Должен признаться: то, что всплывшее было предложение заняться законом о Конституционном собрании снято с обсуждения, вызвало у меня чувство облегчения. Почему?
Потому что я не вижу насущной необходимости вторгаться в текст первой, второй и девятой глав Конституции, излагающих основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина и порядок пересмотра Конституции, для чего только и требуется Конституционное собрание. Нет такого закона – нет Конституционного собрания – нет возможности заняться переделкой особо защищенных глав. Когда фракция «Яблока» была в Думе, она в силу своих возможностей противодействовала продвижению такого закона, ведя бои, так сказать, на дальних подступах к ядру Конституции.
Потому что при нынешних условиях из всех хранящихся в запасниках Думы проектов будет выдернут и прогнан по зеленой улице наихудший. И тогда фундаментальные положения Конституции будет изменить так же легко и просто, как, например, проскочило удлинение в полтора раза срока президентских полномочий – без вразумительных объяснений, без общественного обсуждения и перебора доводов «за» и «против».
Все это поднимает и более общие вопросы: почему была принята именно такая Конституция, какова ее роль сегодня и что с ней следует (и не следует) делать.
Взгляд историка
Оговорю с самого начала: апологетом Конституции-93 я не являюсь. Это противоречивый документ, в котором соединены два принципиально отличных начала: нормы первой и второй глав, в общем отвечающие современным демократическим стандартам, и расписанная в последующих главах организация государственной власти, в которой грубо нарушен баланс властных полномочий и тем самым заложены предпосылки искажения и нарушения прав и свобод. Почему так получилось?
История эта по прошествии многих лет не столь широко известна, особенно новым поколениям. Сейчас картину нередко рисуют так: президент Ельцин и его сторонники, одержимые жаждой власти и воплощавшие авторитарное зло, сломили сопротивление отстаивавшего свои права и права граждан народного правительства и навязали, «расстреляв непокорный парламент», «сверхпрезидентскую», «монархическую» Конституцию. Этот лубок нимало не соответствует действительности: свидетельствую как участник событий, всегда выступавший за компромисс, поиск согласия. Конечно, утверждение Конституции посредством конституционной же процедуры через Съезд народных депутатов избавило бы нас от многих бед. Но согласия-то как раз достичь не удалось, и вовсе не по вине только тех сил, которые поддержали президента.
Сначала именно парламент заблокировал прохождение проекта, который подготовила его собственная Конституционная комиссия. Это был лучший, наиболее демократичный и сбалансированный проект из всех появлявшихся в те годы, особенно в ранних вариантах, до того, как он был прогнан сквозь строй голосований в палатах Верховного Совета и отягощен не улучшавшими его поправками. Но все дело в том, что никакой проект не мог быть утвержден в том парламенте. Каждое депутатское объединение, располагавшее блокирующим пакетом голосов, жестко отстаивало свой интерес. Демократы стремились юридически закрепить решительный переход к либеральным реформам, скорейший демонтаж советских структур власти. Многие из них возражали даже против формулы социального государства, в котором усматривали реабилитацию социалистического строя. Их не убеждали даже ссылки на присутствие этого положения в конституциях ФРГ и Франции. Коммунисты-ортодоксы стояли насмерть, отстаивая все, что, по их представлению, делало Конституцию советской и социалистической, в том числе декларативные положения и терминологию. Многочисленная аграрная группа в блоке с коммунистами яростно боролась против частной собственности на землю. Представители автономий настаивали на том, что раз Декларация о суверенитете РСФСР зафиксировала приоритет республиканского законодательства над союзным, аналогичные права следует закрепить за национально-территориальными образованиями по отношению к Российской Федерации. Федерацию они видели как договорное государственное образование, права ее Центра – как делегированные субъектами. Права человека, говорили они, это «атлантическая концепция развития цивилизации», первичны же права народов.
Когда противостояние на съезде и в стране резко обострилось, а конституционный процесс зашел в тупик, весной 1993 года от имени президента был выдвинут подготовленный С.Алексеевым, А.Собчаком и С.Шахраем проект, который действительно учреждал «сверхпрезидентскую», я бы даже сказал, экзотическую политическую систему. Именно он был представлен Конституционному совещанию летом 1993 года. Конституционное совещание было хотя и законосовещательным, но достаточно представительным органом, включавшим людей разных политических ориентаций, в том числе занимавших критическую позицию по отношению к предложенному проекту. Окончательный текст рождался в острых спорах. Конституционное совещание скрестило два проекта – президентский и парламентский. Возможно, удалось бы добиться большего, если бы непримиримая оппозиция в расчете на решительную победу не объявила бойкот президентской инициативе. Президенту принадлежало последнее слово – как решать вопросы, по которым совещание не смогло достичь согласия, то есть в каком виде текст будет вынесен на голосование. После своей победы в октябре Ельцин, вероятно, мог бы продавить любой вариант. Но по многим существенным вопросам он отступил от позиций внесенного им проекта.
Конечно, проект, утвержденный всенародным голосованием 12 декабря, был Конституцией победителя со всеми вытекавшими из этого последствиями. Но в сложившейся ситуации клинча, в котором были повинны обе стороны, лучший, более сбалансированный вариант Конституции пройти не мог, а худший был очень даже возможен. Нельзя представлять дело так, будто бы в 1993-й или 1996 году у страны была альтернатива демократической ротации власти по образцу государств Восточной Европы, а не угроза иной, еще худшей политической монополии отчетливо реакционного окраса. Ответственные конституционалисты того времени были озабочены не тем, чтобы удовлетворить властолюбие президента. В сильной президентской власти они видели единственный действенный инструмент, способный защитить страну от распада и сохранить то, что пришло в ее жизнь с демократической перестройкой. Вероятно, в их стратегии и тактике были серьезные просчеты. Но пусть кто-нибудь попробует доказать, что победа блока коммунистов, державников и националистов была бы менее болезненна для страны и породила бы лучшую Конституцию. Или была еще какая-то альтернатива?
Взгляд политолога
Вопрос о Конституции – полной или частичной ее замене – вновь стал предметом публичной дискуссии. Некоторые ее участники полагают, что именно конституционные полномочия, возвышающие президента над всеми ветвями власти, представляют главную опору политической монополии наследников Ельцина и именно они сейчас в первую очередь блокируют выход из тупика к правовому государству. Ссылаются при этом в первую очередь на норму ст. 80: президент «определяет основные направления внутренней и внешней политики». Действительно, формула «вся полнота власти», закрепленная в горбачевском варианте Конституций СССР и РСФСР за Съездом народных депутатов, была подарена президенту. В таком виде она безусловно не правовая и антидемократическая. Но не будем преувеличивать ее значимость. Ни союзный съезд в 1989–1991 годах, ни российский в 1990–1993 годах не могли воспользоваться всей полнотой власти. И президент РФ в определении «основных направлений политики» теоретически ограничен Конституцией и федеральными законами.
Ограничения, согласимся, слабые и растяжимые. Но, во-первых, они есть в законе. Это право парламента утверждать бюджет и другие законы, требовать отставки правительства, соглашаться или не соглашаться с назначением премьера и ряда ключевых политических фигур, преодолевать законодательное вето президента и т.д. – вплоть до решения вопроса об импичменте. А во-вторых, не столько текст Конституции, сколько реальное соотношение сил между властью и обществом и в самом обществе определяет действенность этих и иных ограничений.
Верно, что путинский режим вполне органично вырастал из ельцинского, а «правоприменение» – по понятиям питерских чекистов (с «крюком», на который они подвесили государственную систему, о чем проболтался было один из них) – из коржаковских импровизаций. Но реставрация авторитарного режима в полную силу развернулась, когда обнаружились бессилие оппозиции и неспособность ее думского представительства противостоять президентской и исполнительной власти на том пространстве, которое за ними оставила Конституция-93. Режим этот покоится на основаниях куда как более устойчивых, чем клаузулы Конституции. Обозначим эти основания.
Организация и деятельность самой власти. Конструкция ладно пригнана (не чета ельцинским загогулинам и разводкам) и нацелена на самосохранение и самовоспроизводство властвующей элиты, прежде всего ее верхнего эшелона. Опирается она на аппарат насилия – возрожденный, укрепленный, вобравший в себя судебную систему («басманизация» которой Конституцией вовсе не предусмотрена, хотя и не вполне перекрыта). Но не только. Кажется подчас, что применение насилия для сохранения status quo избыточно и предназначено в основном для сохранения запаса прочности на будущее. Но кроме кнута на монополию власти работает разнообразный ассортимент пряников, а также лакомых для невзыскательной публики снадобий по ее манкуртизации и дебилизации – прежде всего посредством контролируемых государственными умельцами каналов ТВ.
Состояние общества, в живой памяти которого – несбывшиеся ожидания, бумерангом ударившие по социальному активизму. И правовые конструкции, и выпирающее из них правоприменение держатся на согласии с существующим порядком большинства, заключившего с властью неформальный (и неотрефлексированный) социальный контракт. В последнее время положение как будто бы стало меняться. В протестное движение стали втягиваться десятки и сотни тысяч людей, стоявших вне публичной политики, и отработанные, как казалось, до совершенства технологии по имитации выборов стали давать сбои. Легитимность власти, избирательного процесса, самой Конституции стала оспариваться. Но делегитимизацию их на текущий момент не следует переоценивать. Убеждение в легитимности политической системы разделяет пока меньшинство общества. Как будет развиваться этот процесс – открытый вопрос.
Включение нашего государства в мировой порядок, вполне для него приемлемый и даже комфортный. Коммунистический режим в значительной мере и довольно долго держался на противостоянии двух систем, автаркии, политической и культурной изоляции народа. Нынешняя правящая элита сумела обратить в свою пользу противоположную ситуацию. Вхождение в мировое сообщество обеспечивает необходимые ресурсы (труба плюс иностранные инвестиции) – во всяком случае, на близкую перспективу. Позволяет изображать «вставание с колен» – кураж, который поддерживает престиж власти у себя дома и снисходительно воспринимается на Западе. И приобщает ее вместе с прихлебателями к высоко ценимым ими зарубежным стандартам – от гламурных форм личного потребления до хранения накопленных сбережений в надежных банках, обучения и трудоустройства детей за границей и т.д.
Когда и как эти основы будут эрозировать и размываться, предусмотреть трудно. Очевидно лишь одно: не следует впадать в своего рода юридический фетишизм – замените плохой закон хорошим, и жизнь изменится. При нынешней Конституции мы прожили уже немало разных лет и знаем, что не она одна повинна в том, что авторитарная реставрация набирала силу. Чтобы остановить ее, сейчас требуются не столько конституционные поправки, сколько изменение соотношения общественных сил. Конституционная реформа могла бы закрепить уже произошедшие сдвиги. Но она не годится ни как их предпосылка, ни как знамя. Продвижение на главных направлениях: к честным и свободным выборам, к независимому от исполнительной власти суду, телевидению, отражающему основной спектр общественных мнений и представлений, не требует ни предварительного изменения Конституции, ни скорейшего созыва Учредительного собрания. Конституция – очень сложный и ответственный документ. И ни из чего не вытекает, что будь оно сейчас скомпоновано в виде Конституционного собрания или как-либо иначе, даст меньшее смятение умов и покажет себя лучше в конституционном процессе, чем Съезд народных депутатов в начале 90-х годов.
Как быть с Конституцией
Я вовсе не защищаю неприкосновенность Конституции. Избегать следует лишь вторжения в ее первые главы. Хотя в спокойной обстановке можно было бы поправить и их, благоприятные для того условия не просматриваются в обозримой перспективе. А возможности ухудшения имеющегося текста так же безграничны, как и его улучшения. Откройте ящик Пандоры – и немедленно будет поставлен под вопрос светский характер государства (экспансия церкви в армию, в школу, да и в политику и так уж разворачивается широким фронтом). Возобновятся попытки восстановить обязательную или государственную идеологию, уже предпринимавшиеся под флагом поиска национальной идеи. Закрепить особую роль одного народа по отношению ко всем другим – скандальная инициатива коммунистов о том уже прозвучала в Думе. Размыть попытаются фундаментальный принцип: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Расширить контроль органов государственной власти над местным самоуправлением – да мало ли что еще придумают «улучшатели». Первые главы Конституции – международно признанное достижение ее создателей и полезный эффект от внесения в них чаемых уточнений не искупает рисков.
Действительно актуальные изменения в Конституцию – когда эта задача встанет в порядок дня – можно и следует вносить посредством отдельных поправок. В первую очередь это относится к субординации в треугольнике: президент–парламент–правительство. Верным мне представляется принципиальный подход, обоснованный в работах М.Краснова и в подготовленном под его руководством проекте Конституции, который недавно был представлен в Либеральной миссии. Президент обеспечивает стабильность государственного строя, но он не должен быть актором в конкурентной политической борьбе. Круг его полномочий должен быть жестко очерчен и освобожден от избыточных функций. Конечно, должно быть убрано положение, согласно которому он гарант прав и свобод и определяет основные направления внутренней и внешней политики. То и другое должен реализовать не один институт, а вся система органов государственной власти. Необходимо повысить влияние парламента на состав и курс правительства. Скажем, правительство слагает полномочия перед вновь избранным парламентом, а не президентом. Кандидатуру премьера выдвигает Дума, а президент располагает правом согласиться с нею или отклонить, но парламент – если в нем сложилось устойчивое большинство – имеет возможность настоять на своем решении и т.д. Надо ввести в четко определенные законом рамки полномочия и учреждения, которыми оброс институт президентства и которые сейчас президент создает, наделяет полномочиями, реорганизует и упраздняет по своему усмотрению. Рядом с сильным президентом необходимо возвысить роль и влияние иных институтов государственной власти. Это не игра с нулевой суммой. И это можно сделать, не затрагивая Конституцию – подправляя государственную конструкцию изданием законов, постановлениями Конституционного суда и т.д.
Вместе с тем мне не кажется разумным удариться сейчас в противоположную крайность – меняя Конституцию, превратить президента в представительскую фигуру и поставить правительство в исключительную зависимость от парламента. Неверно представление, будто парламентская республика всегда и во всех случаях гарантирует более демократическое устройство государства по сравнению с президентским правлением. Возможно, когда-нибудь мы к ней придем. Но для этого необходимо иметь более или менее сложившуюся партийную систему и адекватный парламент. Не такой, каким был французский Конвент с комитетами общественного спасения и общественной безопасности. Не такой, как Верховный Совет СССР, по Конституции наделенный высшей властью, а на деле безгласный и управляемый извне. И не такой, как Съезд народных депутатов России, под конец превратившийся в охлократическое собрание, не способное принимать конструктивные решения. Путь к ответственному парламенту долог и длинен. Его нельзя преодолеть одним прыжком, поменяв Конституцию.
Изменения потребуется внести и в другие главы. Чтобы сделать Совет Федерации нормальной палатой парламента, надо освободиться от поправок, которые перед последней публикацией проекта Конституции внес в него Ельцин, связав членов СФ с органами власти субъектов Федерации. Но и не меняя конституционную формулу, можно найти вариант, который позволит перейти к выборам сенаторов населением. Надо будет расширить раздел о местном самоуправлении, закрепив самостоятельность его органов, наделив их необходимыми ресурсами. Это очень важно для становления структур гражданского общества. Необходимо сделать наконец суд самостоятельной ветвью власти, вернув ему хотя бы ту роль в обществе, которую он стал приобретать после реформы 1864 года.
Спора нет, правовому государству потребуется обновленная Конституция. Но идти к этому надо осмотрительно, выверяя каждый шаг и отдавая себе отчет в том, в какой мере запрос на конституционную реформу соотносится с другими нуждами и требованиями тех общественных сил, которые пришли в движение. Впереди – серьезная экспертная работа. Вместо того чтобы скликать несведущих людей под зажигательные лозунги: «Долой ельцинскую Конституцию!», «Даешь Учредительное собрание!» – надо договориться хотя бы в либерально-демократическом сообществе, что именно и чем в ней следует заменить, а что лучше сберечь.
Виктор Шейнис – член Конституционной комиссии в 1990–1993 годах, участник Конституционного совещания 1993 года
