Экспертное заключение по закону о поправке в Конституцию РФ и по его оценке Конституционным судом

Подготовлено Центром законодательных инициатив партии

Экспертное заключение от 25.03.2020 № 2 по Закону РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» и по оценке его Конституционным Судом РФ в Заключении от 16.03.2020 № 1-З

I. Хронология событий

20.01.2020	Президент РФ внес законопроект в Государственную Думу РФ (регистрационный № 885214-7);
23.01.2020	Государственная Дума РФ приняла законопроект в первом чтении (постановление № 7618-7 ГД);
10.03.2020	Государственная Дума РФ приняла законопроект во втором чтении (постановление № 7866-7 ГД);
11.03.2020	Государственная Дума РФ приняла закон в третьем чтении (постановление № 7867-7 ГД);
11.03.2020	Совет Федерации одобрил закон (постановление № 75-СФ);
12.03.2020	Законодательные органы 81 субъектов РФ одобрили закон;
13.03.2020	Законодательные органы 4 субъектов РФ одобрили закон;
13.03.2020	Совет Федерации установил результаты рассмотрения принятого Закона о поправке субъектами РФ (постановление  № 98-СФ)
14.03.2020	Президент РФ подписал закон (1-ФКЗ);
14.03.2020	закон опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), статья 3 вступила в силу;
14.03.2020	Президент РФ направил запрос в Конституционный Суд РФ;
16.03.2020	Конституционный Суд РФ опубликовал Заключение  № 1-З.
16.03.2020	Вступила в силу статья 2 Закона о поправках, устанавливающая порядок общероссийского голосования.

II. Масштаб изменений

Главы с 3 по 8 включительно действующей Конституции РФ содержат 69 статей. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон о поправке) содержит следующие изменения:

1. 15 статей изложены в новой редакции;
2. в 26 статей внесены кардинальные изменения;
3. в текст указанных глав Конституции РФ внесено 5 новых статей.

Итого 46 из 69 статей, т.е. 2/3 текста глав 3-8 Конституции РФ - практически новые.

III. Неконституционность Заключения Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 по Закону Российской Федерации о поправке к Конституции РФ

Конституционный Суд Российской Федерации (далее – Конституционный Суд, Суд) 16.03.2020 в своем Заключении о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации (далее – Заключение Суда) дал положительную оценку Закону о поправке как с точки зрения порядка вступления в силу статьи 1 Закона о поправке (после общероссийского голосования), так и с точки зрения соответствия вносимых поправок в текст глав 3-8 Конституции РФ главам 1, 2, 9 Конституции РФ. Особо Суд обосновал правомерность обнуления сроков действующего Президента РФ. Однако действия Суда при оценке Закона о поправке нарушают Конституцию РФ и не могут считаться правомерными по следующим основаниям:

1. Согласно статье 136 Конституции РФ поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. 

Согласно статье 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (их всего 13). Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. 

Следовательно, статья 1 Закона о поправке, содержащая сами поправки в текст Конституции, вступила в силу 14 марта 2020 г., то есть стала элементом конституционного текста,  и Суд не вправе оценивать ее на соответствие другим частям Конституции РФ, поскольку не обладает таким полномочием в силу статьи 125 Конституции РФ и статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – ФКЗ о Конституционном Суде). Обратное в корне противоречит статье 1 (часть 1), статье 15 (часть 2) Конституции РФ, провозгласившим основами конституционного строя России статус правового государства и обязанность государственных органов и должностных лиц действовать строго в соответствии с Конституцией РФ и законами, а не вопреки им.

2. Статья 136 Конституции РФ не предусматривает участие Конституционного Суда в процедуре внесения изменений в главы с 3 по 8 Конституции РФ. Однако по мнению Суда «судебный конституционный контроль таких изменений может служить надлежащей гарантией юридической силы положений об основах конституционного строя России и о фундаментальных правах и свободах человека и гражданина в системе конституционных норм, гарантией непротиворечивости текста Конституции», - то есть Суд решил пойти на нарушение Конституции РФ ради ее непротиворечивости, по сути изменив содержание статьи 136 Конституции РФ (расширив ее), которая находится в главе 9 Конституции РФ и не подлежит изменению Федеральным Собранием, а изменяется исключительно через принятие новой Конституции РФ в порядке статьи 135 Конституции РФ.

3. Согласно части 2 статьи 125 Конституции РФ Конституционный Суд по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций, уставов, законов, нормативных актов субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ.

Право на рассмотрение не вступивших в силу федеральных законов, равно как законов о поправке в Конституцию РФ, а тем более, рассмотрение вопроса о соответствии одной части Конституции другой, в полномочиях Конституционного Суда отсутствует.

Статья 3 ФКЗ о Конституционном Суде, устанавливающая перечень полномочий Суда в дополнение к указанным в статье 125 Конституции РФ, содержит положение о том, что Суд осуществляет «иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральным конституционным законом».

Однако Закон о поправке не является федеральным конституционным законом. Сама по себе, казалось бы, усложнённая процедура (которую выполнили за один день чуть ли не со стопроцентным результатом одобрения в авральном режиме) не приравнивает этот закон к федеральному конституционному закону, в связи с чем не может признаваться таковым в том числе Конституционным Судом.

Вступившая в силу статья 3 Закона о поправке не может дополнять полномочия Суда, поскольку она не является частью Конституции РФ и не является частью федерального конституционного закона, то есть у Суда нет законных оснований давать заключение на Закон о поправке.

Было бы правомерным Конституционному Суду вынести определение об отказе в принятии запроса Президента РФ на том основании, что Суд не обладает такими полномочиями, также указав, что большинство указанных поправок в Конституцию РФ требуют принятия новой Конституции РФ в порядке статьи 135 Конституции РФ.

IV. Неконституционность общероссийского голосования

Согласно части 3 статьи 3 Закона о поправке, вступившей в силу 14.03.2020, в случае, если Конституционный суд дает заключение о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не вступивших в силу положений Закона о поправке и о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу статьи 1 Закона о поправке, то статья 2 Закона о поправке вступает в силу и проводится общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ, предусмотренных статьей 1 Закона о поправке.

Согласно Заключению Суда «общероссийское голосование, предусмотренное Законом о поправке, имеет особую юридическую природу... оно представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления и как таковое не заменяет собой осуществления прерогативы Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов РФ в порядке статьи 136 Конституции РФ (по изменению Конституции РФ), поэтому конституционный законодатель в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки.». При этом, по мнению Суда, «такое дополнение названной процедуры проведением общероссийского голосования не может считаться отказом Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ от принадлежащего им правомочия... и является конституционно оправданным».

Проще говоря, Суд не только поддержал незаконные нововведения, но и аргументировал их необходимость, благословив правовой произвол в стране как политический тренд.

Невозможно рассматривать общероссийское голосование как гарантию легитимации по следующим причинам: 

- Общероссийское голосование не предусмотрено статьей 136 Конституции РФ, которая определяет порядок внесения поправок в главы 3-8 Конституции РФ и находится в главе 9, изменения которой возможны исключительно путём принятия новой Конституции РФ.

- Объединение в один Закон о поправке большого количества разнородных поправок исключает возможность участника голосования выразить волю по каждой из поправок и напрямую противоречит требованиям статьи 2 Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», содержащей указание, что одним законом о поправке к Конституции РФ должна охватываться только одна поправка, содержащая взаимосвязанные изменения.

- Отсутствие возможности критического обсуждения поправок, доведения доводов противников поправок до общественности, в отличие от процедур референдума, не дает возможности объективной оценки их голосующими.

- Возможности фальсификации результатов голосования согласно статье 2 Закона о поправках увеличены многократно посредством:

• предоставления возможности голосовать с применением подконтрольных властям технологий: голосование через портал госуслуг, через многофункциональные центры, через иные государственные информационные системы (которые даже не обозначены), посредством дистанционного, в том числе электронного голосования, а также голосования по системе «Мобильный избиратель», предоставляющей возможность голосовать где угодно, вне зависимости от места жительства.
• введение 3-х дневного (обсуждается и 7-и дневное) досрочного голосования на всей территории страны, в том числе на созданных бесконтрольных дополнительных избирательных участках на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также на вокзалах, в аэропортах, в торговых центрах и других местах временного пребывания (нахождения) граждан;
• упрощение формы итогового протокола, по которому будет невозможно выявить махинации с досрочным, мобильным голосованием, а также голосованием на дому; 
• отсутствие обязательного видеонаблюдения, зарекомендовавшего себя реальным средством выявления фальсификаций при голосовании (вбросов); 
• назначение наблюдателей исключительно от общественных палат, являющихся ярким примером квазиобщественных образований, созданных для имитации общественного контроля за действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, а на деле во всем их поддерживающих;
• сокращение сроков подведения итогов голосования до 5 дней (вместо 10 - на выборах Президента РФ и 14 - на выборах депутатов Государственной Думы), что практически исключает возможность обжалования нарушений, допущенных при проведении голосования и подсчете голосов. 

Указанные новеллы после «успешного» голосования по поправкам с большей долей вероятности перекочуют в избирательное законодательство, что ознаменует собой утрату выборов даже в формальном смысле.

Общероссийское голосование по поправкам снимает ответственность с власти за правовой произвол, за действия в нарушение Конституции РФ, а также ущемляет права Парламента России - Федерального Собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ по осуществлению их конституционных полномочий, поскольку если не проголосует большинство участников общероссийского голосования, то поправки не вступят в силу, а значит, воля парламентариев будет проигнорирована, что, по сути, означает парламентский кризис в стране.

V. Неконституционность обнуления сроков действующего Президента РФ

Наиболее одиозной с точки зрения явного противоречия конституционным принципам правового демократического государства является поправка в статью 81 Конституции РФ, дополняющая ее частью 3.1, согласно которой на лицо, занимавшее должность Президента РФ на момент вступления в силу пакета поправок, не распространяется действие новой редакции части 3 статьи 81, исключающей слово «подряд», из требования о запрете одному лицу занимать должность Президента РФ более двух сроков. Обоснованию данной поправки Конституционный Суд уделил наибольшее внимание.

Суд не усмотрел нарушений основ конституционного строя в поправке к статье 81 Конституции РФ, допускающей избрание Президентом РФ лиц, занимавших данную должность два срока или более на момент вступления в силу всего пакета поправок, – несмотря на то, что в качестве общего правила поправки предусматривают ужесточение требований относительно пребывания одного лица в должности Президента РФ, а именно, устраняя слово «подряд», запрещают одному человеку занимать данную должность более двух сроков в принципе. В обоснование своей позиции Суд привел следующие аргументы. 

1. По мнению Суда, указание об «обнулении» в самой Конституции РФ не противоречит его позиции, выраженной в Определении от 5 ноября 1998 г. № 134-О, в котором Суд решил, что никакое обнуление неконституционно. При этом Конституционный Суд полагает, что противоречия нет, поскольку в «допоправочном» тексте Конституции РФ не упоминается ни о каких исключениях для лиц, занимавших должность Президента РФ до ее вступлении в силу, в то время как нынешние поправки вносят исключение об обнулении именно в текст самой Конституции РФ. Однако такая позиция Суда не представляется убедительной потому, что помимо формального обоснования недопустимости «обнуления» в 1998 году Суд сослался в качестве обоснования своей позиции на неоднократные публичные заявления самого действовавшего в то время Президента РФ о том, что гаранту Конституции не пристало добиваться ее изменения под себя - ради выдвижения своей кандидатуры. Обещания не выдвигать собственную кандидатуру более двух сроков неоднократно публично давал и ныне действующий Президент, но данное обстоятельство Суд проигнорировал в отличие от его позиции 1998 года. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что значительная часть первого срока полномочий первого Президента РФ имела место в стране, которая жила по другой Конституции (1978 г.) и под иным названием (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика). При этом в общей сложности на момент рассмотрения Судом дела об «обнулении» в 1998 году продолжительность пребывания одного лица в должности Президента РФ составляла только семь лет. Тем не менее, Конституционный Суд все равно счел, что духа и буквы Конституции РФ следует придерживаться строго. В Заключении Суда 2020 года Суд не учел, что принципу демократического государства противоречит пребывание одного человека лидером страны в течение четверти века и цинично указал, что такого противоречия не будет и в случае занятия им данной должности в течение еще 12 лет. Столь разные подходы Конституционного Суда к трактовке одного вопроса представляются крайней непоследовательностью и конъюнктурностью. 

Кроме того, Конституционный Суд в Заключении умолчал о своей позиции в Определении 1998 года в части, касающейся учета мнения избирателей, которые, голосуя за кандидатуру действовавшего Президента РФ в 1996 году, по утверждению Суда, исходили из того, что они выбирают его на второй и последний срок полномочий, и также о том, что переходные положения об обнулении предыдущих сроков в смысле статьи 81 Конституции РФ однозначно вступают в противоречие с волей народа. 

2. Суд указал, что между двумя противоположными мерами, по-разному работающими на достижение демократических ценностей – ограничением времени пребывания одного лица в должности Президента РФ и уважением воли избирателей, желающих видеть одно лицо в должности Президента РФ в течение продолжительного времени – надо все время искать баланс, найти который бывает нелегко, «поскольку он может быть разным в зависимости от особых конкретно-исторических условий». Принципиальный выбор в пользу ужесточения существующих конституционных требований к срокам пребывания одного лица Президентом РФ (исключение слова «подряд» из формулировки таких ограничений) – по мнению Суда «свидетельство твердых и искренних демократических устремлений конституционного законодателя, в то время как выведение из действия данных требований действующего Президента РФ продиктовано особыми условиями, в которых находится сегодня Россия, определяемыми степенью угроз для государства и общества, состоянием политической и экономической систем.».

Однако указанные аргументы Суда не являются состоятельными, поскольку, не являются правовыми, тогда как согласно статье 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ Конституционный Суд решает исключительно вопросы права.

3. Демократичность исключения об обнулении заключается, по мнению Суда, в том, что действующий Президент РФ будет участвовать в демократических выборах, как и иные кандидаты, что не предрешает его победы, а наоборот, создает для него дополнительные трудности по сравнению с прочими кандидатами: они будут его критиковать, а он должен предъявить результаты своей деятельности. 

Данный аргумент Конституционного Суда также несостоятелен. Практика предыдущих президентских выборов показывает, что колоссальный разрыв в количестве голосов, полученных действующим Президентом РФ и его конкурентами, по факту не позволяет считать выборы реально альтернативными. Опыт демократических государств однозначно демонстрирует, что показателем реальной альтернативности является незначительный разрыв между кандидатами. Ситуацию, мешающую развитию конституционного принципа демократического государства как основы конституционного строя, необходимо преодолевать, а не консервировать. Для этого необходимо укрепление гарантий сменяемости власти в виде недопустимости длительного пребывания Президентом РФ одного лица. Данный вывод подтверждается мнением Венецианской комиссии, выраженной в целом ряде ее заключений и докладов[1], о том, что «привлекательность аргументов о необходимости обеспечивать равноправие действующих президентов с иными гражданами, обладающими пассивным избирательным правом, а также уважение выбора народа как доводов о допустимости неограниченного занятия одним лицом должности Президента РФ является чисто теоретической. На практике же, имея такую возможность, президенты злоупотребляют своим положением, обеспечивая свое многократное избрание.».

4. Суд заявил, что исключение из правила о недопустимости для одного лица занимать должность более двух сроков для действующего Президента РФ является переходной мерой к будущему статусу Президента РФ, характеризующемуся полным запретом сохранять за одним лицом должность Президента РФ более двух сроков. 

Подобное заявление Конституционного Суда выглядит крайне нелогичным. Мера по «обнулению» – это не переходная, а абсолютно непоследовательная мера, нарушающая принцип равноправия в пользу одного человека, поскольку именно единственное лицо является ее бенефициаром. 

5. Продление возможности нынешнего Президента РФ занимать данную должность вопреки общим требованиям как действующей, так и будущей редакциями Конституции РФ, Суд не счел присвоением властных полномочий потому, что данная поправка в числе прочих выносится на общероссийское голосование и если народ поддержит ее, то это означает торжество демократии – не меньшее, чем ограничение возможностей пребывания в должности Президента РФ одного лица двумя сроками.

Однако, крайне сомнительным представляется аргумент Суда о придании «обнулению» демократического характера общероссийским голосованием. Отсутствие требования о минимальном пороге явки и механизма полноценного наблюдения делают данный институт, к тому же неизвестный российскому законодательству, очень уязвимым с точки зрения его демократического потенциала. 

6. Конституционный Суд счел, что развитые парламентаризм, реальная многопартийность, наличие политической конкуренции, эффективная модель разделения властей̆, снабженная системой сдержек и противовесов, а также обеспечение прав и свобод независимым правосудием, включая деятельность Конституционного Суда, существующие сегодня в России, являются мощными институциональными противовесами, вполне достаточными для того, чтобы исключить даже малейшую опасность для правового демократического характера российской государственности, исходящую от длительного пребывания одного лица в должности Президента РФ. 

Однако указанные доводы Суда являются абсолютным издевательством над здравым смыслом. Все перечисленные институты имеют больше имитационный характер и полностью подконтрольны Президенту РФ, о чем свидетельствует их некритичность по отношению к нему, отсутствие фактов отстаивания какой бы то ни было позиции, расходящейся с президентской. В этих условиях отказ, пусть даже и временный, но конъюнктурный, от такого сдерживающего фактора, как запрет одному лицу занимать должность Президента РФ более двух сроков, направленный на предотвращение именно суперсильного лидерства, которое имеет место в России сегодня, может стать критическим для окончательного сползания России к диктатуре. 

VI. Неконституционность усиления влияния Президента РФ на все ветви власти

Закон о поправке к Конституции РФ усиливает влияние Президента РФ на Правительство РФ и на всю систему федеральной исполнительной власти. Усиление такого влияния имеет несколько проявлений. 

1. Новая редакция пункта «б» статьи 83 Конституции  РФ возлагает на Президента РФ осуществление общего руководства Правительством РФ, что подтверждает статья 110 Конституции РФ, устанавливающая положение о том, что «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента РФ». 

2. Президент РФ теперь сам определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (пункт «б1» статьи 83 Конституции РФ), при этом Конституция РФ даже не обязывает его принимать на себя руководство только теми органами, которые связаны с его полномочиями. В настоящее время данный вопрос, хотя бы в самом общем виде, регламентируется в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

3. На конституционный уровень возведены распоряжения и поручения Президента РФ, в соответствии с которыми должен действовать Председатель Правительства РФ (Правительство РФ) (статья 113 Конституции РФ). Согласно «допоправочной» редакции из актов Президента РФ для Правительства РФ обязательны только указы Президента РФ. 

4. Резко понижается статус Председателя Правительства РФ, у которого изъята функция определения основных направлений деятельности Правительства РФ и который несет персональную ответственность перед Президентом за осуществление Правительством РФ его полномочий (статья 113 Конституции РФ).

Оценивая данный блок поправок по вопросу об их соответствии основам конституционного строя, то есть положениям главы 1 Конституции РФ, Конституционный Суд нарушений основ конституционного строя не нашел, сочтя, что «изменения в регулирование элементов конституционного статуса Правительства РФ … согласуются с местом Правительства РФ в системе органов государственной̆ власти, характером его функций и взаимоотношений с другими федеральными органами государственной̆ власти».

Представляется, что столь однозначное заявление Конституционного Суда не соответствует действительности. В соответствии с принципом разделения властей, провозглашенным статьей 10 Конституции РФ в качестве основы конституционного строя, исполнительная власть в РФ, как и две другие ветви государственной власти, самостоятельна. Она осуществляется Правительством РФ. Значит, Правительство РФ должно быть самостоятельным. Но упомянутые поправки такую самостоятельность напрочь уничтожают. 

Правительство РФ становится несамостоятельным органом власти, что противоречит статье 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды Российской Федерации, при этом согласно стать 10 Конституции органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Блок поправок к Конституции 2020 года, перераспределяющий полномочия между высшими органами государственной власти, являясь главным элементом всего комплекса поправок, осуществляет данное распределение в направлении дальнейшего укрепления власти Президента РФ. Это проявляется в том, что расширились президентские полномочия по участию в формировании органов, принадлежащих ко всем трем ветвям власти, а также прокуратуры при одновременном усилении прямого или косвенного контроля Президента РФ за их деятельностью. 

Это особенно опасно в сочетании с еще большим усилением президентских полномочий, предусмотренных поправками. Такое усиление заключается в предоставлении Президенту РФ следующих полномочий:

• право назначать и освобождать от должности Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства, федеральных министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти; 
• право назначать 30 сенаторов, из которых часть назначается пожизненно; 
• исключительное право предлагать Совету Федерации назначать и прекращать полномочия руководства высших судов (Конституционного Суда, Верховного Суда), судей высших судов, а также назначать самостоятельно руководство иных федеральных судов и федеральных судей; 
• исключительное право назначать Генерального прокурора, его заместителей и иных прокуроров; 
• исключительное право на инициирование предварительного конституционного контроля.

Данное усиление полномочий Президента РФ ставит под угрозу конституционные принципы разделения властей и самостоятельности органов государственной власти.

Концентрация огромных полномочий у одного лица, дополненная его несменяемостью, в корне подрывает принципы правового демократического и федеративного государства с республиканской формой правления, разделения властей и народовластия как основ конституционного строя и грозит России погружением в диктатуру. 

Данные поправки делают российскую Конституцию неспособной обеспечить правовые основы современного эффективного управления страной.

VII. Предварительный конституционный контроль – усиление влияния на законодательную и судебную власть

Закон о поправке дополняет полномочия Президента РФ по воздействию на законодательный процесс (законодательную власть) исключительным правом на обращение в Конституционный Суд за дачей заключения в порядке предварительного конституционного нормоконтроля (пункт «а» части 51 статьи 125 Конституции РФ) на соответствие Конституции РФ: 

• проектов законов РФ о поправке в Конституцию РФ;
• проектов федеральных конституционных законов;
• принятых федеральных конституционных законов перед их подписанием Президентом РФ;
• проектов федеральных законов;
• принятых федеральных законов перед их подписанием Президентом РФ;
• федеральных законов после преодоления президентского вето перед подписанием Президентом РФ;
• принятых законов субъектов РФ и подписанных главами субъектов РФ перед их обнародованием.

Конституционный Суд в Заключении счел свои новые полномочия по осуществлению предварительного конституционного контроля никоим образом не противоречащими Конституции РФ, ограничившись краткой ремаркой о том, что «установление такого полномочия Конституционного Суда Российской̆ Федерации находится в пределах дискреции конституционного законодателя, как и закрепление иных новых полномочий Конституционного Суда Российской Федерации в статье 125 Конституции Российской̆ Федерации».

Данное объяснение не представляется убедительным. В мировой практике предварительный конституционный контроль – большая редкость. Внесение предварительного конституционного контроля в российскую правовую систему можно объяснить только тем, что осуществляться он будет согласно тексту поправок исключительно по предложению (запросу) Президента РФ. При этом с инициативой проведения последующего контроля в Конституционный Суд могут обращаться целый ряд других субъектов: палаты Федерального Собрания и группа парламентариев, региональные органы государственной власти, Верховный Суд РФ, а в установленных Конституцией случаях, также суды и граждане. 

Никому из указанных выше субъектов полномочие обращаться с запросом о проведении Конституционным Судом предварительного конституционного контроля поправкой не предоставлено. Следовательно, посредством предоставления исключительно Президенту РФ права инициировать предварительный конституционный контроль поправка вводит абсолютный президентский контроль (возможность ограничения, блокирования) в отношении законодательной ветви власти как на федеральном уровне, так и на региональном, подменяя волю 450 депутатов Государственной Думы и 200 членов Совета Федерации, равно как и депутатского корпуса региональных парламентов волей 11 судей Конституционного Суда.

При этом возможности самого Конституционного Суда осуществлять более действенный последующий контроль в результате внесения поправки о предварительном конституционном контроле ослабевают. Вряд ли Конституционный Суд сможет беспристрастно повторно проверять конституционность действующего закона, который он уже проверил до его вступления в силу и сделал вывод о его соответствии Конституции РФ. Следует иметь в виду, что ограничение возможностей Конституционного Суда осуществлять последующий контроль – ощутимый удар не только по системе сдержек и противовесов, но и по механизму гарантий прав человека, поскольку в рамках последующего контроля Конституционный Суд проверяет конституционность законов не только по запросам органов государственной власти, но и по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод. 

Отрицательный эффект поправок о предварительном конституционном нормоконтроле заключается в ограничении самостоятельности как законодательной, так и судебной ветвей власти. На деле эти поправки означают введение косвенного президентского вето при одновременном ослаблении последующего конституционного контроля. Негативное влияние указанных поправок усугубляется их сочетанием с другой поправкой – о возможности прекращения полномочий судей Конституционного Суда (как и судей целого ряда других судов) Советом Федерации по представлению Президента РФ. Данное исключительное право Президент РФ может использовать по своему собственному усмотрению. Конституционный Суд, однако, в своем Заключении на данное обстоятельство внимания не обратил, сочтя, что новое право Совета Федерации прекращать по представлению Президента РФ полномочия судей принципу разделения властей не противоречит, поскольку «в соответствующей процедуре участвуют Президент РФ и законодательная власть в лице Совета Федерации, которая не допускает немотивированного и ничем не обоснованного прекращения полномочий судей». Такое Заключение суда не представляется обоснованным, т.к. вопрос о том, начать или нет процесс прекращения полномочий судей, зависит исключительно от одного лица – от Президента РФ, который может использовать такую дискрецию для усиления своего влияния на судебную власть, в том числе, при осуществлении Конституционным Судом как предварительного, так и последующего контроля. 

VIII. Неконституционность иных изменений

1. Введение института единой системы публичной власти, согласно которому «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти» (статья 67 (часть 1), статья 80 (часть 2), статья 70 «г», статья 83 «е», 132 (часть 2), статья 133), напрямую противоречит основам конституционного строя, провозглашённым в статьях 10, 11, 12 Конституции РФ, устанавливающим принципы разделения властей, их самостоятельности, а также самостоятельности органов местного самоуправления. 

2. Установление запрета «действий, направленных на отчуждение части территории РФ, а также призывов к таким действиям» (часть 2.1 статьи 67) не соответствуют части 5 статьи 13 Конституции РФ, устанавливающей исключительно запрет на создание и деятельность общественных объединений, цель и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и целостности страны. Основным признаком незаконности действий Конституция РФ устанавливает их насильственный характер.

Отождествляя эти абсолютно разные понятия, законодатель с антиконституционного одобрения Конституционного Суда, по сути, вводит запрет на свободу мысли и слова, гарантированные статьей 29 Конституции РФ, являющимися основами конституционного строя России. Под указанную формулировку легко подвести тех, кто считает присоединение Крыма его аннексией со стороны России и предлагает провести международную конференцию по вопросу Крыма, а также соответствующего референдума в Крыму под наблюдением ООН. Согласно новеллам Конституции РФ они становятся вне закона. 

3. Напрямую противоречат принципам свободы мысли и слова, свободы выражения своих мнений и убеждений, свободы получать и распространять информацию (статья 29 Конституции РФ) положения новой статьи 67.1 Конституции РФ о преемственности в развитии Российского государства, обеспечении защиты исторической правды, запрете на умаление значения подвига народа при защите Отечества.

Данные поправки могут иметь следующие последствия: граждане, политические партии, имеющие иное мнение по поводу исторических событий России, а также о правомерности действий тех или иных исторических персонажей, могут быть зачислены во враги России, а партии – в незаконные объединения, в том числе, исходя из преемственности в развитии России со времен массовых политических репрессий, периода «Большого террора 1937-1938 гг.» и других событий новейшей истории нашего государства.

4. Согласно новой редакции положений Закона о поправке устанавливаются ограничения пассивного избирательного права и права на замещение государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, связанные с наличием гражданства иностранного государства, либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства в отношении: высших должностных лиц субъекта РФ (часть 3 статьи 77); руководителей федеральных государственных органов (часть 5 статьи 78); членов Совета Федерации (часть 2 статьи 95); депутатов Государственной Думы (часть 1 статьи 97); Председателя Правительства РФ, Заместителя Председателя Правительства РФ, федеральных министров, иных руководителей федеральных органов (часть 3 статьи 110); судей (статья 119); Президента РФ (статья 81).

Однако согласно статье 3 Конституции РФ носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Согласно части 2 статьи 6 Конституции РФ гражданин РФ обладает равными правами и свободами, предусмотренными Конституцией РФ. 

Согласно 32 статье Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; имеют равный доступ к государственной службе. Также граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. При этом не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Указанные выше поправки противоречат статье 3 (части 1, 2, 3), статье 6 (часть 3) и статье 32 (части 1, 2, 3, 4) Конституции РФ.

Чтобы исключить такое противоречие, данные ограничения должны содержаться прежде всего в статье 32 Конституции РФ.

Поскольку статья 32 содержится в главе 2 Конституции Российской Федерации, то согласно статье 64 Конституции РФ положения главы 2 составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ. Данный порядок установлен статьей 135 Конституции РФ. Он предполагает принятие новой Конституции РФ, осуществляемое Конституционным Собранием или всенародным голосованием (референдумом).

5. В соответствии с внесенным Законом о поправке пунктом «е5» статьи 83 Конституции РФ статус Государственного Совета Российской Федерации повышен до конституционного уровня. В настоящее время данный орган является совещательным органом при Президенте РФ, действующим на основании Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602. Предполагается сохранение порядка формирования Государственного Совета Президентом РФ, но резкое повышение значимости его функций, в качестве важнейших из которых предполагаются обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определение основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития государства в то время, как эти функции дублируют полномочия Президента РФ, установленные частями 2 и 3 статьи 80 Конституции РФ. При этом закрепляющий данные функции пункт «е5» не уточняет, будут ли данные функции осуществляться Государственным Советом самостоятельно или они будут осуществляться Президентом РФ через Государственный Совет. В обоих случаях роль Государственного Совета резко возрастает, что может сделать его конкурентом законодательной и исполнительной ветвей федеральной власти. Данная опасность возрастает в сочетании с неопределенностью как состава Государственного Совета и порядка его формирования, так и его полномочий, которые устанавливаются в соответствии с пунктом «е5» статьи 83 Конституции РФ федеральным законом. Повышение статуса и роли Государственного Совета противоречит принципу разделения властей (статья 10 Конституции РФ), а также конституционной норме о том, что государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды Российской Федерации (часть 1 статьи 11 Конституции РФ). Обе эти нормы являются основами конституционного строя, которым не могут противоречить никакие иные положения Конституции РФ (часть 2 статьи 16 Конституции РФ).

6. Положение статьи 79 Конституции РФ в редакции Закона о поправке о том, что решения межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ не подлежат исполнению в России, фактически означает возможность неисполнения Российской Федерацией ратифицированных ею международных договоров. Такая поправка противоречит положению части 4 статьи 15 Конституции РФ, устанавливающему, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данное положение выступает одной из основ конституционного строя, которой не могут противоречить никакие иные положения Конституции РФ (часть 2 статьи 16 Конституции РФ).

Кроме этого, право Конституционного Суда отказываться от исполнения решений межгосударственных органов нарушает часть 3 статьи 46 Конституции РФ, которая гарантирует гражданам России право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты и часть 3 статьи 55 Конституции РФ, которая гарантирует право на возмещение ущерба, причиненного действиями государства (оно может быть реализовано также и посредством обращения в ЕСПЧ и другие международные суды) – теряют свое содержание, если государство по своему усмотрению может отказаться исполнять решения соответствующих межгосударственных судов.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, однако в предусмотренных поправках Конституционный Суд вправе по своему усмотрению принимать решения, которые ограничивают права конкретных граждан без принятия соответствующего федерального закона, что буквально противоречит норме Конституции РФ. 

В то же время, согласно п. «г» части 2 статьи 125 действующей Конституции РФ Конституционный Суд проверяет международные договоры до их вступления в силу, то есть имеется механизм, который способен предотвратить вступление в силу международных договоров, которые противоречат Конституции – предварительный нормоконтроль. В соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции РФ, международные договоры, которые противоречат Конституции не применяются, таким образом, никакой необходимости вводить дополнительное полномочия для предотвращения действия международных договоров, которые противоречили бы Конституции РФ, нет.

IX. Нарушение Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

Согласно Постановлению Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции РФ по запросу Государственной Думы, поправки в смысле статьи 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта - закона о поправке к Конституции РФ; при этом законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проведения соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. 

То есть Конституционный Суд, по сути, предписал законодателю принять специальный закон, регулирующий порядок внесения поправок в Конституцию РФ, что и было сделано законодателем в 1998 году путём принятия Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». 

Соблюдение всех указанных процедур не оставило бы сомнений в правомерности действий властей по процедуре внесения поправки, однако проект Закона о поправке был внесён в нарушение Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ, равно как и самой статьи 136 Конституции РФ по форме, по процедуре, по содержанию.

Указанный Федеральный закон детально регулирует процесс изменения глав 3-8 Конституции, делает процесс изменения Основного закона страны прозрачным и понятным для парламентариев и народа (граждан России), он предписывает инициаторам конституционных поправок соблюдать следующие требования к проекту:

1. Поправка должна быть одна. Если норма, в которую вносится изменения, взаимосвязана непосредственно с другими нормами глав 3-8 Конституции РФ, то в них тоже должны быть внесены соответствующие изменения. 

2. Название закона должно отражать смысл поправки.

3. Проект закона должен содержать обоснование необходимости поправки.

4. Определена последовательность и сроки действий государственных органов при принятии поправки. Предусмотрена возможность обжалования принимаемых поправок в Верховный Суд РФ органами законодательной власти субъектов РФ и Президентом РФ (учитывая демократический характер государства согласно статье 1 Конституции РФ).

Однако Закон о поправке принят в нарушение всех этих положений. Закон содержит множество невзаимосвязанных поправок, название Закона не отражает смысл всех поправок. Пояснительная записка к проекту Закона о поправке не содержала никаких объяснений о необходимости столь глобальных поправок к Конституции Российской Федерации ни по одной теме. Отсутствие пояснений о необходимости данной поправки в сочетании с темпом их принятия делает голосование чисто техническим действием как в Парламенте, так и в субъектах РФ, что явно противоречит принципам демократического федеративного, правового государства. 

Нарушение формы не даёт реальной возможности ни депутатам, ни тем более гражданам, выразить своё волеизъявление по каждой поправке или по группе взаимосвязанных поправок. Напротив, разнородность поправок даёт возможность для манипулирования: лицо (депутат, гражданин), одобряющее одну- две поправки (например, по МРОТ и по пенсиям), вынуждено голосовать за весь пакет поправок, хотя с частью из них голосующий может быть и не согласен.Голосующий поставлен перед выбором «из двух зол».

Нарушение процедуры принятия поправок в Конституцию РФ заключается в том, что введены не предусмотренные статьей 136 Конституции РФ и Федеральным законом от 04.03.1998 № 33-ФЗ предварительный конституционный контроль не вступивших в силу статей Закона о поправке, а также всероссийское голосование, которое по сути вводит в заблуждение граждан по вопросу о необходимости и юридической значимости их участия в процедуре данных изменений Конституции РФ. 

Нарушение процедуры принятия Закона о поправке ущемляет права Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ на осуществление полномочий по принятию поправки в Конституцию РФ в порядке статьи 136 Конституции РФ, ставя их в зависимость от голосования, не предусмотренного Конституцией РФ, что нарушает принцип разделения властей. 

Нарушение конституционной процедуры принятия поправки создаёт правовой прецедент установления правил изменения Конституции РФ самим законом о внесении конкретных поправок, что порождает неопределенность и непредсказуемость законодательного процесса, то есть правовой произвол. 

Нарушается принцип высшей юридической силы Конституции РФ, согласно которому органы государственной власти и должностные лица должны действовать в соответствии с Конституцией РФ и законом (часть 2 статьи 15 Конституции РФ).

Нарушения по содержанию заключаются в том, что многие нормы, содержащиеся в текстах самих поправок в Конституцию РФ, взаимосвязаны с нормами, содержащимися в главах 1-2 и 9 Конституции РФ, которые не подлежат изменению в порядке статьи 136 Конституции РФ, а могут быть пересмотрены только в порядке статьи 135 Конституции РФ путём принятия новой Конституции РФ, в том числе, посредством всенародного голосования, то есть референдума Российской Федерации, о чем подробно сказано выше.

Руководитель Центра законодательных инициатив партии «ЯБЛОКО», 
кандидат юридических наук 
Е.П. Дубровина

***

[1] Заключение о проекте поправок к Конституции Азербайджана от 14 марта 2009 г. (CDL-AD(2009)010), Доклад «Ограничение сроков полномочий (часть I – президенты)» от 17 марта 2018 г. (CDL-AD(2018)010)