую помощь» Закона Об основах, ст.59.
«Семейный врач» - ст.21 «Выбор врача и медицинской организации».
Исключены также:
ст.43 «Порядок применения новых методов профилактики, диагностики, лечения, лекарственных средств, иммунобиологических препаратов и дезинфекционных средств и проведения биомедицинских исследований»;
ст.53. «Независимая медицинская экспертиза»; ст.56 «Право на занятие частной медицинской практикой»;
ст.63 «Социальная и правовая защита медицинских и фармацевтических работников»; ст.64 «Оплата труда и компенсации»; ст.65 «Международное сотрудничество в области охраны здоровья граждан», а также ст.66 «Основания возмещения вреда, причиненного здоровью граждан»; ст.67 «Возмещение затрат на оказание медицинской помощи гражданам, потерпевшим от противоправных действий»; ст.69 «Право граждан на обжалование действий государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан в области охраны здоровья».
Не имевшими аналогов новшествами Закона Об основах по сравнению с Основами стали:
глава 8 «Медицинские мероприятия, осуществляемые в связи со смертью человека» и статьи: 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе», 21 «Выбор врача и медицинской организации», 30 «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни», 31 «Первая помощь», 32 «Медицинская помощь», 36 «Паллиативная медицинская помощь», 37 «Порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи», 40 «Медицинская реабилитация и санаторно-курортное лечение», 44 «Медицинская помощь гражданам, страдающим редкими (орфанными) заболеваниями», 48 «Врачебная комиссия и консилиум врачей», 53 «Рождение ребенка», 65 «Медицинское освидетельствование», 68 «Использование тела, органов и тканей умершего человека», 74 «Ограничения, налагаемые на медицинских работников и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности», 75 «Урегулирование конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности», 77 «Особенности подготовки медицинских работников и фармацевтических работников», 80 «Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи», 81 «Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи».
Статьи Основ и Закона Об основах условно можно в зависимости от их содержания распределить на несколько групп.
1) Определяюще-разъясняющие. Это положения, имеющие основополагающее значение для акта правового регулирования. Они призваны раскрывать содержание и дают характеристику употребляющихся им понятий, детализировать положения общего законодательства, демонстрировать структуру законодательных конструкций. В Основах таких статей 28 (41,2%), в Законе Об основах – 29 (29,6%). Несмотря на абсолютное равенство, произошло относительное сокращение определяюще-разъясняющих статей в 1,4 раза.
2) Медико-организационные. Применительно к акту правового регулирования в сфере охраны здоровья это положения, раскрывающие систему координат ее устройства, фактической организации медицинской деятельности. В Основах таких статей 6 (8,8%), в Законе Об основах – 13 (13,3%), т.е. в два раза больше.
3) Информационно-повествующие. Это декларативные положения, регулятивной ценности которые не имеют, но исправно присутствуют в законодательных актах. В Основах таких статей 34 (50%), в Законе Об основах – 39 (39,8%), т.е. произошло относительное сокращение, несмотря на абсолютное почти равенство.
4) В Законе Об основах появились также предписывающе-обязывающие статьи, которых не было в Основах. Это установления субординационного характера. В Законе Об основах таких 11 статей (11,2%). Больше чем на десятую часть закон увеличился за счет выделенных понуждений. Это статьи: 37 «Порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи», 74 «Ограничения, налагаемые на медицинских работников и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности», 75 «Урегулирование конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности», 77 «Особенности подготовки медицинских работников и фармацевтических работников».
5) Основы были приняты до Закона РФ «Об обязательном медицинском страховании», и потому содержание в них нормы о финансировании здравоохранения было оправданным. Закон Об основах принимался уже после введения в действие нового закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», который устанавливает одноканальное финансирование учреждений здравоохранения, и потому нормы о финансировании здравоохранения являются излишними для Закона Об основах. Таких – нерелевантных – статей в Законе Об основах 6 (6,1%). Это статьи: 82 «Источники финансового обеспечения в сфере охраны здоровья», 83 «Финансовое обеспечение оказания гражданам медицинской помощи и санаторно-курортного лечения», 92 «Ведение персонифицированного учета при осуществлении медицинской деятельности», 93 «Сведения о лицах, которые участвуют в оказании медицинских услуг», 94 «Сведения о лицах, которым оказываются медицинские услуги», 97 «Медицинская статистика» - не относящиеся к предмету правового регулирования данным законом.
Таким образом, структура Закона Об основах в целом не подверглась радикальным изменениям. Из него исключено 15 статей Основ, содержание которых не удалено, а в модифицированном виде рассеяно по другим статьям. Одновременно добавлено 19 новых статей (19,4%). При этом в 1,4 раза произошло сокращение числа статей определяюще-разъясняющих при удвоении числа медико-организационных статей.
1.2. Изменения объема Закона Об основах. По сравнению с Основами текстовый объем Закона Об основах увеличился в 2,1 раза. При этом 15 исключенных из него статей составили пятую часть (20%) объема Основ, и, будь они полностью включены в Закон Об основах, составили бы лишь десятую часть (9,7%) его объема. Увеличение его объема обусловили и 19 новых по сравнению с Основами статей (22,6%). Вырос объем каждой отдельной статьи – по сравнению с Основами он увеличился в Законе Об основах в среднем в 1,4 раза. Объем определяюще-разъясняющих статей Закона Об основах по сравнению с Основами остался почти прежним (28,2% и 30,0% соответственно), медико-организационных – увеличился в 1,8 раза (13,1% и 7,2% соответственно), информационно-повествующих статей сократился в 1,4 раза (43,7% и 60,8% соответственно). Кроме того, объем Закона Об основах увеличился на 10% за счет предписывающе-обязывающих статей и еще на 5% - за счет нерелевантных статей. Новшества (17,5% от объема закона) составили статьи определяюще-разъясняющие: 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе», 53 «Рождение ребенка», 65 «Медицинское освидетельствование», 68 «Использование тела, органов и тканей умершего человека» - всего 4,8%; медико-организационные: 31 «Первая помощь», 32 «Медицинская помощь», 36 «Паллиативная медицинская помощь», 40 «Медицинская реабилитация и санаторно-курортное лечение», 48 «Врачебная комиссия и консилиум врачей» - всего 3,6%; информационно-повествующие: 21 «Выбор врача и медицинской организации», 30 «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни», 44 «Медицинская помощь гражданам, страдающим редкими (орфанными) заболеваниями», 80 «Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи», 81 «Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи» - всего 8,7%.
Прочими новшествами дополнены статьи Закона Об основах, заимствованные из Основ. В общем виде – это следующие установления.
Законом введена недопустимость отказа в оказании помощи (п.7 ст.4). Полномочия по организации оказания первой и скорой помощи, ранее возложенные на органы местного самоуправления, закреплены за региональными властями (ст.ст.15-16). Установлены гарантии лекарственного обеспечения больных с редкими заболеваниями (ст.44) за счет средств из региональных бюджетов, а также пожертвований, в том числе перечисленных на счета бюджетов регионов.
Закон стремится разграничить оказание платных (ст.84) и бесплатных (ст.80), оказываемых по Программе государственных гарантий медицинских услуг. В частности, не может быть платной скорая помощь (п.2 ст.11, п.1 ст.35). Не подлежат оплате назначение по медицинским показаниям лекарственных препаратов, не входящих в перечень жизненно необходимых, размещение в маломестных палатах пациентов по медицинским или эпидемиологическим показаниям, пребывание в больнице родителя вместе с ребенком до четырех лет, если это обусловлено медицинскими показаниями со стороны ребенка.
Впервые предусмотрено утверждение программы госгарантий бесплатной медицинской помощи для граждан России сроком на три года. Кроме того, закрепляются правовые основы регулирования отношений по трансплантации органов и тканей (ст.47), повторно утверждается запрет на эвтаназию (ст.45). Закон разрешает тестирование школьников на наркотики (ст.46). Кроме того, официально вводится понятие «неделя тишины» перед проведением аборта (ст.56): она дается после посещения врача женщине при сроке беременности до 11 недель (при сроке 11-12 недель – «48 часов тишины»). Помимо этого, закон легализует суррогатное материнство (ст.55) и реформирует систему медицинского образования (ст.77). В частности, упраздняется интернатура, остается только ординатура, также вводится аккредитация специалистов (ст.69). В целом, объем Закона Об основах удвоился за счет увеличения объема каждой отдельной статьи по сравнению с Основами в среднем в 1,4 раза, по преимуществу (1,8 раза) за счет объема медико-организационных статей и на 15% - за счет дополнительных статей, в основном, предписывающе-обязывающих.
1.3. Понятийно-частотные изменения в Законе Об основах.
В Законе Об основах среди базовых доминируют понятия «врач», «медицинский» (работник, деятельность, помощь и т.д.) и «охрана здоровья», что понятно. Собственно здоровье – вовне привязки к его состоянию, охране и утрате – упомянуто в Законе Об основах, по существу, лишь трижды:
- дано определение (п/п.1 ст.2);
- воспроизведено положение Основ о праве на получение информации о состоянии здоровья (п/п.5 п.5 ст.19, ст.22) и влияющих на него факторах (ст.23);
- продекларирована возможность возмещения вреда, причиненного здоровью при оказании медицинской помощи (п/п.9 п.5 ст.19, п.2 ст.98).
О договоре о возмездном оказании медицинских услуг в Законе Об основах не упомянуто ни разу: речь о международных договорах (ст.ст.1, 14, 69), о договоре добровольного медицинского страхования (ст.19), даже о договоре, заключаемом между суррогатной матерью и потенциальными родителями (ст.55) и договорах при проведении клинических исследований лекарственных препаратов, клинических испытаний медицинских изделий (ст.ст.69, 74), о договоре, заключаемом между образовательной или научной организацией и медицинской организацией либо организацией - производителем лекарственных средств и медицинских изделий, аптечной организацией, судебно-экспертным учреждением или иной организацией, осуществляющей деятельность в сфере охраны здоровья (ст.77), но только не о договоре, на основании которого оказываются и оплачиваются медицинские услуги. Понятие «пациент» в законе применено в 93 случаях. Как и в определении термина (п/п.9 ст.2), оно используется для обозначения адресата получения медицинской помощи. Нередко употребляется понятие «население» (44), в подавляющем большинстве – «гражданин», «граждане» (258). Понятие «потребитель» используется лишь дважды: в номенклатурном названии организаций здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, отнесенных к государственной системе здравоохранения (п/п.3 п.3 ст.29) и в ссылке на Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей".
Понятие медицинских услуг в Законе Об основах использовано в 33 случаях, преимущественно в ассоциации с определением «платные». В большинстве случаев законом использовано понятие медицинской помощи.
Понятие государственных (редко - муниципальных) органов в законе употребляется в 194 случаях, из них в 105 (54,1%) – понятие «уполномоченный федеральный орган исполнительной власти». Понятие контроля использовано в законе в 60, ответственности – в 18, а вреда применительно к последствиям медицинской деятельности – в 5 случаях.
В Основах понятие «врач» использовано в 45 случаях, а «медицинский» - лишь единожды (медицинский контроль - ст.20). Понятие «население» употреблено в 37, «гражданин» - в 256 случаях, т.е. без существенных отличий от Основ. Понятие «потребитель» Основами совсем не было использовано, а понятие «пациент» – употреблено в 15 случаях – в 6,2 раза реже, чем в Законе Об основах. Вероятно, это обусловлено относительным (в 1,8 раза) увеличением объема медико-организационных статей параллельно с двойным увеличением объема самого Закона Об основах.
Одновременно понятие «контроль» используется Основами в 18, «ответственность» - в 28, а «вред» применительно к последствиям медицинской деятельности – в 15 случаях. Иными словами, Законом Об основах придается контролю в 3,3 раза большее, ответственности в 1,6 раза, а вреду – в 3 раза меньшее значение, чем Основами.
Притом что понятие «уполномоченный федеральный орган исполнительной власти» Основами не употреблено ни разу, понятие «орган» (государственный или муниципальный, исполнительной власти, управления здравоохранением) использовано в 41 случае – в 4,7 раза реже, чем Законом Об основах. Положений статьей, апеллирующих к обязанностям подвластных, в Основах содержится 13, в Законе Об основах – 39, т.е. в 3 раза больше, притом что обязанности власти отнесены к «полномочиям» соответствующих органов.
В целом, при увеличении по сравнению с Основами объема Закона Об основах в два с лишним (2,1) раза частота употребления понятия органов (государственных, исполнительной власти, муниципальных, управления здравоохранением) увеличилась почти в 5 (4,7) раз, из них более чем в половине случаев (54,1%) – это «уполномоченный федеральный орган исполнительной власти». Законом Об основах придается контролю в 3,3 раза большее, ответственности в 1,6 раза, а вреду – в 3 раза меньшее значение, чем Основами. Положений статьей, апеллирующих к обязанностям подвластных, в Законе Об основах в 3 раза больше, чем в Основах, притом что обязанности власти отнесены к «полномочиям» соответствующих органов. Удвоение объема Закона Об основах обусловлено как увеличением объема каждой отдельной статьи в 1,4 раза, так и увеличением в 1,8 раза объема медико-организационных статей, а также за счет предписывающе-обязывающих статей (15%), которых в Основах попросту не было.
2. АНАЛИЗ ТЕКСТА ЗАКОНА ОБ ОСНОВАХ.
2.1. Анализ отправных начал Закона Об основах. Формат основ предполагает наличие пределов этого рамочного закона. Задача основ законодательства – осуществление первичного регулирования общественных отношений, установление норм, являющихся исходными для их развития в последующих законодательных актах. И, если таковыми являлись Основы законодательства об охране здоровья граждан, то действующий Закон Об основах охраны здоровья граждан не относится к числу основ законодательства, будучи законом о «системе мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи» (п/п.2 ст.2).
Понятие основ относится не к законодательству, а к предполагаемой определенности и целостности в заданных пределах сохранения качественной специфики предмета правового регулирования. А охраной здоровья признается система мер различного характера, осуществляемых в единых целях субъектами различающейся деятельности и не совпадающих и/или противоположных интересов. Действительно, публичные органы и их должностные лица осуществляют деятельность с результатом, лишенным товарной формы, а медицинские организации – напротив, с результатом в форме товара (работы, услуги); медицинские организации, предоставляя услуги, имеют интерес в их оплате, а граждане, пациенты – напротив, в получении услуг.
Закон Об основах предметом регулирования определяет отношения, возникающие в сфере охраны здоровья (ст.1). Какие это отношения по характеру, не уточняется, притом что известно, что предметом правового регулирования является совокупность качественно однородных отношений. Не установлено, и какие методы используются для регулирования этих отношений, хотя известно, что под таковыми понимается способ воздействия на соответствующие общественные отношения пригодных для этого норм права. Между тем способы правового регулирования, составляющие его метод, понятны только при определенности предмета правового регулирования.
В рамках предмета регулирования Закон Об основах перечисляет лишь отдельные элементы правоотношений (права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав; права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников).
Так же в рамках предмета регулирования Законом Об основах публичная компетенция определена как «полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья». Но, как известно, полномочия – это право и/или возможность давать указания, обязательные к выполнению, в то время как компетенция – это права и обязанности по решению определенного круга вопросов в рамках предмета ведения.
Полномочия – не публичная обязанность под угрозой применения санкций за неисполнение или неточное исполнение предписаний, как в случае компетенции. Это не более чем ответственность уполномоченного перед уполномочившим, но не перед третьими лицами, в отношениях с которыми действует уполномоченный.
Полномочия – это и свобода действий в рамках предоставленных полномочий. Тем самым с появлением в Законе Об основах свободы исполнения предписаний публичная компетенция лишилась обязанностей государственных и муниципальных органов и должностных лиц.
Что касается ответственности, то органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность лишь за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации (п.2 ст.9 и – слово в слово – п.1 ст.98). Очевидно все же, ответственность субъектов публичного и частного права различается, и потому требует дифференциации, как и детализации применительно к специфике регулируемой сферы общественных отношений. Тем не менее, кроме приведенной нормы, отсылающей к общему законодательству, иных установлений, тем более раскрывающих объем и содержание публичной ответственности, в том числе по основаниям иным, чем за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, в Законе Об основах нет.
Наконец, в рамках предмета регулирования Закон Об основах устанавливает «правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан». Но закон не предназначен ни для чего больше, кроме как для правового регулирования соответствующих отношений. Экономические же основы отдельной сферы деятельности существуют объективно, и либо закон им соответствует, либо не становится регулятором экономических отношений, складывающихся вне зависимости от него. А основы организации той или иной сферы деятельности – это выражение государственной политики в согласии с экономическими реалиями: либо оформленная правом политическая модель организации экономики им соответствует, либо государственная политика, право, организация и экономика этой сферы расходятся между собой.
Таким образом, Закон Об основах не устанавливает определенность и целостность в заданных пределах сохранения качественной специфики предмета (а потому – и ясность метода) правового регулирования, перечисляя лишь отдельные элементы правоотношений, устраняя обязанности государственных и муниципальных органов на фоне предоставленной им свободы предписаний, без взаимного согласования экономики, права и организации в сфере охраны здоровья. Кроме единственной нормы, отсылающей к общему законодательству, иных установлений, тем более раскрывающих объем и содержание ответственности субъектов публичного права, в том числе по основаниям иным, чем за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, в Законе Об основах нет.
При этом Закон Об основах устанавливает ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья в качестве одного из основных принципов охраны здоровья (п/п.5 ст.4; ст.9). Несмотря на то, что обеспечение гарантий и обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья – не одно и то же, Закон Об основах не содержит даже отсылочной нормы применительно к ответственности субъектов публичного права за пороки обеспечения или за нарушение прав граждан в этой сфере.
Другие основные принципы охраны здоровья (ст.4) не менее декларативны, поскольку ни по одному из них Закон Об основах не определяет последствий нарушения ни для субъектов публичного права, ни для субъектов частного права: соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий (ст.5); приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи (ст.6); приоритет охраны здоровья детей (ст.7); социальную защищенность граждан в случае утраты здоровья (ст.8); доступность и качество медицинской помощи (ст.10); недопустимость отказа в оказании медицинской помощи (ст.11); приоритет профилактики в сфере охраны здоровья (ст.12); соблюдение врачебной тайны (ст.13).
В целом, Закон Об основах не сосредоточен в формате, предмете и методах, чтобы быть реальным актом регулирования общественных отношений в заявленной сфере. Вместо соответствия характеру потребностей охраны здоровья граждан он отдает очевидное предпочтение ведомственному руководству по вертикали субординации, которое состоит в свободе публичных действий в рамках предоставленных полномочий и которое свободно от публичного бремени ответственности за состояние охраны здоровья граждан.
2.2. Анализ субъектных приоритетов в Законе Об основах. Закон Об основах выстраивает вертикаль субъектной субординации, центральным элементом которой является «уполномоченный федеральный орган исполнительной власти» в окружении других государственных и муниципальных органов в единстве публичной основы управления сферой охраны здоровья, на периферии которой выстраиваются организации и другие управляемые субъекты.
В целом, к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья относятся (п.1 ст.14) проведение единой государственной политики в сфере охраны здоровья; защита прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья; управление федеральной государственной собственностью, используемой в сфере охраны здоровья; организация системы санитарной охраны территории Российской Федерации; организация, обеспечение и осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора; реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, ликвидацию медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах; лицензирование отдельных видов деятельности в сфере охраны здоровья, за исключением тех видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации; организация и осуществление контроля в сфере охраны здоровья, в том числе за соблюдением требований технических регламентов в сфере охраны здоровья; ведение федеральных информационных систем, федеральных баз данных в сфере здравоохранения, в том числе обеспечение конфиденциальности содержащихся в них персональных данных в соответствии с законодательством Российской Федерации; установление порядка осуществления медицинской деятельности на принципах государственно-частного партнерства в сфере охраны здоровья; организация оказания гражданам первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи федеральными медицинскими организациями; организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи федеральными медицинскими организациями, в том числе при организации медицинской эвакуации граждан, а также в чрезвычайных ситуациях; организация медико-биологического и медицинского обеспечения спортсменов спортивных сборных команд Российской Федерации; организация и осуществление контроля за достоверностью первичных статистических данных, предоставляемых медицинскими организациями; мониторинг безопасности медицинских изделий, регистрация побочных действий, нежелательных реакций при применении медицинских изделий, фактов и обстоятельств, создающих угрозу причинения вреда жизни и здоровью людей при обращении зарегистрированных медицинских изделий; обеспечение разработки и реализации программ научных исследований в сфере охраны здоровья, их координация; международное сотрудничество Российской Федерации в сфере охраны здоровья, включая заключение международных договоров Российской Федерации.
Таким образом, в качестве полномочий федеральных органов государственной власти в Законе Об основах в общем виде – хотя бы и с излишней детализацией в отдельных случаях – приведены, наряду с установленными Конституцией РФ, функции всех ветвей власти в стране. Рамками полномочий федеральных органов государственной власти ограничивается употребление Законом Об основах понятия «политика» (и ее проведения).
К полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения (далее - уполномоченный федеральный орган исполнительной власти), относятся (п.2 ст.14) проведение единой государственной политики в сфере здравоохранения, разработка и реализация программ формирования здорового образа жизни и других программ в сфере охраны здоровья, реализация мер по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, оказанию медицинской помощи, санитарно-гигиеническому просвещению; установление требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения; координация деятельности в сфере охраны здоровья федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, субъектов государственной системы здравоохранения, муниципальной системы здравоохранения и частной системы здравоохранения; утверждение порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации; утверждение соответствующей номенклатуры в сфере охраны здоровья (медицинских организаций, коечного фонда по профилям медицинской помощи, медицинских услуг, должностей медицинских работников и фармацевтических работников, специальностей специалистов, имеющих медицинское и фармацевтическое образование); утверждение типовых положений об отдельных видах медицинских организаций, включенных в номенклатуру медицинских организаций; установление общих требований к структуре и штатному расписанию медицинских организаций, входящих в государственную и муниципальную системы здравоохранения; установление порядка организации и проведения медицинских экспертиз; утверждение порядка организации и проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности медицинских изделий; утверждение правил и методик в области статистического учета и отчетности, стандартов информационного обмена в сфере охраны здоровья, применяемых медицинскими организациями и фармацевтическими организациями; утверждение порядка организации системы документооборота в сфере охраны здоровья, унифицированных форм медицинской документации, в том числе в электронном виде; утверждение порядка аттестации специалистов, имеющих высшее и среднее медицинское и (или) фармацевтическое образование для присвоения им квалификационной категории; утверждение порядка организации направления граждан Российской Федерации на лечение за пределы территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета; утверждение порядка проведения медицинских осмотров; утверждение перечня профессиональных заболеваний; утверждение порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов, медицинских изделий, форм рецептурных бланков на лекарственные препараты, медицинские изделия, порядка оформления этих бланков, их учета и хранения; организация медицинской эвакуации граждан федеральными государственными учреждениями.
Таким образом, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вместо центрального федерального органа исполнительной власти (Правительства РФ) уполномочен осуществлять функции выработки государственной политики и вместо органов законодательной власти – нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения.
Понятно, что в ведении Российской Федерации находятся (ст.71 Конституции РФ) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального и др. развития Российской Федерации и пр. Но не понятно, почему эти вопросы в сфере охраны здоровья вместо того, чтобы разрешаться собственно федеральным законом, законом делегированы, и даже не центральному органу исполнительной власти, а уполномоченному федеральному органу исполнительной власти.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (п.7 ст.15) издает нормативные правовые акты по вопросам осуществления соответствующих полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в части переданных полномочий; издает обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации методические указания и инструкции по вопросам осуществления переданных полномочий; осуществляет в устанавливаемом им порядке согласование назначения на должность (освобождения от должности) руководителей, структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия; устанавливает требования к содержанию и формам отчетности, к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий; готовит и вносит в Правительство Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, предложения об изъятии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти ведется Федеральный регистр лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или) тканей (п.8 ст.15)
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере охраны здоровья (п.9 ст.15) ведет единый реестр лицензий, в том числе лицензий, выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с полномочием в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации перечисленных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в сфере здравоохранения (совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере), проводится контроль за расходованием субвенций, предоставленных на осуществление переданных полномочий (п.11 ст.15).
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает:
- порядки, включая всевозможные правила и стандарты – всего 51.
- перечни – всего 12.
- формы – всего 5.
- сроки – всего 4.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти также выполняет и другие разрешительные функции – всего 17.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет и государственный контроль за обращением медицинских изделий (п.2 ст.95), а также статистическое наблюдение в сфере здравоохранения (п.2 ст.97), будучи и оператором информационных систем (п.2 ст.91).
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти при осуществлении государственного контроля в сфере охраны здоровья (п.1 ст.86) выдает обязательные для исполнения предписания в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья, законодательства Российской Федерации об обращении лекарственных средств; привлекает к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья, законодательства Российской Федерации об обращении лекарственных средств медицинские организации и фармацевтические организации и их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации; составляет протоколы об административных правонарушениях в сфере охраны здоровья, обращения лекарственных средств, рассматривают дела об указанных административных правонарушениях и принимает меры по предотвращению таких нарушений; направляет в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений; обращается в суд с исками, заявлениями о нарушениях законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья, законодательства Российской Федерации об обращении лекарственных средств; участвует в рассмотрении судом дел, связанных с применением и (или) нарушением законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья, законодательства Российской Федерации об обращении лекарственных средств; размещает на официальном сайте в сети "Интернет" решения и предписания, принятые в процессе осуществления государственного контроля в сфере охраны здоровья и затрагивающие интересы неопределенного круга лиц. Официальная статистическая информация в сфере здравоохранения размещается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в средствах массовой информации, в том числе в сети "Интернет" (п.4 ст.97).
Таким образом, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет всеобъемлющие функции руководства, установления и контроля и надзора исполнения норм в сфере охраны здоровья. Всего он наделен Законом Об основах, по меньшей мере, 126 полномочиями. Существенно более скромные функции Законом Об основах предоставлены иным государственным органам. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий (п.1 ст.15) лицензирование следующих видов деятельности: медицинская деятельность медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук); фармацевтическая деятельность (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук); деятельность по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений (в части деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I, II и III перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук); организация обеспечения лиц, больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или) тканей лекарственными препаратами по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации. Таким образом, не столько органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы Российской Федерацией, сколько некоторые из делегированных законом вопросов поделены им между «уполномоченным федеральным органом исполнительной власти» и – по его усмотрению – региональными органами государственной власти – полностью или в части. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся (ст.17) защита прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья; разработка, утверждение и реализация программ развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний, организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения; разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования; формирование структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные настоящей статьей полномочия в сфере охраны здоровья, и установление порядка их организации и деятельности; организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях субъекта Российской Федерации; создание в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации, условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан; организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи; организация осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации; организация осуществления мероприятий по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации; организация обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности; координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации; реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, ликвидацию медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах; информирование населения субъекта Российской Федерации, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории субъекта Российской Федерации, осуществляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий; установление мер социальной поддержки по организации оказания медицинской помощи лицам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и по организации обеспечения указанных лиц лекарственными препаратами; обеспечение разработки и реализация региональных программ научных исследований в сфере охраны здоровья, их координация; установление случаев и порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи медицинскими работниками медицинских организаций вне таких медицинских организаций, а также в иных медицинских организациях.
Таким образом, аналогично, федеральный закон отсылает не к региональным законам и определяет не их содержание и пределы, а полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан на территории региона.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья (ст.17) перечислены речитативом в общих словах (создание условий…, обеспечение…, участие...) вместо того, чтобы прямо установить, что они выключены из сферы управления здравоохранением. Уже не полномочиями, а правами и обязанностями наделяет Закон Об основах всех субъектов частного права: медицинские организации, а также граждан и даже медицинских работников. Медицинская организация обязана (п.1 ст.79) оказывать гражданам медицинскую помощь в экстренной форме; осуществлять медицинскую деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе порядками оказания медицинской помощи и стандартами медицинской помощи; информировать граждан о возможности получения медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; соблюдать врачебную тайну, в том числе конфиденциальность персональных данных, используемых в медицинских информационных системах; обеспечивать применение разрешенных к применению в Российской Федерации лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств; предоставлять пациентам достоверную информацию об оказываемой медицинской помощи, эффективности методов лечения, используемых лекарственных препаратах и о медицинских изделиях; информировать граждан в доступной форме, в том числе с использованием сети "Интернет", об осуществляемой медицинской деятельности и о медицинских работниках медицинских организаций, об уровне их образования и об их квалификации; обеспечивать профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации медицинских работников в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации; информировать органы внутренних дел в порядке, установленном уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, о поступлении пациентов, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий; осуществлять страхование на случай причинения вреда жизни и (или) здоровью пациента при оказании медицинской помощи в соответствии с федеральным законом; вести медицинскую документацию в установленном порядке и представлять отчетность по видам, формам, в сроки и в объеме, которые установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; обеспечивать учет и хранение медицинской документации, в том числе бланков строгой отчетности; проводить мероприятия по снижению риска травматизма и профессиональных заболеваний, внедрять безопасные методы сбора медицинских отходов и обеспечивать защиту от травмирования элементами медицинских изделий. Таким образом, на медицинские организации возложены обязанности, которые относятся не к их положению, а к характеру осуществляемой деятельности и прежде были отнесены к лицензионным требованиям и условиям осуществляемой деятельности.
Медицинские организации, участвующие в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, наряду с обязанностями, предусмотренными частью 1 настоящей статьи, также обязаны (п.2 ст.79) предоставлять пациентам информацию о порядке, об объеме и условиях оказания медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; обеспечивать оказание медицинской помощи гражданам в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; обеспечивать проведение профилактических мероприятий, направленных на предупреждение факторов риска развития заболеваний и на раннее их выявление; проводить пропаганду здорового образа жизни и санитарно-гигиеническое просвещение населения.
Закон Об основах возлагает на участвующие в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинские организации в качестве абсолютных относительные обязанности, устанавливаемые договором по условиям оплаты медицинских услуг.
Ни одна из перечисленных Законом Об основах обязанностей медицинских организаций, в том числе участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, не подкреплена санкциями за несоблюдение. Общее же законодательство содержит санкции за отдельные правонарушения помимо и вне зависимости от Закона Об основах. Обязанности организаций в действительности вытекают из установленных другими законами требований, подкрепленных санкциями за неисполнение. Перечисление обязанностей Законом Об основах ничего – ни отраслевой специфики, ни дополнительных обязанностей, ни каких-либо особых или специальных оснований санкций – не добавляет к существующим установлениям общего законодательства. А некоторые положения, например, о проведении пропаганды здорового образа жизни и санитарно-гигиенического просвещения населения и ему подобные, остаются вообще заведомо декларативными и не обязательными к исполнению. Реальная ответственность для медицинских организаций вытекает только из экономических отношений, регулируемых гражданским законодательством, но Закон Об основах их попросту не касается. Правами и обязанностями Закон Об основах наделяет не только медицинские организации как хозяйствующих субъектов, но и их работников, т.е. лиц, находящихся с ними в трудовых отношениях. Медицинские работники обязаны (п.2 ст.73) оказывать медицинскую помощь в соответствии со своей квалификацией, должностными инструкциями, служебными и должностными обязанностями; соблюдать врачебную тайну; совершенствовать профессиональные знания и навыки путем обучения по дополнительным профессиональным образовательным программам в образовательных и научных организациях в порядке и в сроки, установленные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; назначать лекарственные препараты и выписывать их на рецептурных бланках (за исключением лекарственных препаратов, отпускаемых без рецепта на лекарственный препарат) в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; сообщать уполномоченному должностному лицу медицинской организации информацию обо всех случаях выявления побочных действий, не указанных в инструкции по применению (руководстве по эксплуатации) лекарственного препарата (медицинского изделия), о нежелательных реакциях при его применении, об особенностях взаимодействия лекарственных препаратов (медицинских изделий) между собой, о фактах и об обстоятельствах, создающих угрозу жизни и здоровью граждан и медицинских работников при применении и эксплуатации лекарственных препаратов (медицинских изделий). Помимо обязанностей Закон Об основах возлагает на врачей и ограничения на комиссионные соглашения (ст.74).
Таким образом, те относительные обязанности, которые возникают у работников в отношениях с работодателем, или даже в отношениях работодателя с потребителями, возведены Законом Об основах в ранг абсолютных, независимых от характера отношений. Ответственность же за их несоблюдение и в этом случае вытекает из факта нарушения не Закона Об основах, а наличия признаков состава уголовного или административного правонарушения либо гражданско-правовых последствий.
На граждан Законом Об основах также возложены обязанности: граждане обязаны (ст.27) заботиться о сохранении своего здоровья; в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации – проходить медицинские осмотры, а страдающие заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации – проходить медицинское обследование и лечение, а также заниматься профилактикой этих заболеваний; находящиеся на лечении – соблюдать режим лечения, в том числе определенный на период их временной нетрудоспособности, и правила поведения пациента в медицинских организациях.
Очевидно, что приведенные Законом Об основах обязанности граждан – не более чем декларации, ничем не обязывающие их соблюдать.
Аналогичным образом, Законом Об основах определены права медицинских организаций и их работников. Права медицинских организаций (ст.78) состоят в свободах вносить учредителю предложения по оптимизации оказания гражданам медицинской помощи; участвовать в оказании гражданам Российской Федерации медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования; выдавать рецепты на лекарственные препараты, справки, медицинские заключения и листки нетрудоспособности в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; осуществлять научную и (или) научно-исследовательскую деятельность, в том числе проводить фундаментальные и прикладные научные исследования; создавать локальные информационные системы, содержащие данные о пациентах и об оказываемых им медицинских услугах, с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований о защите персональных данных и соблюдением врачебной тайны.
Понятно, что это – не закрытый и даже не примерный перечень, чтобы имело смысл устанавливать его в законе.
Медицинские и фармацевтические работники имеют право (ст.72) на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе на создание руководителем медицинской организации соответствующих условий для выполнения работником своих трудовых обязанностей, включая обеспечение необходимым оборудованием, в порядке, определенном законодательством Российской Федерации; профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации за счет средств работодателя в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации; профессиональную переподготовку за счет средств работодателя или иных средств, предусмотренных на эти цели законодательством Российской Федерации, при невозможности выполнять трудовые обязанности по состоянию здоровья и при увольнении работников в связи с сокращением численности или штата, в связи с ликвидацией организации; прохождение аттестации для получения квалификационной категории в порядке и в сроки, определяемые уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также на дифференциацию оплаты труда по результатам аттестации; стимулирование труда в соответствии с уровнем квалификации, со спецификой и сложностью работы, с объемом и качеством труда, а также конкретными результатами деятельности; создание профессиональных некоммерческих организаций; страхование риска своей профессиональной ответственности. Помимо перечисленных медицинские и фармацевтические работники имеют дополнительные права на гарантии: Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам за счет соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Таким образом, медицинские работники наделяются правами на гарантии, причем на основные, по общему правилу, предусмотренные трудовым законодательством, а при наличии на то политической воли – и на расширения этих гарантий в последующем. Иными словами, под правами медицинских работников Закон Об основах подразумевает не их частноправовые свободы, а ограниченный перечень дозволений, прежде всего, в рамках трудовых отношений.
В целом, приоритеты в Законе Об основах выстроены таким образом, что субъекты публичного права в сфере охраны здоровья вместо предписанных ограничений наделяются свободами полномочий, а субъекты частного права вместо гражданских свобод – ограничительно-выборочными правами и обязанностями без различий того, работодатель это или медицинский работник, производитель или потребитель медицинских услуг.
2.2. Ключевые понятия и положения Закона Об основах. Понятийно-категориальный аппарат Закона Об основах вызывает много вопросов, хотя призван их устранить, будучи предназначен для обеспечения не только формальной определенности терминов, но и их пригодности равно для целей административного и судебного правоприменения, в том числе в круге других терминов этого или иных законов, с которыми Закон Об основах должен быть гармонизирован. Для целей выяснения такого взаимного соответствия первичное исследование было проведено еще на стадии законопроекта.
Здоровье в Законе Об основах определено как состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма (п/п 1 ст.2). Такое определение соответствует принятому Уставом (Конституцией) Всемирной организацией здравоохранения. Однако здоровье как состояние – это процесс или результат, степень достижимого или достигнутое? А в отсутствие конечностей у инвалидов или отдельных органов, или при наличии хронических либо неизлечимых заболеваний – сохраняется ли состояние и того ли, как у остальных, благополучия? Это определение здоровья не соответствует таковому, данному Гражданским кодексом – как неотчуждаемое нематериальное благо, принадлежащее гражданину на неимущественном, неразрывно связанным с личностью праве (п.1 ст.150 ГК), переход которого к другому лицу, в частности, как требований о возмещении вреда, не допускается (ст.383 ГК)? Охрана здоровья граждан определена как «система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи», а медицинская помощь – это «комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг» (п/п 2-3 ст.2).
Чем же охрана здоровья как «система мер…» отличается от медицинской помощи как «комплекса мероприятий…» - тем, что первая включает вторую, а вторая – медицинские услуги? Кроме того, охрана здоровья и медицинская помощь – это государственное вменение или общественная потребность?
Наконец, в такой редакции нормы охрана здоровья граждан осуществляется всеми – органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, организациями, должностными и иными лицами и даже самими гражданами, но только не медицинскими работниками. Или медицинские работники – это «иные» лица?
Если «медицинская помощь – комплекс мероприятий, направленных на удовлетворение потребностей населения в поддержании и восстановлении здоровья…» (п/п 3 ст.2), а «медицинское вмешательство – выполняемые медицинским работником по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности» (п/п 5 ст.2), то чем отличается медицинская помощь и медицинское вмешательство, если первая на практике всегда сопровождается вторым? Кроме того, это – организационные, правовые, профессиональные или экономические категории?
Медицинская услуга определена как «медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение» (п/п 3 ст.2). В Гражданском кодексе услуга определяется как действия или деятельность (п.1 ст.779), а Налоговым кодексом услугой признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п.5 ст.38). В соответствии с Законом Об основах медицинская услуга – это категория экономического оборота или ведомственного учета?
Медицинская деятельность – это «профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях» (п/п 10 ст.2). Медицинская деятельность – это исключительно профессиональная, а не экономическая деятельность? А медицинский (клинический) эксперимент, в том числе, при обращении медицинских изделий (п.3 ст.38) и лекарственных средств в порядке клинических испытаний, медицинской, т.е. профессиональной, деятельностью не является? А всегда ли и всякая ли деятельность с объектами, изъятыми из оборота (п.2 ст.129 ГК), при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях является медицинской? И что делает профессиональную деятельность медицинской, каков общий предмет медицинской деятельности и из чего она складывается?
Медицинская помощь «организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи» (п.1 ст.37). А как быть с медицинской помощью в неприспособленных условиях – в порядке действий в чужом интересе без поручения (гл. 50 ГК)? А если врач пренебрег порядками и стандартами в интересах пациента? А если, строго в соответствии с порядками и стандартами, лечение привело к инвалидности или смерти пациента? А несет ли – и какую – ответственность орган, издающий порядки и стандарты, если из них вытекает причинение вреда здоровью пациента?
Медицинская помощь (включая составляющие ее медицинские услуги) объединяется Законом Об основах общей мерой определения, измерения и оценки посредством порядков и стандартов ее оказания, в то время как дифференцируется в меру отличий источников финансирования. Так, оказание гражданам медицинской помощи за счет средств государственной казны (ст.ст.80-81, 83) противопоставляется предоставлению медицинских услуг за счет «средств граждан, средств работодателей и иных средств» (ст.84). При таком подходе не различиям в публичном или частном происхождении платежей придается определяющее значение, а оплачиваемым услугам: первые декларируются как бесплатная помощь, вторые – как «платные» услуги, хотя те и другие и равно оплачиваются (хотя бы и не одинаково), и равно составляют медицинскую помощь в контексте п/п 3 ст.2.
По тому же монетарному признаку выделяется высокотехнологичная медицинская помощь (п.п.3-7 ст.34): не потому, что собственно она обладает особой сложностью и требует особого профессионального мастерства исполнителя, а потому, что при ее оказании используется особо ценная и дорогостоящая аппаратура, требующая дорогостоящего обслуживания и дорогостоящей подготовки оператора. Наконец, помимо и наряду с порядками и стандартами медицинской помощи Закон об основах устанавливает администрирование качества и безопасности медицинской деятельности. При этом ни понятие качества, ни понятие безопасности медицинской деятельности Законом Об основах не раскрывается. Определено понятие качества медицинской помощи – как совокупность характеристик, отражающих своевременность оказания медицинской помощи, правильность выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при оказании медицинской помощи, степень достижения запланированного результата (п/п. 21 ст.2), которое не применимо в полной мере к понятию медицинской деятельности как профессиональной деятельности по оказанию не только медицинской помощи, но и проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональной деятельности, связанной с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (п/п. 10 ст.2). Отсутствие прямых дефиниций качества и безопасности медицинской деятельности не воспрепятствовало установлению Законом Об основах норм о контроле качества и безопасности медицинской деятельности (в частности, ст.87). Такой контроль законодательно выстроен по вертикали подчинения административным установлениям. Иными словами, управление качеством и безопасностью медицинской деятельности – это обеспечение удовлетворения единых требований федерального органа исполнительной власти субъектами медицинской деятельности. Это – не обеспечение потребностей общества, а удовлетворение требований государства в лице уполномоченного ведомства. Возникает вопрос, охрана здоровья и медицинская деятельность – для соответствия публичным требованиям или социальным нуждам?
Таким образом, вопросы, вызываемые ключевыми понятиями и положениями Закона Об основах, ответа не находят, а то, что вопросы возникают, свидетельствует о том, что он не достигает необходимой ясности регулятора, гармоничности в ряду других законов и формальной определенности правового акта. В целом, Закон Об основах превзошел Основы в объеме, но не в смысловом наполнении, которое реакционно поменяло прежний вектор переходного движения в направлении гражданского общества на возвращение к ручному управлению регулярного государства обществом в социальной сфере.
