Приложение 1
Полномочия Президента Российской Федерации (в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами)
| Полномочие | Чем установлено | К чему приводит реализация |
|---|---|---|
| Определяет основные направления внутренней и внешней политики государства | Конституция РФ, ст. 80 | Это ведет к расположению президента над всеми ветвями власти и возможности принять к своему рассмотрению любой вопрос (кроме тех, которые прямо отнесены Конституцией РФ к компетенции иных органов власти) |
| Обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти | Конституция РФ, ст. 80 | Общая формулировка, допускающая расширительное толкование и фактическое присвоение полномочий |
| Назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы РФ | Конституция РФ, ст. 83 | В сочетании с механизмами, определенными ст. 111, во всех случаях председателем правительства становится только тот, кого хочет видеть президент, а Госдума даже ценой роспуска не может настоять на своей кандидатуре или предотвратить назначение неприемлемой кандидатуры премьера |
| Принимает решение об отставке Правительства РФ | Конституция РФ, ст. 83 | Это ведет к полной зависимости правительства (включая премьера) от президента: Конституция РФ дает ему возможность отправить его в отставку без какой-либо мотивации |
| Представляет Госдуме для назначения кандидатуры председателя Центрального банка и ставит перед ней вопрос о его освобождении | Конституция РФ, ст. 83 | Ведет к серьезной зависимости председателя Центрального Банка от президента |
| По предложению Председателя Правительства РФ назначает и освобождает от должности заместителей председателя правительства и федеральных министров | Конституция РФ, ст. 83 | Конституция не определяет, как формулируются «предложения председателя правительства». Практика такова, что президент производит все эти назначения исключительно по своему усмотрению. Никаких критериев назначения ни Конституция, ни федеральные законы не содержат. Не зафиксировано ни одного случая, когда премьер обращался бы к президенту с предложением об увольнении министра. В результате министры оказываются в абсолютной зависимости от президента |
| Представляет Совету Федерации кандидатуры судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего арбитражного суда РФ | Конституция РФ, ст. 83 | В сочетании с принципом формирования Совета Федерации и механизмом назначения губернаторов (в результате половина состава Совета Федерации находится в прямой зависимости от президента) ведет к лояльности указанных судов. К тому же, для будущего утверждения подбираются только лояльные кандидатуры |
| Представляет кандидатуры для назначения председателя Конституционного суда Российской Федерации и его заместителей | ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» | Делает Конституционный суд реально зависимым от президентской власти |
| Представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ и вносит предложение о его освобождении от должности | Конституция РФ, ст. 83 | По тем же причинам ведет к прямой зависимости Генерального прокурора от президента |
| Назначает судей иных федеральных судов | Конституция РФ, ст. 83 | Фактически делает судей зависящими от президента (только он решает вопрос их назначения на должности), нелояльным – заведомо перекрыты возможности для назначения |
| Формирует и возглавляет Совет безопасности РФ | Конституция РФ, ст. 83 | Полномочия и статус Совета безопасности определены законом РСФСР, принятым в 1992 году, еще до вступления в силу ныне действующей Конституции. Этот закон содержит отсылки к несуществующим Конституции РСФСР, Закону РСФСР «О президенте РСФСР» и несуществующим институтам власти (Верховному Совету РСФСР), устанавливает ответственность СБ перед Верховным Советом. В этой ситуации СБ оказывается практически неподконтрольным обществу органом. |
| Формирует Администрацию Президента РФ | Конституция РФ, ст. 83 | То же самое. При том статус руководителей Администрация Президента РФ аппаратно приравнен к статусу премьера и его заместителей |
| Назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ | Конституция РФ, ст. 83 | Статус полпредов никак не определен законом. На практике такая общая формулировка дает возможность президенту назначать своих «представителей» не в привычном смысле слова – как тех, кто представляет его там, где он не успевает справиться сам (в Госдуме, Совете Федерации, судах и так далее), а как тех, с кем он фактически делится своими конституционными полномочиями, подчиняя им структуры федеральной власти на местах |
| Назначает выборы Госдумы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом | Конституция РФ, ст. 84 | Пример того, как закон ограничивает (пока) возможности волюнтаристских действий президента по назначению выборов Государственной Думы |
| Распускает Госдуму в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ | Конституция РФ, ст. 84 | В сочетании с практической невозможностью импичмента (для этого необходимо согласие квалифицированного большинства членов Совета Федерации, половина которого зависит от президента), делает Госдуму заведомо «нижестоящим» по отношению к президенту органом |
| Назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом | Конституция РФ, ст. 84 | Назначение референдума ставится в зависимость от президента: согласно ФКЗ «О референдуме РФ», не установлено никаких механизмов, которые бы обеспечили назначение референдума, если ЦИК и Конституционный суд признали инициативу проведения референдума законной, подписи – собранными, а президент откажется подписать соответствующий указ |
| Подписывает и обнародует федеральные законы | Конституция РФ, ст. 84 | Установленная в Конституции процедура ведет к тому, что законодательный процесс оказывается в «подчинении» президента. Если он отказывается подписать закон (не налагая вето), или не подписывает федеральный конституционный закон, или закон, по которому преодолено вето, то не установлено механизмов, которые бы обеспечили вступление закона в силу. Только подавать в суд на президента за «бездействие». Президент Ельцин, как известно, не раз пользовался таким методом |
| Имеет право вето в отношении федеральных законов | Конституция РФ, ст. 107 | В сочетании с принципом формирования Совета Федерации ведет к тому, что ни один неугодный президенту закон не вступит в силу |
| Имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации до решения вопроса в суде | Конституция РФ, ст. 85 | Не установлены условия и порядок принятия президентом такого решения до суда. Фактически, это ставит исполнительную власть регионов в подчинение президенту (любое их решение может быть отменено без существенной мотивации) |
| Может отменить своим указом постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия ФКЗ, ФЗ и указам президента | Конституция, ст. 115, п. 3 | Не установлен порядок, в соответствии с которым определяется, что правовые акты правительства противоречат ФКЗ, ФЗ и указам президента |
| Принимает решение об оперативном использовании формирований вооруженных сил за пределами территории Российской Федерации | ФЗ «Об обороне» Постановление Совета Федерации от 16.12.2009 № 456-СФ | Президент единолично решает вопрос о начале военных действий |
| Является верховным главнокомандующим, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ | Конституция РФ, ст. 87 | Ставит армию под полный контроль президента |
| Вводит чрезвычайное или военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии) | Конституция РФ, ст. 87, 88 ФКЗ «О чрезвычайном положении» | Не понятно, что такое агрессия или угроза агрессии. Не принят ФКЗ «О военном положении» и не ясно, что такое военное положение. Возникает много возможностей для произвола |
| Издает указы и распоряжения | Конституция РФ, ст. 90 | В Конституции имеется запись (ст. 90) о том, что указы и распоряжения Президента РФ не могут противоречить Конституции и федеральным законам. Но нет записи о том, что применяется в случае конфликта. Это создает коллизию правовых норм – и соответственно, возможность для чиновников выбирать, какую из них исполнять. Какой выбор обычно делается, понятно. Предметы ведения Президента должны определяться в совокупности ст. 80-93 и ст. 71-73. Но на практике это не так |
| Представляет на утверждение Госдумы и Совет Федерации РФ председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и всех аудиторов | ФЗ «О Счетной палате РФ» | Назначение руководства СП и аудиторов Конституцией РФ отнесено к компетенции парламента (ст. 102, 103), при этом Конституцией не предусмотрено участия президента (в отличие от ситуации с высшими судами, где ст. 83 дает президенту право представлять кандидатуры на утверждение парламента). Однако путем изменения закона конституционная конструкция фактически была «подправлена». Из чего, между прочим, вытекает интересный вывод: если таким путем были де-факто расширены полномочия президента, то ничто не мешает поступить так же и в целях их ограничения… |
| Назначает одну треть членов Центризбиркома РФ | ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» | С учетом того, что еще одну треть назначает подконтрольный президенту Совет Федерации, это ведет к подконтрольности ЦИК президенту |
| Представляет кандидатуры высших должностных лиц субъектов Федерации | ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ» | Механизм «представления» таков, что отказаться от президентского предложения региональные законодательные органы практически не могут (альтернатива – роспуск). Таким образом, система фактически является системой прямого назначения глав регионов президентом, с возникновением соответствующей зависимости |
| Освобождает от должности высших должностных лиц субъектов Федерации «в связи с утратой доверия» | ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ» | Делает глав регионов абсолютно зависящими от президента, и ведет к их подбору не по признакам профессионализма, а по признаку личной преданности (на должности находится только тот, кому доверяет президент); правовая конструкция – беспрецедентная для демократической системы. Но еще более важное следствие (это относится ко всему механизму назначения/снятия глав регионов) – независимость губернаторов от населения соответствующих субъектов Федерации и связанное с этим отсутствие каких-либо стимулов действовать в интересах граждан |
| Распускает законодательные органы субъектов Федерации | ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ» | Комментарии те же |
| Руководит деятельностью федеральных министерств, служб и агентств: Минобороны, МВД, МИД, МЧС, Минюст, ФСБ, Служба внешней разведки, Государственная фельдъегерская служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны | Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 | Прямое подчинение президенту, не являющемуся главой исполнительной власти, всех «силовых» структур ведет к существенному умалению роли правительства и премьера, открывает путь для неконституционных сценариев в кризисных ситуациях |
| Утверждает перечень стратегических предприятий и акционерных обществ | ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» | Произвольное утверждение (и исключение из этого перечня) важнейших предприятий, не подлежащих приватизации, создает возможность для масштабной коррупции |
| Принимает решения о передаче государственного имущества или принадлежащих государству акций создаваемым акционерным обществам | Примечание: это делается в форме «Принять предложение Правительства РФ…». Последствия – те же, что в предшествующем пункте |
Приложение 2
Полномочия Правительства Российской Федерации
| Полномочие | Чем установлено | К чему приводит реализация | |
|---|---|---|---|
| Разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение | Конституция РФ, ст. 114 | Традиционная функция правительства | |
| Представляет Госдуме отчет об исполнении бюджета | Конституция РФ, ст. 114 | Традиционная функция правительства | |
| Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, социального обеспечения, экологии | Конституция РФ, ст. 114 | Слишком широко трактуемое понятие – позволяет решать многие вопросы, не урегулированные законодательством (в котором нет определения, что такое «единая политика»). Следствие – правительство присваивает себе, например, право устанавливать перечень товаров и услуг, подлежащих государственному регулированию | |
| Управляет федеральной собственностью | Конституция РФ, ст. 114 | Традиционная функция правительства | |
| Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации | Конституция РФ, ст. 114 | Предельно общая и неконкретная формулировка – открывает путь для расширительного толкования | |
| Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью | Конституция РФ, ст. 114 | Предельно общая и неконкретная формулировка – открывает путь для расширительного толкования | |
| Осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ | Конституция РФ, ст. 114 | Получается, что президент может возложить на правительство любые полномочия, в том числе – не предусмотренные Конституцией РФ и законодательством | |
| Дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (все они могут быть рассмотрены только при наличии заключения правительства) | Конституция РФ, ст. 104 п. 3 | Конституция не устанавливает «принцип умолчания» – как поступать, если правительство просто не дает заключения. Не установлены и сроки, в которые оно должно быть дано. В результате создается еще одна возможность блокировки нежелательных законодательных инициатив | |
| Руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность | ФКЗ «О правительстве РФ» | Традиционная функция правительства | |
| Может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц ФКЗ | «О правительстве РФ» | Традиционная функция правительства | |
| Назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ | ФКЗ «О правительстве РФ» | Традиционная функция правительства | |
| Организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации | ФКЗ «О правительстве РФ» | Традиционная функция правительства | |
| Осуществляет регулирование в социально-экономической сфере | ФКЗ «О правительстве РФ» | Чрезвычайно общая и туманная формулировка, оставляет возможность для расширительного толкования | |
| Обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов | ФКЗ «О правительстве РФ» | Чрезвычайно общая и туманная формулировка, оставляет возможность для расширительного толкования, особенно в совокупности с п. 2 ст. 77 Конституции РФ | |
| Формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию | ФКЗ «О правительстве РФ» | Чрезвычайно общая и туманная формулировка, оставляет возможность для расширительного толкования | |
| Назначает представителей от государства в советы директоров акционерных обществ с государственным участием | Базируется на статье 114-г Конституции РФ об управлении федеральной собственностью | Одна из ключевых формулировок. Даёт возможность правительству контролировать финансовые потоки полугосударственных и государственных корпораций, а также СМИ с преобладающей ролью государства | |
| Назначает руководителей государственных электронных СМИ | ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» | Даёт возможность правительству контролировать СМИ с преобладающей ролью государства |
Приложение 3
Полномочия Совета Федерации Российской Федерации
| Полномочие | Чем установлено | К чему приводит реализация |
|---|---|---|
| Утверждает изменение границ между субъектами Федерации | Конституция РФ, ст. 102 | Не установлено, кто предлагает эти изменения |
| Утверждает указ президента о введении военного или чрезвычайного положения | Конституция РФ, ст. 102 | Традиционная парламентская функция. Существующий порядок формирования палаты превращает эту процедуру практически в автоматическую |
| Решает вопрос о возможности использовании Вооруженных сил РФ за пределами РФ | Конституция РФ, ст. 102 | В декабре 2009 года принят федеральный закон, по которому президент получает право «оперативного использования формирований Вооруженных сил РФ за пределами страны», и освобождается от необходимости обращения в Совет Федерации по каждому конкретному случаю оперативного использования формирований вооруженных сил за пределами страны. Это понадобится только в случае «долгосрочного пребывания» ВС РФ за пределами России. По сути, это – ревизия конституционной нормы |
| Назначает выборы Президента РФ | Конституция РФ, ст. 102 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...», ФЗ «О выборах Президента РФ» | Традиционная парламентская функция |
| Отрешает Президента РФ от должности | Конституция, ст. 102 | Существующий порядок формирования палаты делает эту процедуру практически нереализуемой |
| Назначает по представлению Президента РФ на должности судей высших судов | Конституция, ст. 102 и 83 | Возможность делать это только по инициативе президента ставит парламент в заведомо второстепенное положение |
| Назначает по представлению Президента РФ на должность и освобождает от должности Генерального прокурора РФ | Конституция, ст. 102 и 83 | Возможность делать это только по инициативе президента (как назначать, так и снимать) также ставит парламент в заведомо второстепенное положение |
| Назначает и освобождает от должности заместителя председателя Счетной палаты РФ и половину аудиторов | Конституция, ст. 102 ,ФЗ «О Счетной палате РФ» | Примечание: назначает и снимает только по представлению Президента РФ (в Конституции об этом не упоминается, данная норма введена в ФЗ «О Счетной палате РФ») |
| Рассматривает федеральные законы, принятые Госдумой, в обязательном порядке рассматривает законы финансово-бюджетного характера, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, вопросы войны и мира | Конституция РФ, ст. 105 и 106 | Традиционная парламентская функция |
| Рассматривает федеральные конституционные законы | Конституция РФ, ст. 108 | Традиционная парламентская функция |
| Участвует в преодолении вето президента на принятые федеральные законы | Конституция РФ, ст. 107 | Необходимость преодолевать вето президента двумя третями голосов в палате, половина которой зависит от президента, превращает это право в фикцию |
| Участвует в выдвижении предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ | Конституция РФ, ст. 135 | Имеет возможность влиять на изменение глав Конституции, касающихся основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, пересмотра Конституции |
| Назначает по представлению Генерального прокурора РФ его первого заместителя и заместителей | ФЗ «О прокуратуре в РФ» | Фактически противоречит п. 2 ст. 102 Конституции РФ, которая не позволяет расширять перечень полномочий |
| Назначает по представлению Президента РФ, основанном на представлении председателя соответствующего суда, и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей, заместителей председателя Верховного суда и Высшего арбитражного суда | ФЗ «О статусе судей в РФ», ст. 6.1 | Формально – тоже противоречит п.2 ст.102 Конституции РФ, де-факто расширяет полномочия и парламента, и президента |
Приложение 4
Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
| Полномочие | Чем установлено | К чему приводит реализация |
|---|---|---|
| Дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ | Конституция РФ, ст. 103 | Отказ дать согласие ничуть не мешает президенту настоять на своем – путем роспуска Госдумы |
| Решает вопрос о доверии Правительству РФ | Конституция РФ, ст. 103 | Системный недостаток – недоверие правительству не влечет за собой его обязательную отставку, напротив, может повлечь «отставку» (роспуск) Госдумы |
| Назначает и освобождает от должности председателя Центрального банка РФ по представлению Президента РФ | Конституция РФ, ст. 103 и 83 | Возможность делать это только по инициативе президента ставит парламент в заведомо второстепенное положение |
| Назначает на должность и освобождает от должности председателя Счетной палаты РФ и половину аудиторов | Конституция РФ, ст. 103 | Примечание: назначает и снимает только по представлению Президента РФ(в Конституции об этом не упоминается, данная норма введена в ФЗ «О Счетной палате РФ») |
| Назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека РФ | Конституция РФ, ст. 103 | Традиционная парламентская функция |
| Объявляет амнистию | Конституция РФ, ст. 103 | |
| Выдвигает обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности | Конституция РФ, ст. 103 | Необходимость выдвижения обвинения двумя третями голосов делает эту процедуру практически нереализуемой |
| Принимает федеральные законы и федеральные конституционные законы | Конституция, ст. 105 и 108 | Традиционная парламентская функция |
| Участвует в преодолении вето Президента РФ на принятые федеральные законы | Конституция РФ, ст. 107 | Традиционная парламентская функция |
| Участвует в выдвижении предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ | Конституция РФ, ст. 135 | Имеет возможность влиять на изменение глав Конституции, касающихся основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, пересмотра Конституции |
Приложение 5
Ключевые изменения федерального законодательства, касающиеся избирательной системы (2002-2009 годы)
Июнь 2002 года.
В Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вносятся изменения, предусматривающие, что не менее 50% депутатов законодательных органов регионов избираются по пропорциональной системе. Введен порог явки избирателей в 20% (с правом его повышать на региональных выборах). Введен принцип, по которому окружные, территориальные и участковые комиссии и их председатели назначаются вышестоящими комиссиями, по два члена избирательных комиссий субъектов Федерации и муниципальных образований назначаются по представлению вышестоящих комиссий. Их председатели избираются по представлению вышестоящих комиссий. Установлена «парламентская льгота» – партии и блоки, прошедшие в Госдуму, освобождаются от сбора подписей или внесения залога на следующих выборах. Отменено досрочное голосование на федеральных и региональных выборах.
Сентябрь 2002 года.
В Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» вносятся изменения, запрещающие проводить референдумы в последний год полномочий Президента России и Государственной Думы, а также запрещающие выступать с инициативой о проведении референдума во время общефедеральных избирательных кампаний. Тем самым запрет распространяется на большую часть каждого избирательного цикла, и возможности граждан инициировать референдумы резко сужаются.
Декабрь 2002 года.
В Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» внесены изменения, увеличивающие с 5% до 7% заградительный барьер для выборов (начиная с выборов 2007 года).
Июнь 2004 года.
В Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» вносятся изменения, усложняющие процедуру инициирования референдума гражданами. Инициативная группа теперь должна состоять из региональных подгрупп, образованных не менее чем в половине регионов, каждая группа должна включать не менее 100 человек, и подписи всех участников собрания инициативной группы нотариально заверяются.
Декабрь 2004 года.
В Федеральные законы «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вносятся изменения, предусматривающие, что высшие должностные лица (президенты и губернаторы) субъектов Федерации «наделяются полномочиями» соответствующими региональными парламентами по представлению Президента Российской Федерации. Одновременно закрепляется механизм, который позволяет президенту распускать законодательные органы в случае отклонения внесенной им кандидатуры губернатора (превращающий «наделение полномочиями» де-факто в назначение). Тем самым граждане лишаются возможности выбирать глав регионов, которые становятся полностью независимыми от населения. В свою очередь, у губернаторов остается единственный избиратель, с которым следует считаться – президент страны.
Май 2005 года.
В Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вносятся изменения, предусматривающие проведение выборов исключительно по партийным спискам. Тем самым граждане лишаются возможности выбирать депутатов по одномандатным округам, представляющих их интересы. Максимальный размер центральной части списка сокращен с 18 до 3 кандидатов, минимальное число региональных групп увеличено с 7 до 100. Введен запрет на создание избирательных блоков на выборах Государственной Думы. Вводятся ограничения на работу наблюдателей на выборах: до этого их могла направить любая общественная организация, после этого – только партии, зарегистрировавшие свои списки на выборах. Тем самым резко ограничиваются возможности для независимого контроля выборов.
Июль 2005 года.
В Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав …», «О выборах Президента Российской Федерации» и другие законы, вносится целый ряд изменений.
Вводится запрет на создание избирательных блоков на выборах всех уровней – тем самым мелкие партии лишаются возможности объединиться и общими усилиями пройти в парламент, а избиратели этих партий серьезно ограничиваются в правах быть представленными в законодательных органах. Снижается с 25% до 10% процент недостоверных подписей избирателей, при превышении которого партиям или кандидатам можно отказать в регистрации на выборах. В условиях, когда проверку подписей ведут встроенные в «вертикаль» избирательные комиссии и правоохранительные органы, это дает возможность отсечь от выборов любую неугодную партию. Запрещено одновременное представление подписей и внесение залога. Отменяется право общественных объединений направлять наблюдателей на выборы всех уровней. Вводится два единых дня голосования – второе воскресенье марта и второе воскресенье октября. Устанавливается максимально возможная величина в 7% для заградительного барьера на региональных выборах. Установлено, что законом субъекта Федерации можно исключать строку «против всех» на региональных и муниципальных выборах. Увеличивается с трети до половины допустимая доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях. Отменяется обязанность кандидатов, занимающих государственные должности категории «А», уходить в отпуск после регистрации.
Июль 2006 года.
В Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» вносятся изменения, запрещающие политическим партиям выдвигать на выборах (в том числе, в составе своих списков) членов других партий. Таком образом, мелкие партии лишаются возможности объединять усилия, формально не создавая избирательные блоки (уже запрещенные) и выдвигая своих кандидатов, по какому-то одному «базовому» списку, как это происходило на выборах Московской городской Думы в декабре 2005 года. Более того, тем самым партийность гражданина, по сути, становится основанием для ограничения его пассивного избирательного права.
Кроме этого, отменяется графа «против всех» на выборах всех уровней. Тем самым граждане лишаются возможности, голосуя «против всех», выразить недоверие всем допущенным к выборам кандидатам или партиям и добиться новых выборов. До этого, если против всех голосовало большинство избирателей, выборы признавались несостоявшимися.
Декабрь 2006 года.
Принимаются изменения к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав …», отменяющие минимальную явку на выборы не менее 20% избирателей (для выборов Госдумы – 25%, для выборов президента – 50%), при которой они признаются состоявшимися. Тем самым избиратели лишаются последней возможности, голосуя «ногами», добиться новых выборов, и выдвижения новых кандидатов.
Далее, запрещается регистрация кандидатов, обвиненных в «экстремистской деятельности», в том числе – имеющих непогашенную судимость за указанные деяния или административное наказание за изготовление и пропаганду нацистской символики. В условиях чрезвычайно расширительного толкования понятия «экстремизма» это создает дополнительные механизмы отстранения оппозиции от выборов. Тем самым, по сути, вводится внесудебное ограничение избирательных прав граждан: Конституция не позволяет ограничить избирательное право гражданина, объявленного «экстремистом» – для этого надо, чтобы он находился в местах лишения свободы по приговору суда.
Запрещается агитация в телеэфире одних кандидатов и партий против других кандидатов и партий. Тем самым ограничивается политическая конкуренция: оппозиция лишается возможности проинформировать граждан об ошибках власти, а граждане лишаются права об этом узнать.
Июнь 2007 года.
В закон «О порядке формирования Совета Федерации» вносятся изменения, предусматривающие так называемый ценз оседлости для сенаторов: обязанность не менее, чем десятилетнего проживания в представляемом регионе. При этом ограничения не имеют обратной силы, а в стаж «оседлости» засчитывается срок, проведенный на посту представителя данного региона в Совете Федерации. Таким образом, с одной стороны, значительно уменьшается возможность «делегирования» в Совет Федерации политиков, не имеющих отношения к региону, с другой стороны – вновь заблокирован переход к выборности членов Совета Федерации.
Февраль 2009 года.
В Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав…», «О выборах Президента Российской Федерации и «О выборах депутатов Государственной Думы» вносятся изменения, отменяющие избирательный залог. Это еще больше снижает уровень политической конкуренции: сегодня внесение залога – единственный способ, который позволяет оппозиции (и то не всегда) зарегистрироваться на выборах, поскольку при сборе подписей господствует административный произвол, и любую «ненужную» партию можно «отсеять», причем она не имеет никакой возможности «оправдаться».
Вносятся изменения в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации», согласно которым с 1 января 2011 года членом Совета Федерации может быть назначен только гражданин, являющийся депутатом регионального законодательного органа соответствующего субъекта Федерации, или депутатом представительного органа муниципального образования. Одновременно отменяется ранее введенный десятилетний «ценз оседлости».
Апрель 2009 года.
Вносятся изменения в Федеральные законы «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав…», отменяющие право общественных объединений, не являющихся политическими партиями, выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах.
Май 2009 года.
В Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы», «Об основных гарантиях избирательных прав…» и «О выборах Президента Российской Федерации» вносятся изменения, предусматривающие получение «парламентскими» партиями дополнительных возможностей. Только эти партии наделены правом выдвигать без сбора подписей кандидатов на выборах любого уровня и направлять представителей в состав избирательных комиссий.
Установлено, что партия, список которой получил от 5% до 6% голосов, получает один мандат, от 6% до 7% голосов – два мандата (ранее партия, набравшая менее 7 % голосов, мандатов не получала). Стоит отметить, что на последних выборах таких партий не оказалось вообще. Кроме того, предложенное количество мандатов никак не соответствует принципу пропорционального представительства, поскольку 5-7% голосов избирателей соответствует 24 – 32 мандатам в Думе, состоящей из 450 депутатов. И таким образом избиратели малых партий оказываются представленными в Госдуме в двадцать-тридцать раз «меньше», чем остальные.
Июнь 2009 года.
Вносятся изменения в Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав…», «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы», предусматривающие регистрацию на выборах любого уровня без сбора подписей кандидатов, выдвинутых партиями, списки которых были допущены к распределению мандатов на региональных выборах не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации.
В Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы» вносятся изменения, которые поэтапно снижают число подписей, необходимых для регистрации «непарламентских» партий: вместо действующих на выборах Государственной Думы пятого созыва 200 тысяч подписей устанавливается, что на выборах Государственной Думы шестого созыва необходимо собрать не менее 150 тысяч подписей, а в дальнейшем – не менее 120 тысяч.
Вывод: в результате всех произведенных за последние годы изменений избирательного законодательства, из политического механизма, позволяющего гражданам влиять на власть и добиваться ее замены на другую, более соответствующую их интересам, выборы все больше и больше превращаются в формальность, когда власть становится несменяемой.
Дополнительно можно выделить основные факторы снижения политической конкуренции, обусловленные организацией выборов.
1. Организация выборов поручена избирательным комиссиям, механизм формирования которых (закрепленный в федеральном и региональном законодательстве) гарантирует их полную зависимость от исполнительной власти.
Формирование ЦИК (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…») таково, что треть комиссии прямо назначается Президентом РФ, еще треть – Советом Федерации, половина которого (представители исполнительной власти регионов) контролируется президентом непосредственно, а большая часть второй половины (представители законодательной власти регионов) – через исполнительную власть. И даже если предположить, что Госдума будет стопроцентно оппозиционной, контроль президента за ЦИК гарантирован.
Формирование избирательных комиссий регионов предусматривает, во-первых, назначение двух членов комиссии по представлению ЦИК, во-вторых, паритетный принцип назначения остальных членов (половина назначается исполнительной властью, половина – представительной). Это обеспечивает «вертикальный» контроль работы комиссии. Тот факт, что не менее половины членов комиссии представляют партии, имеющие фракции в Госдуме или в региональном парламенте, в свою очередь, обеспечивает консервацию существующей «партийной» расстановки сил, не давая оппозиции возможности участвовать в работе комиссии.
2. Процедура регистрации кандидатов и партийных списков (предусматривающая сбор подписей для «непарламентских» партий) организована так, что предоставляет значительные возможности для произвола избирательных комиссий. Проверка подписей поручена избирательным комиссиям, которые привлекают для этого правоохранительные органы и экспертов, не несущих никакой ответственности за свои заключения. При этом используется принцип «презумпции виновности» (как это было на выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга): вместо того, чтобы комиссия, если она считает подписи избирателей недостоверными, доказывала это в суде – партия должна доказывать, что подписи подлинные. В результате создаются все условия для «отсечения» оппозиционных партий и кандидатов.
3. Предвыборная агитация организована так, что «партия власти», контролирующая СМИ, может практически безнаказанно монополизировать информационное пространство. Законодательство не предусматривает санкций для кандидатов и партий, которые будут пользоваться информационным преимуществом в СМИ при поддержке «административного ресурса» (если только не будет доказано, что при этом превышен предельный размер избирательного фонда, но соответствующие сюжеты и статьи оплачиваются, как правило, иным путем).
4. Контроль законности проведения выборов поручен избирательным комиссиям, милиции и прокуратуре. Но все эти органы подчинены исполнительной власти и имеют все возможности для «избирательного» применения закона: не реагировать на нарушения со стороны протежируемых властью кандидатов и партий, и одновременно – находить несуществующие нарушения у оппозиции.
В то же время, как показывает практика, попытки кандидатов и партий, не имеющих «административного ресурса», заставить указанные органы выполнять свои обязанности, оказываются, как правило, безрезультатными. Причина заключается в том, что статус всех перечисленных органов описывается простой формулой: они всё могут, но ничего не обязаны, и не несут никакой ответственности за «избирательное» применение закона.
Приложение 6
| Дания | Норвегия | Швеция | Финляндия | |
|---|---|---|---|---|
| Форма правления | Конституционная парламентская монархия | Конституционная парламентская монархия | Конституционная парламентская монархия | Парламентско-президентская республика |
| Конституция | Конституция | Конституция 1814 года | Конституционный акт «Форма правления»,1974 год,а также «Акт о престолонаследии», 1810 год, «Акт о свободе печати», 1949 год | Конституционный акт «Форма правления Финляндии», 1919 год; «Акт об Эдускунте» 1928 год; «Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции», 1922 год; «Акт о государственном суде», 1922 год |
| Глава государства: полномочия | Король: верховный главнокомандующий; утверждает законы, издает правовые акты; обладает правом амнистии и помилования; назначает членов правительства,назначает глав административных единиц | Король: руководит Государственным советом (король + правительство), утверждает законы, открывает сессии парламента, назначает и увольняет высших чиновников (по представлению правительства); верховный главнокомандующий, объявляет войну и заключает мир; издает правовые акты по ограниченному числу вопросов (при одобрении министерств), заключает международные договоры; имеет право помилования | Король: исполняет, в основном представительские функции | Президент (избирается общенародным голосованием сроком на шесть лет):объявляет войну и заключает мир (с согласия парламента);издает правовые акты (утверждаются министерствами);верховный главнокомандующий, объявляет войну и заключает мир (с согласия парламента);назначает и смещает членов правительства и других высших должностных лиц;имеет право помилования |
| Высший орган государственной власти | Парламент (Риксдаг) | |||
| Исполнительная власть | Правительство (Совет министров) | Правительство Король | Правительство | Правительство (Государственный совет) |
| Глава исполнительной власти | Премьер-министр –назначается королем (на практике назначается лидер парламентского большинства) | Премьер-министр – назначается королем (на практике назначается лидер парламентского большинства) | Премьер-министр | Премьер-министр – назначается парламентом |
| Право принятия нормативных правовых актов(далее – НПА) | Парламент Король: утверждает законы, издает правовые акты временного характера в перерывах между парламентскими сессиями, утверждаемые министерствами Правительство: акты временного характера (между сессиями парламента) | Парламент Король | Парламент Правительство (в ограниченном числе случаев, если это поручено ему парламентом) | Парламент Президент |
| Право законодательной инициативы | Правительство Депутаты | Правительство Депутаты | Правительство Члены парламента | Депутаты Президент |
| Наличие права вето у главы государства (главы исполнительной власти) | Если король не одобрит закон, это может сделать референдум по предложению 1/3 депутатов | Право отлагательного вето у короля | Нет | Президент |
| Формирование правительства | Король(на практике – премьером назначается лидер парламентского большинства, министры назначаются по предложению премьер-министра) | Король(на практике – премьером назначается лидер парламентского большинства, министры назначаются по предложению премьер-министра) | Парламент назначает премьера по предложению председателя, премьер определяет состав кабинета, министров утверждает парламент | Премьер-министр (назначается парламентом) формирует кабинет с учетом результатов парламентских выборов.Министры назначаются и увольняются президентом |
| Отставка правительства | Парламент – вотум недоверия правительству или министру | Король может уволить премьера и министров Премьер может уволить министров | Парламент | Парламент – вотум недоверия правительству |
| Парламентский контроль (сфера действия) | Правительство | Правительство, финансы, международные договоры, заключенные королем | Правительство, административный и судебный аппарат, органы МСУ | Правительство (в том числе, парламентские расследования с правом требовать уголовного преследования высших чиновников) |
| Роспуск парламента | Правительство (право ограничено) | Президент (в случае выражения вотума недоверия правительству) | ||
| Определение внешней политики | Король Парламент Правительство | Король | Правительство | Парламент |
| Руководство Армией | Король(верховный главнокомандующий) Парламент (формирование вооруженных сил) | Король (верховный главнокомандующий) | Правительство | |
| Объявление войны, заключение мира | Король | Парламент | Президент (при одобрении парламента) | |
| Назначение судей | Король – по представлению министерства юстиции | Король – по представлению министерства юстиции | Правительство | Президент Государственный совет Верховный суд |
| Прокуратура | ходит в систему Министерства юстиции | |||
| Назначение высших чиновников | Король Премьер-министр | Правительство | Правительство | |
| (Продолжение табл.1) | ||||
| Великобритания | Германия | Швейцария | Франция | |
|---|---|---|---|---|
| Форма правления | Конституционная парламентская монархия | Парламентская республика | Парламентская республика (оригинального типа) | Президентско-парламентская республика |
| Конституция | Отсутствует, ее заменяет ряд законов и обычаев | Основной закон 1949 года | Конституция 1999 года | Конституция 1958 года |
| Глава государства: полномочия | Король (королева): назначает премьер-министра и членов правительства, офицеров, судей, должностных лиц; созывает и распускает парламент; открывает сессии парламента; провозглашает основные направления внешней и внутренней политики; налагает вето на законопроекты; является главнокомандующим, объявляет войну, заключает мир; ;представляет страну в международных отношениях, заключает международные договоры; имеет право помилования (на практике большинство функций королевы исполняет правительство) | Федеральный президент (избирается Федеральным собранием на пять лет): промульгирует законы, предлагает кандидатуру Федерального канцлера и увольняет должностных лиц; обладает правом помилования; представляет ФРГ в международных отношениях, заключает международные договоры ( акты президента требуют контрассигнации правительства) | Нет | Президент (избирается всенародным голосованием на пять лет): следит за соблюдением Конституции; обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства; является гарантом национальной независимости, независимости судебной власти, территориальной целостности и соблюдения международных договоров; назначает премьер-министра (увольняет в случае предъявления им прошения об отставке); по представлению премьер-министра президент назначает других членов правительства и прекращает исполнение их функций; председательствует в Совете министров; промульгирует законы; подписывает акты Совета министров, после консультаций с премьер-министром и председателями палат может объявить о роспуске Национального собрания; назначает на гражданские и военные государственные должности; является главой вооруженных сил; председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны; в случаях военной и другой угрозы государству вводит период осуществления чрезвычайных полномочий; осуществляет право помилования; издает правовые акты (часть из них контрассигнуются премьером или министрами) |
| Высший орган государственной власти | Федеральный президент Бундестаг и Бундесрат Федеральное Правительство федеральный Конституционный суд | Парламент – Федеральное собрание | ||
| Высшая исполнительная власть | Правительство Кабинет министров (часть правительства, состоящая из основных министров) | Федеральное правительство | Федеральный Совет | Совет министров |
| Глава исполнительной власти | Премьер-министр – назначается королевой (на практике назначается лидер парламентского большинства) | Федеральный канцлер – избирается Бундестагом по предложению президента | Председатель Федерального совета – избирается ежегодно из членов Федерального совета | Премьер-министр – назначается президентом (увольняется президентом в случае предъявления им прошения об отставке) |
| Право принятия НПА | Парламент Кабинет министров (по делегированным полномочиям) Королева | Бундестаг Бундесрат (в случае «законодательной необходимости», объявленной президентом) | Парламент Правительство (по делегированным полномочиям) | Президент (в случаях, определенных Конституцией) Совет министров Парламент |
| Право законодательной инициативы | Правительство (преимущественное право) Депутаты | Депутаты Бундестаг, Правительство(в приоритетном порядке) | Депутаты, фракции и комиссии Федерального собрания Кантоны | Федеральный совет Премьер-министр Члены парламента |
| Наличие права вето у главы государства (главы исполнительной власти) | Королева | Нет | Нет | Президент имеет право вернуть закон на повторное рассмотрение |
| Формирование правительства | Премьер-министра и членов правительства назначает королева (на практике премьером назначается лидер парламентского большинства, предлагающий затем кандидатуры министров из числа депутатов) | Федеральный канцлер избирается Бундестагом по предложению президента, предлагает кандидатуры министров, назначаемые президентом | Федеральный совет – правительство Швейцарии избирается парламентом из представителей коалиционных партий, обладающих парламентским большинством | Президент назначает премьер-министра (увольняет в случае предъявления им прошения об отставке); по представлению премьер-министра президент назначает других членов правительства и прекращает исполнение их функций |
| Отставка правительства | Парламент – вотум недоверия правительству | По требованию парламента – канцлер отстраняется от должности лишь в случае избрания нового канцлера (конструктивный вотум недоверия) | Права требования отставки правительства парламент не имеет | По требованию парламента |
| Парламентский контроль (сфера действия) | Правительство (в том числе, парламентское расследование и Служба парламентского уполномоченного по делам администрации) | Правительство (в том числе, парламентское следствие) | Федеральный совет Федеральная администрация Федеральные суды | Правительство |
| Роспуск парламента | Королева (на практике решение принимается правительством и парламентом) | Президент (в ограниченном числе случаев, в том числе, при отказе утвердить кандидатуру канцлера) | Нет | Президент (после консультаций с премьер-министром и председателями палат может объявить о роспуске Национального собрания) |
| Определение внешней политики | Королева | Федеральный канцлер | Федеральное собрание Федеральный совет (в части исполнения решений и представительства) | Президент Парламент |
| Руководство Армией | Королева (главнокомандующий) | Кабинет министров | Федеральное собрание | Президент |
| Объявление войны, заключение мира | Королева Кабинет министров | Федеральное собрание Федеральный совет (в срочных случаях) | Парламент | |
| Назначение судей | Королева – по рекомендации лорда-канцлера Лорд-канцлер | Президент – по предложению министров юстиции, труда и др., при предварительном одобрении специальной комиссии, члены которой избираются Бундестагом Премьер-министрами или министрами юстиции земель – при предварительном одобрении специальной комиссии | Федеральное собрание | Президент – по представлению Высшего совета магистратуры (возглавляется президентом) или министра юстиции Правительство – после конкурсного отбора и специального обучения |
| Прокуратура | Входит в систему Минюста | |||
| Назначение высших чиновников | Королева Кабинет министров | Федеральное собрание | Президент Правительство | |
| (Продолжение табл.1) | ||||
| США | Италия | Португалия | Япония | |
|---|---|---|---|---|
| Форма правления | Президентская республика | Парламентская республика | Парламентско-президентская республика | Парламентская монархия |
| Конституция | Конституция 1778 года. Поправки к Конституции | Конституция 1947 года | Конституция 1976 года | Конституция 1946 года |
| Территориально-государственное устройство | Федеративное | Унитарное с элементами федерализма | Унитарное | Унитарное |
| Глава государства | Президент республики (избирается на совместном заседании палат парламента на семь лет): определяет дату парламентских выборов, распускает палаты, назначает и увольняет высших должностных лиц, имеет право помилования, верховный главнокомандующий, принимает дипломатических представителей иностранных государств,промульгирует законы, издает декреты, имеет право вето, направляет палатам послание | Президент республики (избирается всеобщим голосованием на пять лет): гарант национальной независимости, единства государства и действия в стране демократических институтов; обращается к парламенту с посланиями, назначает премьера и министров; назначает и отстраняет по предложению правительства председателя Счетной палаты и Генерального прокурора Республики, может распустить парламент, промульгирует законы и акты правительства, имеет право вето, издает правовые акты (наиболее важные контассигнуются правительством); является верховным главнокомандующим, назначает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры, объявляет войну, заключает мир | Император – символ государства и единства народа: назначает премьер-министра по представлению парламента, судей Верховного суда по представлению правительства; промульгирует законы, правовые акты правительства, договоры; созывает Парламент; распускает Палату представителей; объявляет парламентские выборы; подтверждает назначения и отставки государственных министров и других должностных лиц, и др.Все действия Императора, относящиеся к делам государства, предпринимаются с совета и одобрения Кабинета, и Кабинет несет за них ответственность.NB! Все имущество императорской фамилии является собственностью государства, ее расходы утверждаются как часть бюджета | |
| Парламент | Конгресс (Палата представителей + Сенат) | Палата представителей + Палата советников | ||
| Высшая исполнительная власть | Президент (избирается путем косвенных выборов на четыре года): по совету и с согласия Сената назначает членов Кабинета министров, высших должностных лиц, судей Верховного суда. Правительство (Кабинет министров) играет роль совещательного органа; главнокомандующий; издает правовые акты, промульгирует законы | Правительство (обладает широкими полномочиями) | Правительство: премьер-министр, назначается президентом с учетом распределения политических сил в парламенте, министры назначаются и увольняются президентом по предложению премьера; управляет экономикой, разрабатывает бюджет, контролирует администрацию, принимает законы (по делегированным полномочиям). | Правительство: премьер-министр назначается императором по предложению парламента. Широкие полномочия по государственнолму управлению, в том числе – международным отношениям |
| Глава исполнительной власти | Председатель Совета министров – назначается президентом из лидеров парламентского большинства (отвечает за направление общей политики) | Премьер-министр – назначается президентом с учетом распределения политических сил в парламенте | Премьер-министр – назначается императором по предложению парламента | |
| Право принятия НПА | Парламент Президент | Парламент Президент (требуется контрассигнование соответствующих министров) Правительство (подзаконные акты или акты по делегированным полномочиям) | Парламент (Ассамблея Республики) Правительство (в основном по делегированным полномочиям) Президент (наиболее важные акты контрассигнуются правительством) | Парламент |
| Право законодательной инициативы | Президент Депутаты Сенаторы Комиссии | Правительство Парламентарии Граждане (группа из 50000 человек) | Депутаты Парламентсткие группы Правительство Группы граждан Областные законодательные ассамблеи | Депутаты Правительство Император (при контрассигнации правительства) |
| Наличие права вето у главы государства (главы исполнительной власти) | Есть | Президент: право отлагательного вето | Президент – право вето | |
| Формирование правительства | Президент – по совету и с согласия Сената | Председателя Совета министров назначает президент из лидеров парламентского большинства, премьер назначает министров. Через 10 дней после формирования правительство должно получить вотум доверия парламента | Президент – назначает премьер-министра и министров с учетом распределения сил в парламенте. В течение 10 дней парламент утверждает программу. В противном случае правительство распускается | Премьер-министр – назначается императором по предложению парламента; министры назначаются и увольняются премьер-министром, при этом большинство из них – из членов парламента. Правительство ответственно перед парламентом |
| Отставка правительства | Возможна отставка отдельных министров | Парламент | Парламент Президент | Парламент (при условии, что парламент не распущен в течение 10 дней с момента принятия резолюции недоверия или непринятия резолюции доверия) |
| Парламентский контроль (сфера действия) | Президент, вице-президент, высшие должностные лица - импичмент: палата представителей возбуждает дело, Сенат рассматривает | Правительство, отдельные министры, расследование по вопросам, представляющим государственные интерес | Контролирует работу правительства, утверждает его программу, может выразить ему вотум недоверия (в случае неутверждения программы или после двух вотумов за 30 дней следует отставка), имеется постоянная парламентская комиссия, контролирующая правительство. Контролирует поездки президента за рубеж (дает согласие) | Вопросы государственного управления, вплоть до парламентских расследований Судьи – комиссия по импичменту создается из представителей обеих палат |
| Роспуск парламента | Невозможен | Президент (право ограничено сроками) | Президент – после консультаций с парламентскими партиями и Государственным советом (право ограничено сроками) | Император – (при одобрении правительства) распускает палату представителей |
| Определение внешней политики | Президент | Председатель Совета министров | Президент Парламент | Правительство |
| Руководство Армией | Президент | Президент | Президент | Отказ от наличия вооруженных сил |
| Объявление войны, заключение мира | Конгресс | Палаты парламента | Президент | Отказ от войны |
| Назначение судей | Судьи Верховного суда назначаются президентом по совету и с согласия Сената | Президент – по представлению министра юстиции по результатам конкурсного отбора, заключения комиссии и специального обучения | Назначаются на конкурсной основе Высшим советом магистратуры (который формируется на паритетных началах президентом, советом республики и самими судьями) | Судьи Верховного суда назначаются императором по предложению кабинета, остальные – Кабинетом по предложению Верховного суда. Существует процедура пересмотра назначения народом (одновременно с выборами) |
| Прокуратура | ||||
| Назначение высших чиновников | Президент – по совету и с согласия Сената | Президент | ||
| (Продолжение табл.1) | ||||
| Литва | Эстония | Польша | Чехия | |
|---|---|---|---|---|
| Форма правления | Полупрезидентская республика | Парламентская республика | Полупрезидентская республика | Парламентская республика |
| Конституция | Конституция 1992 года | Конституция 1992 года | Конституция 1997 года | Конституция 1993 года |
| Территориально-государственное устройство | Унитарное | Унитарное | Унитарное | Унитарное |
| Глава государства: полномочия | Президент (избирается всенародно):распускает парламент (в случаях, определенных Конституцией), предлагает Сейму одобрить или уволить премьер-министра, утверждает состав правительства, определяет внешнюю политику (вместе с правительством), промульгирует законы, издает правовые акты (контрассигнуются премьером или министрами), предлагает Сейму кандидатуры судей, назначает некоторых судей; с одобрения Сейма назначает и освобождает командующего войсками и руководителя службы безопасности | Президент (избирается парламентом или коллегией выборщиков в случае неизбрания парламентом) : промульгирует законы, имеет право вето, предлагает кандидатуру премьер-министра, назначает и увольняет членов правительства, вносит в парламент кандидатуры главнокомандующего, назначает председателя совета Банка Эстонии, судей, распускает парламент, издает правовые акты (между сессиями парламента), контрассигнуемые правительством | Президент (избирается всенародно): верховный представитель Республики, гарант непрерывности власти, назначает выборы парламента, распускает парламент (после консультации с Маршалами Сейма и Сената, право ограничено), обращается к Сейму с посланиями, верховный главнокомандующий, ратифицирует и денонсирует международные договоры, назначает дипломатических представителей, издает правовые акты (по делегированным законом полномочиям), промульгирует законы, назначает председателя Совета министров, принимает отставку Совета министров, назначает председателей всех высших судов и Конституционного трибунала, предлагает Сейму председателя Центрального банка, назначает и отзывает членов Совета безопасности, назначает членов Совета денежной политики, назначает членов Всепольского совета телевидения и радиовещания | Президент (избирается парламентом ( палата депутатов + Сенат): назначает и отзывает председателя и членов правительства, назначает судей и председателя Конституционного суда, председателя и заместителя председателя Верховного суда, судей, высших сановников и др., промульгирует законы, имеет право отлагательного вето, представляет страну в международных отношениях; Является главнокомандующим вооруженнымисилами, издает правовые акты (контрассигнуются председателем или уполномоченным членом правительства) |
| Парламент | Сейм | Рийгикогу | Сейм + Сенат | Палата депутатов + Сенат |
| Высшая исполнительная власть | Правительство | Правительство | Совет министров | Правительство |
| Глава исполнительной власти | Премьер-министр – назначается президентом с одобрения Сейма | Премьер-министр – назначается президентом, получает полномочия на формирование правительства от парламента | Председатель Совета министров – назначается президентом, в определенных Конституцией случаях – Сеймом | Председатель правительства председатель Совета министров – назначается президентом, в определенных Конституцией случаях – парламентом |
| Право принятия НПА | Парламент Президент (при условии контрассигнования премьером или министрами) | Парламент Президент (между сессиями парламента, при условии контрассигнования правительством) | Парламент Президент (по делегированным полномочиям, некоторые подписываются председателем Совета министров, который несет за них ответственность) | Парламент Президент ( по полномочиям, установленным Законом, контрассигнуются председателем или уполномоченными членами правительства) |
| Право законодательной инициативы | Депутаты Президент Правительство Группа граждан численностью в 50000 человек | Депутаты Сенат Президент Совет Министров Группа граждан численностью в 100000 человек | Депутаты, группа депутатов Сенат Правительство Органы МСУ | |
| Наличие права вето у главы государства (главы исполнительной власти) | Президент – отлагательное вето | Президент – отлагательное вето | Президент – отлагательное вето | Президент – отлагательное вето |
| Формирование правительства | Премьер-министр назначается и увольняется президентом с одобрения Сейма, затем формирует правительство. Состав правительства утверждается президентом, в 15-дневный срок после этого программа правительства должна быть одобрена Сеймом | Премьер-министр назначается президентом, получает полномочия на формирования правительства от парламента. Правительство утверждает Президент. Если таким образом правительство не будет сформировано, премьера выдвигает парламент. В случае новой неудачи президент распускает парламент | Президент назначает Председателя Совета министров и министров по его предложению. В течение 14 дней Совет министров представляет парламенту программу, которая должна получить вотум доверия. В случае если Совет министров не назначен или не принят вотум доверия, Совнт министров формирует парламент, а Президент обязан их назначить. Если после этого в течение 14 дней программа Совета министров не получит вотум доверия парламента, Президент распускает парламент. | Президент назначает Председателя правительства и министров. В течение 30 дней необходимо получить вотум доверия парламента. В противном случае процедура повторяется . На третий раз Правительство назначается парламентом. |
| Отставка правительства | Сейм: в случае вотума недоверия правительству или премьеру, в случае двукратного неодобрения программы правительства | Парламент: в случае вотума недоверия правительству или премьеру | Сейм :в случае вотума недоверия. После этого Совет министров формируется парламентом | Парламент: в случае вотума недоверия |
| Парламентский контроль (сфера действия) | Правительство и отдельные министры Рассмотрение жалоб граждан (Главный контролер) Импичмент президенту, судьям высших судов, высшим чиновникам, членам Сейма | Правительство и высшие чиновники – путем интерпелляций | Президент: выдвижение предложения об импичменте Правительство в целом и отдельные министры Право создавать следственные комиссии | Вопросы, представляющие общественный интерес (вплоть до создания следственных комиссий), Правительство |
| Роспуск парламента | Президент(в случаях, определенных Конституцией – если сейм не одобрил программу правительства или не одобрил ее дважды в течение 60 дней); Право ограничено сроком | Президент(в случае несоздания правительства премьером, выдвинутым парламентом) | Президент (после консультации с Маршалов Сейма и Сената, право ограничено) | Президент |
| Определение внешней политики | Президент и правительство | Президент | Президент Парламент Правительство | Парламент |
| Руководство Армией | Главнокомандующий (назначается по представлению президента) | Президент | Президент – верховный главнокомандующий | Президент |
| Объявление войны, заключение мира | Сейм | Парламент | Сейм | Парламент |
| Назначение судей | Парламент Президент | Парламент Президент | Президентом Республики по предложению Всепольского Судебного Совета (состоит из председателей судов, министра юстиции, 15-и представителей судейского сообщества, 4-х членов, избранных сеймом и 2-х, избранных сенатом, 1-го, назначенного Президентом) | Президент |
| Прокуратура | ||||
| Назначение высших чиновников | Парламент Президент | Парламент Президент | Президент Совет министров | |
| (Продолжение табл.1) | ||||
| Таджикистан | Казахстан | Беларусь | Азербайджан | |
|---|---|---|---|---|
| Политический режим | Авторитарный | Умеренно-авторитарный | Авторитарный | Умеренно-авторитарный |
| Форма правления | Президентская республика | Президентская республика | Президентская республика | Президентская республика |
| Конституция Конституция 1994 года | Конституция 1995 года | Конституция 1994 года (с поправками 1996 года) | Конституция 1995 года | |
| Территориально-государственное устройство | Унитарное | Унитарное | Унитарное | Унитарное |
| Глава государства: полномочия | Президент (избирается всенародно): гарант Конституции и законов, прав и свобод человека и гражданина, национальной независимости, единства и территориальной целостности, Формирует Правительство, руководит внешней политикой, отменяет правовые акты любых органов власти в стране (кроме парламента), представляет в парламент кандидатуры Генерального прокурора, руководителя Центрального Банка, председателей Высших судов, назначает по рекомендации министра юстиции – судей, промульгирует законы, является Верховным Главнокомандующим, создает Совет безопасности и руководит им, и др. | Президент (избирается всенародно): определяет основные направления развития страны, издает правовые акты, промульгирует законы, назначает и увольняет премьер-министра, членов правительства, должностных лиц, отменяет правовые акты правительства и местных органов власти, верховный главнокомандующий и др. | Президент (избирается всенародно): широчайшие полномочия – гарант Конституции, независимости и др., контролирует исполнительную власть, издает правовые акты, промульгирует законы, с согласия Совета Республики назначает судей и должностных лиц, Генерального прокурора, председателя ЦИК др. освобождает от должности судей, генерального прокурора и др., отменяет правовые акты правительства, контролирует местные органы власти | Президент (избирается всенародно): гарант независимости и территориальной целостности Азербайджанского государства, соблюдения международных договоров, независимости судебной власти, имеет широкие полномочия главы государства + главы исполнительной власти (формирует правительство с согласия парламента, учреждает органы исполнительной власти, утверждает экономические программы и др., отменяет постановления и распоряжения Кабинета министров Азербайджанской Республики и Кабинета министров Нахичеванской Автономной Республики, акты центральных и местных органов исполнительной власти). Вносит в парламент кандидатуры судей верховных судов, назначает судей остальных судов, назначает и освобождает Генерального прокурора и др. , верховный главнокомандующий,промульгирует законы |
| Парламент | Маджлиси Оли | Парламент: Сенат + Мажилис | Национальное собрание: палата представителей + Совет республики | Милли Меджлис |
| Высшая исполнительная власть | Правительство | Правительство | Совет министров | Кабинет Министров |
| Глава исполнительной власти | Премьер-министр – назначается президентом (парламент утверждает назначение) | Премьер-министр – назначается президентом с согласия парламента | Премьер-министр – назначается президентом с согласия парламента; в случае двукратного несогласия парламента, он распускается президентом | Президент |
| Право принятия НПА | Парламент Президент | Парламент Президент Правительство | Парламент Президент (по собственным и делегированным полномочиям) Правительство | Парламент Президент |
| Право законодательной инициативы | Депутат, Президент, Правительство, Конституционный суд, Верховный Суд, Высший экономический суд, Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области | Депутаты Президент Правительство | Президент, депутаты Палаты представителей, Совет Республики, Правительство, а также граждане, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек | Депутаты Президент Верховный суд Парламент Нахичеванской АР |
| Наличие права вето у главы государства (главы исполнительной власти) | Право отлагательного вето у президента | Право вето у президента | Право вето у президента | Право отлагательного вето у президента |
| Формирование правительства | Президент (парламент утверждает Указ) | Премьер-министр назначается президентом с согласия парламента; по предложению премьера президент назначает министров | Премьер-министр назначается президентом с согласия парламента; министров назначает и увольняет президент; правительство ответственно перед президентом | Премьер-министр назначается президентом с согласия парламента; в случае трёхкратного несогласия парламента президент назначает премьера самостоятельно |
| Отставка правительства | Президент: (парламент утверждает Указ) | Президент: самостоятельно или в случае объявления вотума недоверия (необязательно) | Президент: по своей инициативе или после вотума недоверия, объявленного парламентом (в этом случае может быть распущен парламент) | Порядок деятельности Кабинета министров определяется президентом |
| Парламентский контроль (сфера действия) | Президент может быть отстранен от занимаемой должности парламентом «Должностное лицо обязано предоставлять народному депутату сведения, необходимые для выполнения своих депутатских полномочий, кроме случаев, определяемых законом.» | Программа правительства должна быть одобрена, двукратное отклонение программы означает вотум недоверия | Программа правительства утверждается парламентом; непринятие два раза подряд программы может повлечь роспуск парламента Президент может быть отстранен от занимаемой должности парламентом | В законах и постановлениях Милли Меджлиса не могут быть предусмотрены конкретные поручения органам исполнительной власти и судам |
| Роспуск парламента | Не предусмотрен | Президент: в случае объявления вотума недоверия правительству или двукратного неодобрения кандидатуры премьера | Президент:при отказе в доверии правительству, выражении вотума недоверия правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение премьер¬министра | Не предусмотрен |
| Определение внешней политики | Президент | Президент | Президент | Президент |
| Руководство Армией | Президент | Президент – верховный главнокомандующий | Президент – верховный главнокомандующий | Президент – верховный главнокомандующий |
| Объявление войны, заключение мира | Президент | Президент с согласия парламента | Президент | Президент |
| Назначение судей | Руководители высших судов назначаются парламентом по представлению президента Судьи военного суда, суда Горно-Бадахшанской автономной области, областных, города Душанбе, городских и районных судов назначаются и освобождаются президентом по представлению министра юстиции | Председатели высших судов назначаются сенатом по представлению президента, основанного на рекомендации высшего судебного совета республики, остальные – президентом по рекомендации высшего судебного совета республики или министра юстиции | Президент | Президент Парламент по представлению президента (судьи высших судов) |
| Прокуратура | ||||
| Назначение высших чиновников | Президент | Парламент Президент |
Приложение 7
Примерный перечень законопроектов, необходимых для реализации политической реформы
Ниже приводится примерный перечень законов, которые предлагается изменить или принять. Названия вновь принимаемых законов подчеркнуты.
1. Законы, регулирующие статус, полномочия и порядок исполнения полномочий Президента Российской Федерации.
Как уже говорилось, российское законодательство практически не касается вопросов, связанных с порядком исполнения президентом страны своих полномочий. Для ограничения личной власти президента и превращения его в гаранта Конституции мы предлагаем принять ряд федеральных законов (их названия подчеркнуты) и внести изменения в уже действующие.
Возможен еще один вариант – принять Федеральный конституционный закон «О Президенте Российской Федерации», который объединит положения многих из предлагаемых ниже федеральных законов. Преимущества и недостатки обоих вариантов понятны. Федеральный конституционный закон – правовой акт более высокой юридической силы. Регулирование вопросов, связанных с исполнением полномочий Президента Российской Федерации, достойно именно такого правового акта. Его сложнее принять (для этого необходимо, чтобы проект закона поддержали две трети депутатов Государственной Думы и две трети членов Совета Федерации). Но и изменить его сложнее – в этом заключена определенная гарантия стабильности государства. В то же время принятие нескольких федеральных законов позволяет тщательней подойти и «тоньше» отрегулировать деятельность президента. Заметим, что такой метод уже неоднократно использовался для расширения возможностей президента страны (см. Раздел 2), значит, может использоваться и с противоположной целью.
1.1. Федеральный закон «О правовых актах Президента Российской Федерации» устанавливает статус, предметы регулирования, порядок принятия и опубликования Указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Основные положения:
- Указы Президента Российской Федерации принимаются исключительно по вопросам исполнения им полномочий, установленных статьями 80 (п.4), 83, 84, 86 (п.п. «б», «в », «г»), 87, 88, 89 Конституции Российской Федерации.
– Распоряжения Президента Российской Федерации принимаются по вопросам формирования и организации деятельности Администрации Президента.
– По остальным вопросам исполнения Президентом РФ полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, президент РФ вносит проекты законов в Федеральное Собрание РФ. (К таким вопросам относится, например, определение основных направлений внутренней и внешней политики государства (п. 3, ст. 80 Конституции РФ)).
1.2. Федеральный закон «О порядке взаимодействия федеральных органов государственной власти при формировании и отставке Правительства Российской Федерации» определяет процедуру формирования и отставки Правительства Российской Федерации, полномочия Президента РФ и Государственной Думы при формировании и отставке Правительства. Основные положения:
– Президент РФ в обязательном порядке инициирует формирование Правительства РФ в следующих случаях: после начала работы вновь избранного состава Государственной Думы; после вступления в должность вновь избранного Президента РФ; в случае отставки Правительства РФ. В случае, если вступление вновь избранного Президента РФ произошло не позднее 12 месяцев после начала работы Государственной Думы Федерального Собрания текущего созыва, возможно формирование правительства после выборов президента по упрощенной процедуре. Упрощенная процедура заключается в том, что вновь избранный президент до принятия отставки правительства ставит перед Думой вопрос о доверии правительству. В случае если Дума выразит доверие правительству, его переназначение происходит автоматически.
– Для определения кандидатуры на должность председателя правительства президент проводит консультации с фракциями Государственной Думы. При внесении президентом на рассмотрение Государственной Думы кандидатуры председателя правительства, он обязан внести кандидатуру, представленную парламентским большинством.
– По предложению председателя правительства президент утверждает структуру правительства и назначает заместителей председателя правительства и федеральных министров, в том числе руководителей «силовых» министерств: Минобороны, МВД, МИД, МЧС, Минюста (и всех остальных).
– Решение президента об отставке правительства может быть принято только в случаях, предусмотренных частями 1, 3 и 4 статьи 117 Конституции РФ, а именно:
• по инициативе Правительства РФ (соответствующая инициатива принимается большинством голосов всех членов правительства);
• в случае выражения Государственной Думой недоверия правительству;
• в случае если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству.
1.3. Изменения в Федеральный закон «О Центральном Банке Российской Федерации» – определят процедуру назначения и освобождения от должности председателя Центрального банка. Основные положения:
– При внесении президентом на рассмотрение Государственной Думы кандидатуры председателя Центрального банка, Президент РФ обязан внести кандидатуры, представленные парламентским большинством Государственной Думы.
– Освобождение от должности председателя Центрального банка Президент производит по требованию парламентского большинства.
1.4. Изменения в Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» – определят процедуру назначения и отставки Генерального прокурора РФ и дополнят перечень полномочий прокуратуры. Основные положения:
– При внесении президентом на рассмотрение Совета Федерации кандидатуры Генерального прокурора РФ, президент вносит кандидатуры, соответствующие установленным законом квалификационным требованиям;
– Прокуратура наделяется полномочиями надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина Президентом РФ, Правительством РФ, Администрацией Президента РФ.
1.5. Изменения в Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации» – определят процедуру назначения и прекращения полномочий судей Верховного, Высшего арбитражного суда, судей других федеральных судов. Основные положения:
– Устанавливаются дополнительные требования к судьям (возрастные – для судов разного уровня, квалификационные – по результатам дополнительного обучения, стажировок, специальных экзаменов, наличия ученой степени, требования к минимальному стажу работы по юридической профессии и стажу работы судьей;
– Функции по отбору кандидатов в судьи передаются органам судейского сообщества. Кроме того, вводится (а вернее – возвращается) этап рассмотрения кандидатов в парламенте соответствующего субъекта Российской федерации, что позволит обществу контролировать назначение судей;
– Устанавливается, что назначение председателей судов и других руководителей судебной системы проводится по итогам выборов, в которых в качестве выборщиков участвуют сами судьи.
1.6. Изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» – определят процедуру назначения и прекращения полномочий судей Конституционного суда Российской Федерации. Основные положения:
– Президент представляет Совету Федерации к назначению судей Конституционного суда РФ только при наличии положительного заключения по этим кандидатурам Высшей квалификационной коллегии судей, при этом председатель и заместители председателя Конституционного суда избираются самими судьями Конституционного суда (таким образом, восстанавливается ранее действовавший порядок).
1.7. Федеральный закон «О военной доктрине Российской Федерации» – определяет статус, содержание и порядок принятия военной доктрины Российской Федерации. Основные положения:
– Военная доктрина Российской Федерации разрабатывается Правительством РФ и утверждается Президентом РФ по представлению правительства.
1.8. Федеральный закон «Об Администрации Президента Российской Федерации» – определяет статус, порядок формирования, полномочия и предельную численность Администрации Президента РФ. Основные положения:
– Администрация Президента РФ представляет собой аппарат главы государства;
– В состав Администрации Президента РФ входят полномочные представители Президента РФ. Президент РФ имеет полномочных представителей в таких органах, как:
• Государственная Дума ФС РФ
• Совет Федерации ФС РФ
• Конституционный суд РФ
• Верховный суд РФ
• Высший арбитражный суд РФ
• Правительство РФ
• Счетная палата РФ
• Генеральная прокуратура РФ
• в субъектах РФ;
перечень полномочных представителей Президента РФ, установленный законом, является исчерпывающим;
– Предельная численность Администрации Президента РФ определяется Федеральным законом;
– Полномочия Администрации Президента РФ заключаются в подготовке правовых актов президента, сборе и анализе информации, необходимой для исполнения полномочий Президента РФ, организации официальных визитов Президента РФ, подготовке посланий Президента Федеральному Собранию.
1.9. Федеральный закон «О порядке взаимодействия органов государственной власти при назначении и освобождении от должности высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации» – определяет перечень должностей высшего военного командования, назначаемых в соответствии с пунктом л) статьи 83 Конституции РФ и процедуру их назначения. Основные положения:
– перечень указанных должностей устанавливается законом
– устанавливаются требования к претендентам на указанные должности: квалификационные, требования к возрасту и состоянию здоровья, стажу воинской службы
– Президент РФ назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ по представлению председателя Правительства РФ.
1.10. Федеральный закон «О порядке подписания и опубликования федеральных законов, федеральных конституционных законов, поправок к Конституции Российской Федерации, актов, утверждающих итоги референдума Российской Федерации» – определяет порядок и сроки подписания и опубликования перечисленных правовых актов. Принимается взамен действующего ФЗ «О порядке опубликования...». Основные положения:
– устанавливаются предельные сроки направления правовых актов из Федерального Собрания или Центральной избирательной комиссии в Администрацию Президента РФ;
– в случае если президент в течение четырнадцати дней после поступления к нему принятого федерального закона не подпишет его и не отклонит, закон вступает в силу. В случае если президент в течение семи дней после поступления к нему повторно принятого федерального закона не подпишет его, закон вступает в силу. В случае если президент в течение четырнадцати дней после поступления к нему принятого федерального конституционного закона не подпишет его, закон вступает в силу. Во всех указанных случаях обязанность публикации закона возлагается на председателя Правительства РФ;
– устанавливаются специальные меры для увеличения доступности правовых актов для граждан: обязательная рассылка вступивших в силу правовых актов в общедоступные библиотеки, обязательное размещение всех правовых актов в свободном доступе в сети Интернет.
1.11. Федеральный закон «О порядке разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» – определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации при реализации ст. 85 Конституции РФ. Основные положения:
– устанавливается перечень вопросов, наличие разногласий по которым является поводом для инициирования Президентом использования согласительных процедур;
– определяется порядок проведения согласительных процедур;
– Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ только в случае, если указанные акты обжалованы Президентом РФ в Верховном суде РФ. Действие оспариваемого акта может быть приостановлено по ходатайству Президента Верховным судом с момента принятия жалобы к рассмотрению и до вынесения судебного решения.
1.12. Изменения в Федеральный закон «О счетной палате Российской Федерации» – отменят право президента представлять палатам Федерального Собрания кандидатуры председателя, заместителя и аудиторов Счетной палаты (то есть, восстановят ранее действовавший порядок назначения этих должностных лиц).
1.13. Изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» – отменят механизм «наделения полномочиями высшего должностного лица» субъекта РФ по представлению Президента РФ. Также отменяется право президента освобождать от должности высших должностных лиц и распускать законодательные органы субъектов РФ.
1.14. Изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» – отменят право президента назначать членов Центральной избирательной комиссии РФ ( а также право глав исполнительной власти субъектов РФ назначать членов Избирательных комиссий субъектов РФ). Основные положения:
– Центральная избирательная комиссия формируется Федеральным Собранием. При этом не менее половины членов ЦИК назначаются по представлению парламентской оппозиции;
– Избирательные комиссии субъектов РФ формируются региональными парламентами. При этом не менее половины членов комиссий назначаются по представлению оппозиционных фракций.
1.15. Изменения в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» – отменят право президента утверждать (по представлению правительства) перечень стратегических предприятий и акционерных обществ и принимать решения о передаче государственного имущества или принадлежащих государству акций создаваемым акционерным обществам. Это право передается Государственной Думе.
1.16. Федеральный закон «О Совете Безопасности Российской Федерации» – определяет статус, порядок формирования и полномочия Совета безопасности. Основные положения:
– Совет Безопасности формируется с участием парламента (в его состав входят председатель Государственной Думы, председатель Комитета по обороне, Председатель Совета Федерации, председатели Комитетов обеих палат Федерального Собрания, в ведении которых находятся вопросы обороны и безопасности). 1.17. Изменения в Федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» – дадут исключительное право представления кандидатур для назначения Уполномоченным по правам человека парламентской оппозиции. 2. Законы, регулирующие статус, полномочия и порядок исполнения полномочий Правительства Российской Федерации. Ограничение полномочий Президента РФ, выведение его за пределы исполнительной власти должны сопровождаться увеличением полномочий правительства. И одновременно – введением механизмов подконтрольности правительства парламенту. Большую часть этих предложений можно формализовать в виде изменений к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». Основные положения соответствующего законопроекта предлагаются в следующем виде: – уточняется, что определение компетенции правительства указами Президента РФ возможно только в случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, федеральным законом; – отменяется прямое подчинение президенту «силовых» ведомств: Минобороны, МВД, МИД, МЧС, Минюста, ФСБ, Службы внешней разведки, Государственной фельдъегерской службы, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы охраны; все «силовые структуры» переводятся в подчинение правительству; – устанавливается, что президент вправе принять решение об отставке правительства только в предусмотренных Конституцией случаях: по инициативе Правительства РФ, в случае выражения Государственной Думой недоверия правительству, в случае отказа Государственной Думы в доверии правительству; – устанавливается, что правительство принимает правовые акты исключительно во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента РФ, изданных в соответствии со статьями 80 (п.4), 83, 84, 86 (п.п. «б», «в », «г»), 87, 88, 89 Конституции РФ, а нормативные правовые акты – только в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами; – устанавливается, что заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должны быть даны правительством в течение 60 дней. Непредставление правительством письменного заключения в указанный срок рассматривается как его согласие с законопроектом; – устанавливаются следующие механизмы ответственности правительства перед парламентом: • обязанность премьер-министра ежегодно отчитываться перед Госдумой и Советом Федерации (на их совместном заседании); • обязанность премьер-министра ежегодно предоставлять программу действий правительства на год (основные направления деятельности Правительства Российской Федерации – ст. 113 Конституции) для утверждения парламентом. Повторное неутверждение программы автоматически ставит вопрос о недоверии правительству; • обязанность любого члена правительства по требованию не менее одной десятой от общего числа депутатов любой из палат, либо парламентской комиссии представить в течение двух недель отчет о деятельности на заседании палаты или в комиссию; автоматическая постановка вопроса о недоверии члену правительства в случае его отказа представить отчет; – вводится обязанность правительства размещать в сети Интернет повестки дня заседаний и проекты решений (кроме составляющих государственную тайну); – вводится процедура «часа правительства» в парламенте: каждую неделю председатель правительства отвечает на вопросы депутатов парламента. При этом приоритетное право задать вопросы принадлежит оппозиции. 3. Законы, регулирующие статус, полномочия и порядок исполнения полномочий Федерального Собрания Российской Федерации. 3.1. Федеральный закон «О порядке исполнения полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»– определяет основные принципы, на которых организуется работа Государственной Думы: – вводится обязанность создания в Госдуме парламентского большинства и право на создание парламентской оппозиции. Большинство (коалиция большинства) должно быть создано не более, чем через три месяца после выборов; – оппозиция может быть организована в любой момент из депутатов, не вошедших в коалицию большинства; вопросы (организационные и кадровые) от имени парламентской оппозиции могут решаться на общем собрании меньшинства или по соглашению фракций меньшинства; – закрепляются права парламентского большинства: предлагать президенту кандидатуру премьер-министра, председателя Центрального банка, выдвигать кандидатуры заместителей председателя Счетной палаты. – закрепляются исключительные права парламентской оппозиции предлагать следующие кандидатуры: • Председатель комиссии парламентского контроля, • Персональный состав половины членов комиссии парламентского контроля, • Председатель Счетной палаты, • Персональный состав половины аудиторов Счетной палаты, • Уполномоченный по правам человека • Председатель Центральной избирательной комиссии, • Персональный состав половины членов Центральной избирательной комиссии; Кроме того, парламентская оппозиция должна, как и парламентское большинство, получать информацию об итогах всех научных исследований, аналитических и иных работ, выполняемых по заказу исполнительной власти или самими подразделениями исполнительной власти. Парламентская оппозиция должна так же, как и парламентское большинство, снабжаться статистическими и иными данными в объёмах равных тем, что поступают в распоряжение правительства. Кроме того, оппозиционные партии, представленные в федеральном парламенте, должны получить право направлять своих представителей в руководящий коллегиальный орган Центрального банка России; – в случае если парламентское большинство не создано в течение трех месяцев после начала работы Госдумы или распалось и вновь не сформировано в течение трех месяцев, президент вправе вносить предложения по вопросам, отнесенным к ведению парламентского большинства. 3.2. Порядок рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации кадровых вопросов (назначение и освобождение от должности председателя правительства, судей высших судов, Генерального прокурора РФ и его заместителей, председателя и аудиторов Счетной палаты, председателя Центробанка, устанавливается соответствующими законами (см. выше): Федеральные законы «О порядке формирования Правительства Российской Федерации», «О порядке отставки Правительства Российской Федерации», «О Центральном Банке РФ», «О Прокуратуре РФ», «О статусе судей», «О Конституционном суде РФ», ФЗ «О Совете Безопасности» и др. – процедура назначения председателя правительства включает консультации, который проводит президент с фракциями Государственной Думы; при внесении президентом на рассмотрение Государственной Думы кандидатуры председателя правительства он обязан внести кандидатуру, представленную парламентским большинством. 3.3. Федеральный закон «О контрольных полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации» – наделяет парламент контрольными полномочиями. Основные положения: – закрепляется право парламента на контроль Правительства РФ, Центрального банка РФ, Вооруженных Сил РФ, органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Администрации Президента РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации; – контрольные полномочия осуществляются в форме депутатских запросов (обращение депутата к правительству, министру, иному должностному лицу, подлежащему контролю, по какому-либо конкретному вопросу), интерпелляций (обращенное к правительству, министру или иному должностному лицу, подлежащему контролю требование группы депутатов дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу), создания специальных комиссий Федерального Собрания, Государственной Думы или Совета Федерации, имеющих право на парламентские расследования. При этом гарантируется права оппозиции при формировании комиссий. 3.4. Федеральный закон «Об открытости заседаний палат Федерального Собрания Российской Федерации» – определяет порядок информирования граждан о работе Федерального Собрания. Основные положения: – граждане в порядке, определенном каждой из палат, получают право наблюдать за заседаниями (это может быть личное присутствие в зале заседаний или наблюдение по телетрансляции в специально отведенном помещении); – представители средств массовой информации в порядке, определенном каждой из палат, получают право доступа в зал заседаний, право вести трансляцию из зала заседаний, делать видео- и аудиозаписи. – в сети Интернет размещаются стенограммы всех заседаний палат, заседаний их комиссий и комитетов, результаты всех голосований, ведутся прямые видеотрансляции всех заседаний палат, их комиссий и комитетов. – вводятся информационные гарантии деятельности депутатов и фракций: предоставление эфирного времени для выступлений по вопросам внутренней и внешней политики и депутатской деятельности на государственных или созданных с участием государства телеканалах. 3.5. Изменения в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации» (в случае принятия варианта, устанавливающего принцип выборности членов Совета Федерации). Основные положения закона: – члены Совета Федерации избираются населением; – границы избирательного округа совпадают с границами субъекта Российской Федерации; – правом выдвижения кандидатов в члены Совета Федерации наделяются высшие органы законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, которые обязаны выдвинуть всех кандидатов, предложенных политическими партиями и фракциями законодательного/представительного органа субъекта РФ; – два кандидата, набравшие большинство голосов избирателей, назначаются членами Совета Федерации: один – от регионального парламента, другой – от исполнительного органа власти; в случае отказа указанных органов назначить победивших кандидатов, это делает Избирательная комиссия субъекта РФ. 4. Законы, регулирующие статус, полномочия и порядок исполнения полномочий органов законодательной и исполнительной власти регионального уровня. Усиление и расширение полномочий органов представительной власти наряду с ограничением полномочий органов исполнительной власти предлагается распространить на уровень субъектов Российской Федерации. 4.1. Изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» – изменят систему органов государственной власти в регионах, увеличат представительность органов власти. Основные положения: – устанавливается норматив минимального представительства населения в высшем законодательном (представительном) органе субъекта РФ – 1 депутат от 10 000 человек, но не менее чем 50 и не более чем 200 депутатов; – закрепляется принцип работы всех депутатов региональных парламентов на постоянной основе; – устанавливается право осуществления региональными парламентами контрольных полномочий (в виде депутатских запросов, интерпелляций, парламентских расследований) в отношении органов исполнительной власти регионов и чиновников; – закрепляется открытый доступ граждан на заседания региональных парламентов; – устанавливается «прозрачность» региональных парламентов: поименность всех голосований (кроме выборов должностных лиц парламента, всех персональных вопросов), размещение в сети Интернет всех стенограмм заседаний парламента и результатов голосований, трансляция в сети Интернет всех заседаний парламентов; – отменяется право президента распускать законодательные органы субъектов РФ; – отменяется само понятие «высшего должностного лица субъекта РФ»; также отменяется механизм «наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению президента РФ», и, соответственно, отменяется право президента освобождать их от должности; роспуск регионального парламента возможен только по решению суда и только при установленных судом массовых нарушениях прав граждан, вызванных действиями парламента (при этом правом обращения в суд наделяется любой гражданин, проживающий в соответствующем регионе); – устанавливается, что полномочия органа исполнительной власти региона осуществляет правительство субъекта РФ, возглавляемое губернатором (председателем правительства) региона, который назначается законодательным органом в установленном региональным законом порядке и ответственным перед ним. Губернатор не имеет права подписывать или ветировать законы, принимаемые региональным парламентом; - вводится понятие парламентского большинства и парламентской оппозиции (аналогично федеральному уровню); - устанавливается, что члены правительства региона назначаются региональным парламентом по представлению председателя правительства региона, освобождаются от должности либо по инициативе председателя правительства (с согласия парламента), либо по инициативе большинства депутатов парламента. 4.2. Федеральный закон «О представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» – устанавливает полномочия и порядок назначения представителей президента РФ в регионах РФ. Основные положения: – Президент РФ назначает в каждый из субъектов РФ своих представителей; – представители президента РФ в субъектах РФ вправе координировать деятельность региональных подразделений федеральных органов исполнительной власти, получать по своим запросам информацию от этих органов, а также от органов государственной власти субъекта Федерации, участвовать в согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ. На них также могут быть возложены иные функции, не предусматривающие контрольных и властно-распорядительных полномочий. 5. Законы о выборах органов государственной власти. Изменение избирательной системы должно сделать процедуру выборов более прозрачной, представительство граждан в законодательных органах власти – более справедливым, избранные органы власти – более работоспособными и в большей степени отвечающими политическим предпочтениям избирателей. В первую очередь, должны быть внесены изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (а также в соответствующие законы о выборах президента, Государственной Думы, Совета Федерации, законодательных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления). Основные предлагаемые изменения: – изменение принципа формирования избирательных комиссий: лишение органов исполнительной власти права назначать членов комиссий, формирование избирательных комиссий законодательными (представительными) органами власти, закрепление за парламентской оппозицией права представлять к назначению половину членов избирательных комиссий; – снижение до 3 % максимальной величины «избирательного барьера» на выборах законодательных (представительных) органов всех уровней; – предоставление любой политической партии, зарегистрированной в установленном порядке, права выдвигать кандидатов или списки кандидатов на выборах любого уровня в уведомительном порядке, представляя лишь решения своих руководящих органов о выдвижении кандидатов или списков кандидатов. При этом на выборах Государственной Думы и на выборах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации предлагается использовать только пропорциональную избирательную систему, и эту же систему представляется возможным распространить и на значительную часть органов местного самоуправления (например, применять её во всех муниципалитетах с числом избирателей более 50 тысяч человек). В небольших муниципалитетах могут проводиться выборы на мажоритарной основе, при этом регистрация кандидатов, выдвинутых политическими партиями, производится в уведомительном порядке, регистрация независимых кандидатов – на основе подписей избирателей, число которых резко сокращается (например, до 10 подписей, заверенных в нотариальном порядке); – предоставление права направлять наблюдателей на выборы любым общественным объединениям; – снятие существующих ограничений на сроки проведения федеральных референдумов; – снятие запрета на критику других партий во время выступлений по телевидению в период избирательной кампании. – предоставление права политическим партиям при назначении избранного депутата Госдумы членом правительства РФ (либо депутата регионального парламента – членом правительства субъекта Российской Федерации) передавать его депутатский мандат кандидату в списке, следующему за последним избранным. В случае добровольной отставки соответствующего члена правительства ему, по его заявлению, возвращаются его депутатские полномочия; – закрепление за парламентской оппозицией исключительного права предлагать кандидатуры председателя Центральной избирательной комиссии (и, соответственно, председателей избирательных комиссий субъектов РФ) и не менее половины членов ЦИК (и соответственно – региональных избиркомов); – выборы представительных органов государственной власти проводятся по «скандинавской» пропорциональной системе. При этом страна разбивается на многомандатные (5-10 мандатов) округа с неравным числом голосов (в зависимости от числа избирателей), а распределение депутатских мандатов в каждом округе зависит от голосования за партийные списки на данной территории. При этом процедуры подведения итогов выборов позволяют свести к минимуму возникающие отклонения в общенациональном распределении мандатов между партиями от соотношения поданных за них голосов. Кроме этих, наиболее принципиальных изменений, в законодательство о выборах должны быть внесено множество иных поправок. Так, необходимо вернуть политическим партиям право создавать избирательные блоки на выборах (при этом их название состоит из названий партий, образовавших блок). Необходимо вернуть в избирательный бюллетень графу «против всех» (как минимум на время становления новой избирательной системы и до реального воплощения в жизнь принципа равенства кандидатов). Необходимо жестко ограничить право избирательных комиссий составлять протоколы итогов голосования в отсутствии наблюдателей и назначенных по закону членов избирательных комиссий с правом решающего голоса. Необходимо ввести полный запрет для государственных служащих быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса. Необходимо установить жесткую обязанность уходить в отпуск для всех кандидатов, занимающих государственные должности (включая президента). 6. Законы, регулирующие статус и деятельность политических партий. Вносятся изменения в Федеральный закон «О политических партиях», предусматривающие расширение возможностей для граждан создавать политические партии. Основные положения: – снижается до 5 тысяч членов обязательная минимальная численность федеральных партий; – снижается до 100 человек обязательная минимальная численность региональных отделений партий; – снижается до 20 минимальное число региональных отделений партии; – вводится иной порядок регистрации политических партий: после представления документов на регистрацию, Министерство юстиции либо сразу же регистрирует партию, либо, если оно полагает, что условия для создания партии не выполнены, обращается в Верховный суд с заявлением, в котором требует отказать партии в государственной регистрации; – закрепляется право любой зарегистрированной политической партии выдвигать кандидатов и списки кандидатов на выборах любого уровня в уведомительном порядке, представляя только решения своих руководящих органов о выдвижении кандидатов и списков кандидатов; – устанавливается право граждан создавать региональные (и, возможно, межрегиональные) партии. Такие партии получают право участвовать в выборах органов государственной власти и местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, в котором они созданы.
