Во внутригородском муниципальном образовании Печатники города Москвы решено провести реформирование системы местного самоуправления. По предложению независимого депутата Максима Мотина Муниципальное собрание района Печатники решило передать исполнительно-распорядительные полномочия органов местного самоуправления районной Управе. Также предлагается отказаться от ранее переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Указанная реформа преподносится как эксперимент, направленный на повышение эффективности работы местных органов власти.
В Москве сложилась уникальная ситуация: на уровне районов сформированы два исполнительных органа власти. Управы районов являются территориальными органами исполнительной власти, подчиняются Правительству Москвы и сосредотачивают более 90 % финансовых ресурсов. Муниципалитеты являются исполнительно-распорядительными органами при Муниципальных собраниях. Такая система нежизнеспособна и остро нуждается в совершенствовании.
В середине 90-х годов Устав города Москвы предусматривал двойной статус городских органов власти (государственный и местный) и двухуровневую организацию местного самоуправления. Закон от 11.09.1996 № 28-91 «О районной управе в городе Москве» устанавливал основные нормы, определяющие организацию и деятельность районной Управы в городе Москве как органа местного самоуправления. Представительным органом власти района являлось районное Собрание, в состав которого входили советники районного собрания и глава Управы. Указанный закон определял довольно широкие полномочия районного Собрания по контролю над деятельностью районной Управы.
Система организации местного самоуправления в Москве стала предметом рассмотрения в Московском городском суде (Решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г.) и Верховном Суде Российской Федерации (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верхового Суда РФ от 6 октября 2000 г. № 5-ГОО-111 и Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. № 5-ГО1-12). Суды не согласились с идей отождествления местного самоуправления в Москве с городским уровнем, поскольку согласно Конституции Российской Федерации Москва является субъектом Российской Федерации, а на уровне субъекта осуществляется государственная власть. Судебные инстанции пришли также к выводу, что на уровне районов местное самоуправление должно быть проведено последовательно и в более полном объеме.
В рамках реализации указанных выше задач Постановлением Правительства Москвы от 20.03.2001 № 262-ПП была одобрена «Концепция дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве». Концепцией предлагалось сформировать на базе районных Управ полноценные внутригородские муниципальные образования. Но в итоге был реализован другой подход. Районные Управы были переименованы в управы районов и сохранили за собой весь объем полномочий. При этом жители города и представительные органы местного самоуправления были окончательно лишены возможности влиять на решения, принимаемые исполнительной властью на районном уровне.
Сохранение двух исполнительных органов на уровне районов (управы и муниципалитета) полностью исключает возможности для развития местного самоуправления. Реформа местного самоуправления должна заключаться в единовременной передаче полномочий управ районов органам местного самоуправления в виде отдельных государственных полномочий города Москвы. Это позволит решить наиболее актуальную задачу – существенно повысить роль представительных органов местного самоуправления (Муниципальных собраний).
Реформа системы местного самоуправления должна проводиться одновременно с изменением структуры территориальных органов исполнительной власти. Управы районов должны быть ликвидированы. Префектуры административных округов должны осуществлять контроль над реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
Следующим этапом реформы местного самоуправления необходимо существенно расширить собственные источники доходов муниципальных образований, переходить к безусловной передаче полномочий управ на местный уровень и передавать городское имущество, необходимое для реализации этих полномочий, в муниципальную собственность.
Независимые депутаты муниципальных образований города Москвы справедливо замечают, что реализация переданных государственных полномочий затруднена в связи с избыточным контролем и жесткими финансовыми ограничениями, устанавливаемыми исполнительной властью. Кроме того, муниципалитеты часто не в состоянии эффективно реализовать переданные полномочия и учесть предложения независимых депутатов Муниципальных собраний.
Следует отметить, что единовременно отнести все полномочия управ районов к вопросам местного значения не представляется возможным, так как органы местного самоуправления должны приобрести определенный опыт для их реализации. Контроль со стороны органов исполнительной власти должен быть сохранен на переходном этапе. Также депутаты Муниципальных собраний должны приобрести опыт по контролю над деятельностью исполнительно-распорядительных органов (муниципалитетов).
Изложенная выше схема полностью соответствует части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, в соответствии со статьей 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, представительные органы местного самоуправления никогда не смогут осуществлять контроль над деятельностью органов исполнительной власти (управ районов).
Теперь вернемся к предложениям независимого депутата Муниципального собрания района Печатники Максима Мотина. Суть предложений заключается в ликвидации неэффективных муниципалитетов и дальнейшем усилении управ районов. При этом с точки зрения действующего законодательства Муниципальное собрание лишено возможности полноценно контролировать деятельность управы района. Недавние поправки в городское законодательство по сути ничего не меняют. Максим Мотин активно и справедливо критикует деятельность Мэра Москвы С.С. Собянина. При этом предлагается вернуть исполнительной власти ранее переданные местному самоуправлению полномочия. То есть вся надежда на решение вопросов местного значения возлагается на критикуемого Мэра Москвы и его подчиненных. А депутат представительного органа местного самоуправления расписывается в неспособности управлять.
Семен Бурд – член Партии ЯБЛОКО, в 2006-2008 годах член Регионального Совета Московского ЯБЛОКА, в 2008-2009 заместитель Председателя Московского ЯБЛОКА, специалист в области местного самоуправления в городе Москве и реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
