Дуализм муниципальной власти

Н.Л. ПЕШИН

"Конституционное и муниципальное право", 2007, № 24

Пешин Н.Л., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Теория местного самоуправления имеет огромное значение в современной России, поскольку даже в принципе невозможно построить эффективную систему социального управления в отсутствие теоретических основ. Еще большее значение следует уделить анализу опыта реализации теорий местного самоуправления на практике, поскольку только таким образом можно выявить неудачи, объяснить их причины и предложить меры по устранению выявленных ошибок и недостатков теории.

Конец XIX века ознаменовался для России бурным развитием самоуправления, что связывается с земскими и городскими реформами, проводимыми в 60 - 70-е и 90-е годы этого века. На Западе уже были созданы основные теории местного самоуправления, предпосылки разработки которых были заложены в работах Ж.-Г. Турэ (1790 г. - доклад по законопроекту о реформе местного самоуправления), а также в нормах французских Конституций XVIII века и Конституции Бельгии 1831 года. Главная цель всех теорий самоуправления - определить соотношение индивида и государства, местной и центральной власти. Два основных взгляда на местное самоуправление стали источниками этих теорий: представление о местном самоуправлении как особом субъекте, отличающемся от государства; и наоборот, рассмотрение местного самоуправления как института, неразрывно связанного с государством, являющегося, по сути, его продолжением. Проводимые примерно в это время реформы российского самоуправления связываются именно с перенесением основных принципов этих теорий на российскую почву. В целом нельзя не отметить, что дореволюционная русская политическая мысль весьма активно развивалась в направлении построения собственных теорий местного самоуправления, как заимствуя идеи западных ученых, так и в процессе анализа становления и развития отечественного самоуправления.

Первая из таких теорий - теория свободной общины - возникла в Германии в первой половине XIX века. Ее создатели: Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и другие, считали, что право общины управлять своими делами является в такой же степени естественным и неотчуждаемым, как и права человека, поскольку, как и человек, община первична по отношению к государству. Поэтому государство должно признавать право свободного общинного самоуправления. Согласно этой теории "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее" . Как видно из приведенных положений, община рассматривается в рамках этой теории в качестве самостоятельного субъекта, по сути противостоящего государству. Права общины являются столь же естественными и неотчуждаемыми, как естественные права человека. Но с возникновением государства община трансформируется, изменяется ее роль: община вынуждена признать необходимость государства и свою зависимость от него. Поэтому часть своих прав община передает государству и потому перестает быть независимой.

--------------------------------

Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928. С. 236.

Развитие основных положений теории свободной общины приводит к появлению общественной теории самоуправления, в основе которой также лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. Н.М. Коркунов, характеризуя эту теорию, писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы" . В России эта теория получила наибольшую популярность в 60-е годы XIX столетия. Именно под влиянием общественной (и ее российского аналога - хозяйственной) теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.

--------------------------------

Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.

Следует отметить, что общественная теория местного самоуправления несколько скорректировала идею прямого противопоставления общины государству. В основе данной теории лежит идея о том, что местное самоуправление - это управление местным хозяйством. То есть местное самоуправление имеет негосударственную природу. Оно является одним из институтов гражданского общества и противостоит государству в той же степени, в какой интересы гражданского общества противостоят интересам государства. По сути, местное самоуправление в рамках этой теории наделено правоспособностью юридического лица. Можно выделить лишь три отличия его от гражданско-правовых форм хозяйствования. Во-первых, местное самоуправление возникает на определенной законом территории. Во-вторых, местное самоуправление создается не по воле его субъектов, а в обязательном порядке. И в-третьих, органы местного самоуправления в отличие от органов управления юридическим лицом являются выборными.

Одним из разработчиков этой теории в России стал профессор В.Н. Лешков. Он утверждал, что "земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом", что "права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского, или общественного" . Попытки реализации данной теории в России, как известно, длились несколько десятилетий. Разработчики российской земской и городской реформ находились под сильным влиянием общественной теории самоуправления. В 1864 г. основные тезисы данных теорий были законодательно воплощены в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

--------------------------------

Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. 1865. N 42.

Однако российские попытки реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась в невозможности точного выделения дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом. Н.И. Лазаревский писал по этому поводу: "Представители хозяйственной теории тщетно стремились установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, т.к. земское самоуправление имело принудительный характер. Сторонники данной теории постоянно стремились дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые, по существу своему, отличались бы от дел государственного управления. При этом оказывалось, что делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т.д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений. Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть" .

--------------------------------

Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица // Сборник статей. СПб., 1903. С. 12.

Итак, практика показала, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местах есть свои интересы, и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах. Исходя из этой практики, формируется новая теория - государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Эта теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы - по сути, местные органы государственной власти (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются). Предметы ведения местного самоуправления - это государственные задачи, они не могут иметь иной природы, помимо государственной. Всякое управление публичного характера, по утверждению авторов этой теории, есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления - не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. Наиболее последовательным сторонником этой теории в России был академик В.П. Безобразов. Характеризуя самоуправление, он писал: "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти" .

--------------------------------

Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.

По мнению последователей данной теории, местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства. Как отмечал В.П. Безобразов: "Чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических" .

--------------------------------

Там же. С. 9.

Сторонником государственной теории являлся профессор А.Д. Градовский. Он провел разграничение понятий "децентрализация" и "самоуправление". По мнению А.Д. Градовского, никаких особых местных дел, местных задач, отличающихся по сути своей от государственных задач, не существует. Поэтому нет у местных органов и своей особой компетенции. Все полномочия они получают от государства, т.е. эти полномочия являются государственными, и, таким образом, органы местного самоуправления имеют государственную природу.

В рамках государственной теории самоуправления сложилось два основных направления - политическое, представленное Л. Штейном, и юридическое, основанное Р. Гнейстом. Политическое направление исходило из того, что эффективность и реальность решения местных задач может быть обеспечена местными чиновниками лишь в том случае, если они будут занимать соответствующие должности, не получая каких-либо привилегий и вознаграждения. То есть местное самоуправление должно быть основано на системе выборных, почетных, безвозмездных должностей, и это отличает его от государственной власти. Юридическое направление подходило к данному отличию более формально. Местное самоуправление обусловлено наличием особого субъекта права - населения самоуправляющейся территории, имеющего свои интересы, помимо государственных. Соответственно на основе сочетания этих интересов и необходимости решения государственных задач между государством и органами местного самоуправления возникает правовая связь, складывается особая (отличная от взаимоотношений "государство - государственные органы") система юридических отношений. Именно она и создает специфику местного самоуправления.

В России к числу сторонников политического направления государственной теории относился профессор Н.М. Коркунов. Он считал, что главное отличие самоуправляющихся общин в их особом корпоративном статусе, отдельные черты их самостоятельности связаны именно с этим корпоративным статусом, т.е. органы местного самоуправления являются особыми субъектами права, вступающими с государством в особые юридические отношения.

Государственная теория самоуправления была воплощена в жизнь в России в результате реформы земского и городского самоуправления в 1890 - 1892 гг. В каком-то смысле можно утверждать, что и советская модель местного государственного управления использовала те же принципы, что и эта теория. Как показала практика, реализация данной теории приводит к появлению административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, в крайних вариантах она приводит даже к полному исчезновению местного самоуправления, его замене местным государственным управлением. Такая модель, безусловно, отличается эффективностью в том понимании, что обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и как следствие - стопроцентную реализацию на местном уровне принимаемых "наверху" решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, она не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно - местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.) вряд ли может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых. Они исполняются, но часто не приносят жителям муниципального образования пользы. В силу этого растет недовольство населения местной властью, а в случае неблагоприятной социально-экономической ситуации в государстве может привести и к массовым протестным выступлениям. Наконец, данная модель не может быть признана соответствующей демократическим стандартам управления.

Практически все современные теории: социального обслуживания, политическая теория самоуправления, теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц, дуализма муниципального управления - построены на анализе и синтезе рассмотренных выше теорий. Так, приоритетное выполнение задач по обеспечению повседневной жизнедеятельности жителей муниципального образования составляет основу теории социального обслуживания. Как отмечают исследователи, в строгом смысле слова данная теория является концепцией такого социального управления, при котором органы самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов.

Согласно теории самоуправляющихся единиц как юридических лиц органы самоуправления реализуют функции государственного управления, но при этом являются юридическими лицами, учреждаемыми общинами или территориями. Правоспособность этих юридических лиц, с одной стороны, определяет государство, в том числе и путем делегирования им собственных полномочий. Но, с другой стороны, свои дела община имеет право решать самостоятельно, государство в них вмешиваться не должно. Поэтому, несмотря на свою государственную природу, органы местного самоуправления имеют "местное" происхождение, формируются на принципах выборности на местах. Государство обязано обеспечить субъектам самоуправления возможность реализации ими своих полномочий. Сторонником данной теории являлся Г. Еллинек, в России отдельные ее положения разрабатывал Б.Н. Чичерин.

Политическая теория самоуправления (отдельные исследователи, например Л.А. Велихов, выделяют ее в качестве самостоятельной) основана на синтезе политического направления государственной теории местного самоуправления и общественной теории самоуправления. Суть данной теории состоит в противопоставлении "земщины" (иными словами, общины, гражданского общества) "опричнине" (бюрократическому аппарату, чиновникам). Должностные лица органов самоуправления не являются чиновниками, профессиональными бюрократами, они независимы от центрального правительства, т.к. избираются населением самоуправляющейся территории. Таким образом, местное самоуправление - это деятельность граждан, основанная на принципе самоорганизации, делегировании своим представителям функций социального управления и оплате этой их деятельности. Эти представители не являются частью государственного аппарата, а потому они в административном и в материальном смысле независимы, что дает им возможность принимать на местах объективные решения, исходя из интересов местного населения.

В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем, как представляется, этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Так, И.И. Овчинников указывает, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (которую должна реализовать Российская Федерация) сформулированы в духе концепции теории дуализма природы местного самоуправления, однако, с его точки зрения, в России сегодня стремятся реализовать государственную теорию самоуправления . Такой же точки зрения придерживается и Н.В. Постовой . Эта позиция выглядит далеко не бесспорной. Реализация государственной теории местного самоуправления предполагает отказ от признания особенного в природе местного самоуправления, огосударствление всех местных институтов, решающих вопросы местного значения, объединение органов государственной власти и органов местного самоуправления в единую систему. Этого, как мы видим, на практике не происходит. Реформа местного самоуправления направлена не на полное слияние местного самоуправления и государственной власти, а лишь на упрочение связей государственных и местных органов, реализующих властные полномочия. При этом местное самоуправление сохраняет свою специфику и свои особые черты, отличающие его от государства, поэтому более правильным является вывод о том, что в Российской Федерации делается попытка практического воплощения теории дуализма муниципального управления. Государство в ходе реформы не отменяет полностью общественных начал местного самоуправления, сохраняя и усиливая его государственные основы.

--------------------------------

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 12 - 75.

См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

Не вполне корректной представляется и противоположная точка зрения. Как в зарубежной, так и в отечественной литературе в выявлении правовой природы местного самоуправления достаточно долго доминировало внимание к особенному, как противостоящему общему, единой системе государственного управления, - отмечает - А.А. Акмалова. Это позволяло в условиях зарождения местного самоуправления обосновать (не столько на научном, сколько исключительно на практическом уровне) право местного самоуправления на автономное существование наряду с органами государственной власти, право населения на самоуправление на отдельной территории, право на разнообразие местного самоуправления в силу различий местных интересов, обычаев и традиций . Исходя из этого, А.А. Акмалова полагает, что эта позиция воплотилась в теории свободной общины, в которой право местного сообщества на самоуправление обосновывалось через противопоставление общинного (местного, локального) государственному (политическому). С данным выводом сложно согласиться в силу того обстоятельства, что "автономность" местного самоуправления никогда не рассматривалась как "противопоставление", скорее - как "особость".

--------------------------------

Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001. С. 24.

Теория же свободной общины вряд ли могла реализовываться еще и в силу того факта, что согласно ее положениям "государство не создает общину, а лишь признает ее". В нашем же случае государство создавало и отделяло местное самоуправление "сверху", причем отделяло посредством определения его функциональных особенностей, что свидетельствует о попытке реализации общественной (или "хозяйственной") теории местного самоуправления.

Наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала, по нашему мнению, теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления. Б.Н. Чичерин, характеризуя местное самоуправление, отмечал: "Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный. <...> Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве" .

--------------------------------

Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Часть I. М., 1894. С. 242.

Как представляется, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления наиболее полно определяется именно данной теорией. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются исключительно либо непосредственно населением либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Но в то же время, как уже доказывалось выше, местное самоуправление признано уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Местное самоуправление согласно новому российскому законодательству очень жестко связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов Российской Федерации. По сути, оно уже является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия.

Но в то же время этот представитель, хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы. Это придает природе местного самоуправления общественные черты. Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, хотя баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления явно смещен в пользу государства. Тем не менее даже в таком виде местное самоуправление в Российской Федерации по-прежнему остается единственным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. Более того, именно теория дуализма позволяет объяснить необходимость преобладания государственных черт в природе местного самоуправления над общественными.

Так, например, Г.В. Барабашев пишет о том, что эволюция местного управления, муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении. Выдвигаются различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления. Для указанного направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь она объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни. Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления. Как отмечается некоторыми авторами, все большее число существенных решений принимается центром, который оставляет на долю местных представительных органов обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации .

--------------------------------

Барабашев Г.В. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах // Глава в учебнике А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран". Издание пятое, переработанное и дополненное. М., 1996. С. 230.

Точка зрения Г.В. Барабашева представляется абсолютно обоснованной, она подтверждается и современной российской практикой. Вмешательство государства в дела местного самоуправления не ограничивается только сферой делегированных полномочий. Государство начинает распространять свой контроль на все сферы деятельности местных органов. Это может привести к превращению местного самоуправления в местное государственное управление, но, безусловно, возможно и обратное движение. При известных условиях (развитие демократических стандартов, появление стремления государства привлечь как можно более широкий круг населения к непосредственному решению вопросов местного значения, активизация общественного самосознания и т.д.) происходит противоположный процесс: децентрализация власти, широкое участие населения в решении вопросов местного значения. Это отчетливо можно проследить на примере ФРГ - государства, наиболее полно реализовавшего дуалистическую теорию. Фактически в течение всей второй половины XX века можно заметить усиление интеграции местной экономики в общегосударственную хозяйственную систему, усиление степени вмешательства государства в дела местного самоуправления. К концу 80-х годов XX века общины были полностью подконтрольны государству, которое регулировало все более или менее значимые формы их деятельности. В ряде случаев на местах были учреждены специальные органы управления, ограничивающие и контролирующие деятельность органов самоуправления общин. В период с 1965 по 1977 год была проведена территориальная реформа, вследствие которой общины были укрупнены, объединены, за счет чего была расширена их ресурсная база. Хотя нельзя не признать, что многие общины при этом, прежде всего расположенные в южной части ФРГ, отстояли свое право на сохранение местных особенностей. Эта тенденция централизации во второй половине 80-х годов сменилась тенденцией к децентрализации. Во многом этому способствовала и Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. В сфере определения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления возобладала концепция партнерства всех уровней власти, в соответствии с которой каждому уровню власти принадлежит особая, важная роль в системе социального управления. Органы местного самоуправления общин получили законодательные гарантии невмешательства государства в их внутреннюю деятельность без особых на то причин. Важная роль стала принадлежать разного рода ассоциациям и союзам местных властей. Именно через них во многом сейчас осуществляется диалог разных уровней власти с местным самоуправлением. Это и есть эволюция дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении развития децентрализованной модели. Как видно, в Российской Федерации и странах Западной Европы это движение в настоящий момент можно охарактеризовать в какой-то степени как разновекторное.

Поскольку природа российского местного самоуправления основана на положениях теории дуализма муниципального управления, утверждающей, что эта природа не может быть сведена исключительно к государственным началам (которые, безусловно, составляют основу местного самоуправления), местное самоуправление обладает и рядом общественных черт, т.е. можно говорить о том, что у местного самоуправления могут быть собственные дела (вопросы местного значения), отличные от государственных. В основе российского местного самоуправления лежат не только публично-правовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.). Вместе с тем теория дуализма не только допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, но и, по мнению Г.В. Барабашева, может развиваться в направлении полного подчинения местного самоуправления интересам государственной власти. Поскольку такое развитие модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на современном этапе может вступить в конфликт с международными обязательствами Российской Федерации, необходимо разумное самоограничение государственной власти в процессе установления контроля над местным самоуправлением. Представляется, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" делает правильные шаги в этом направлении, устанавливая перечень вопросов, в решение которых органы государственной власти вмешиваться не вправе. Вместе с тем детали механизма такого самоограничения еще не разработаны, их предстоит законодательно определить и внедрить в практику.

Все сказанное дает основание утверждать, что местное самоуправление в Российской Федерации, построенное в соответствии с теорией дуализма муниципального управления, характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в такой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы самоограничения, гарантирующие местное самоуправление от тотального вмешательства государства во все его дела, полного огосударствления природы местного самоуправления. Следует признать, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

В целом необходимо также отметить, что сам по себе выбор тех или иных теоретических принципов построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления еще не гарантирует того, что созданная модель на практике окажется эффективной. До сих пор, и это признается на всех уровнях осуществления публичной власти, посредством применения действующего механизма правового регулирования не удалось построить оптимальную модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Не случайно Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 года прямо указал: "В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом" .

--------------------------------

Российская газета. 2002. 19 апреля.

Главная сложность в построении эффективной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, по-видимому, заключена в формулировке ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая задает вектор обособленного рассмотрения местного самоуправления от системы государственной власти. Отдельные исследователи сравнивают, сопоставляют те или иные стороны местного самоуправления с теми или иными сторонами системы государственного управления, но в целом системный, комплексный подход к организации государственного управления и местного самоуправления как единой системы управления, осуществляемой в рамках функционирования единой публичной власти в России, до сих пор не сформирован.

Именно поэтому следует признать крайне необходимым, с учетом безусловной важности различных научных концепций и подходов к изучению местного самоуправления, рассматривать его как особую форму народовластия - составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной. Такой подход позволяет обеспечить не только системность изучения отдельных особенностей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, но и четко выявить положение местного самоуправления в соотношении с системой государственных институтов, проанализировать его в динамике, в процессе усложнения взаимосвязей государственных и муниципальных институтов, в развитии системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении построения наиболее эффективной модели.

Особо следует подчеркнуть, что отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает отсутствия связи местного самоуправления с государственным управлением, неподпадение муниципальных образований под воздействие государственно-властных структур, т.е., по сути, независимость местного самоуправления. Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) - это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) - это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. И осуществляться она должна прежде всего с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия, для того чтобы функционирование публичной власти было эффективным, настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого.

Игнорирование указанных отличий приводит к тому, что местное самоуправление рассматривается как простая совокупность организационных форм, с помощью которых оно осуществляется. Противоположный подход состоит в том, что авторы связывают отделение органов государственной власти от органов местного самоуправления с невозможностью построения единого управленческого механизма в государстве и приходят к выводам о необходимости отказаться от самостоятельного местного самоуправления.

Итак, как представляется, норму ст. 12 Конституции Российской Федерации о признании и гарантированности местного самоуправления следует понимать не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы Российской Федерации. Государственная система (как система, осуществляющая управляющее воздействие) и система местного самоуправления тесно взаимосвязаны, и искусственное их разделение на государственный и общественный уровни не вполне корректно. Местное самоуправление несет в себе общественные черты, но по сути своей, как уровень публичной власти, оно неразрывно связано с государственной властью, оно - часть государства по своей сути.