Российская демократическая партия "ЯБЛОКО" (РДП "ЯБЛОКО") представляет новую программу. Мы подтверждаем неизменность наших целей и принципов, сформулированных в предыдущей программе - "Реформы для большинства". Системный экономический кризис 17 августа 1998 г. полностью подтвердил правоту высказанных в нашей программе опасений - реформы, проводимые в интересах правящей верхушки, а не большинства населения, обречены на неудачу.

В то же время ряд установок программы "Реформы для большинства" удалось воплотить в жизнь действиями нашей партии в Государственной Думе и других органах власти, а также в результате принятия Правительством и Президентом некоторых наших предложений. Это касается частичного снижения налогов, принятия Бюджетного кодекса, законов о соглашениях о разделе продукции, заметных сдвигов в области федеративной и судебной реформы в 2000-2001 гг.

Программа РДП "ЯБЛОКО" носит предельно конкретный характер. В ней нет места для общих рассуждений и пустых обещаний, мы говорим не только что сделать, но и как сделать. Программа не оторвана от жизни - разработанные нами в Государственной Думе законы, действия в других органах власти направлены на реализацию её положений. Программа содержит список ещё не принятых, но активно разрабатываемых нами законов, принятие которых. будет способствовать достижению поставленных партией целей.

Конечной целью государственной политики является человек, поэтому мы обращаем особое внимание на социальный раздел нашей программы. Именно социальная сфера до сих пор лишена внимания государственной власти. По сути, осуществление мероприятий, предложенных в экономическом и других разделах нашей программы служат предпосылкой для осуществления социальных реформ в интересах большинства, повышения уровня жизни простых граждан нашей страны.

1. СТРОИТЕЛЬСТВО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА, СОСТОЯЩЕГО НА СЛУЖБЕ У ГРАЖДАН

"ЯБЛОКО" стремится к построению системы взаимодействия гражданского общества и государства, предполагающей разрушение монополии государства на власть. Это предполагает беспрекословное соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

При всех своих недостатках, российская Конституция содержит положения, реализация которых - залог построения государства для народа. Поэтому путь к созданию демократического правового государства лежит не через попытки кардинальной реформы конституционного строя, а через наполнение реальным содержанием статей Основного Закона. К правовому государству ведут такие меры по реализации положений Конституции, как:

• реальное обеспечение принципа разделения властей. Деятельность государственных структур должна ограничиваться их компетенцией, обязательность закона для государственной власти должна обеспечиваться системой гарантий, которые исключают административный произвол. Важнейшее условие ограничение властного произвола - стабильность демократических институтов.
• дополнение разделения властей по вертикали разделением по горизонтали, а именно, построение эффективной Федерации, где федеративные отношения строго регулируются законом. Это создаёт своего рода "двойную безопасность" для прав человека и гражданина. В условиях неустойчивых федеративных отношений "двойная безопасность" может легко превратиться в "двойную опасность" для свободы личности, когда и со стороны центра, и со стороны субъектов Федерации происходит покушение на права гражданина.
• обеспечение верховенства закона предполагает последовательное разделение бизнеса и власти, бескомпромиссную борьбу с преступностью и коррупцией.
• обеспечение взаимной ответственности государства и личности - личность и власть должны выступать в качестве равноправных партнёров, необходимо понимать, что государство является инструментом в руках свободных граждан, заключивших общественный договор на основе взаимной ответственности и солидарности. Применение государственного принуждения должно носить правовой характер, не нарушать меру свободы личности, соответствовать тяжести совершенного правонарушения.

Правовое государство не вводится единовременным актом (даже если этот акт является демократической Конституцией) и не может стать исключительно результатом принятия "правильных" законов. Для этого необходимы политическая воля руководства страны и осознание большинством граждан ответственности за судьбу своего Отечества.

Разделение властей

Полномочия всех ветвей власти в нашей стране определены недостаточно четко. Это означает нарушение важнейшего принципа демократии - представительства граждан в управлении государством. Также недопустимо. чтобы органы с неопределённым статусом (Администрация Президента, Совет Безопасности) начинали играть роль "Политбюро", и принимали некоторые решения в обход Парламента и Правительства.
"ЯБЛОКО" предлагает:

1. Четко определить функции и полномочия Президента РФ:

• принять конституционный закон о статусе Президента;
• осуществлять формирование Администрации Президента, Совета Безопасности и утверждение структуры правительства только на основе федерального закона;
• указы Президента принимать только на основании и во исполнение Конституции и законов, и только в случае одновременного с изданием указа внесения в парламент соответствующего законопроекта;
• четко определить и разграничить функции и компетенцию Президента и его Администрации и Правительства, лишить Аппарат Администрации Президента распорядительных и контрольных функций по отношению к Правительству;
• сделать Совет Безопасности исключительно совещательным органом, обсуждающим проблемы национальной безопасности и дающим рекомендации Президенту, Парламенту и Правительству;
• вместе с ежегодным посланием Президента Федеральному Собранию представлять Федеральному Собранию отчет о деятельности Президента.

2. Изменить порядок формирования Совета Федерации, обеспечив прямые выборы двух депутатов от каждого региона, для чего надо изменить федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации".

3. Предоставить Государственной Думе достаточные контрольные полномочия для обеспечения реального контроля за исполнительной властью:

• предоставить Думе реальные полномочия по контролю над исполнением федерального бюджета, предусмотреть ответственность Правительства за нарушение закона "О федеральном бюджете" на очередной год;
• наделить Думу правом создавать специальные контрольные комиссии по расследованию случаев злоупотреблений властными полномочиями;
• установить, что при утверждении кандидатуры председателя Правительства Думе должны быть представлены не только основные положения программы, но и предложения по назначениям на ключевые посты в кабинете;
• обязать каждое министерство и ведомство представлять в профильный комитет Думы подробный отчет о деятельности и любую информацию по депутатскому запросу.

Необходимо также внести изменения в регламент Государственной Думы, защищающие права думского меньшинства при формировании комитетов, назначении их председателей и заместителей.

Указанные изменения требуют внесения поправок в Конституцию. Именно "ЯБЛОКО" стояло у истоков закона о порядке внесения изменений в Конституцию РФ. Однако мы выступаем решительно против попыток пересмотра гарантированных Конституцией прав и свобод человека, основ демократического строя.

Политическая стабильность

"ЯБЛОКО" понимает задачу обеспечения политической стабильности как стабильность демократических институтов. Для обеспечения подлинной политической стабильности, основанной на общественном согласии, необходимо:

1. Обеспечить ответственность власти перед обществом, выражающейся в её сменяемости. Гарантией и основой демократической системы является опора власти на реальное большинство населения (проведение выборов в два тура), жесткое ограничение на всех уровнях срока пребывания у власти четырьмя годами, не более двух сроков подряд. Основа демократии - реальная независимость местного самоуправления от органов государственной власти всех уровней, залогом чего является формирование местного самоуправления в результате прямых выборов.

2. Обеспечить проведение демократических, открытых, гласных, честных выборов органов государственной власти и местного самоуправления на всех уровнях, для чего необходимы следующие шаги:

• законодательное закрепление положений, обеспечивающих реальное равенство всех избирательных объединений и всех кандидатов (их доступ к государственным и муниципальным средствам массовой информации и т.д.), исключение административных и финансовых рычагов давления на избирателей, и покупки голосов;
• полная отмена досрочного голосования;
• отмена результатов выборов при нарушениях со стороны победителя (установленные в судебном порядке подлог и фальсификация);
• ужесточение ответственности СМИ за нарушение гарантий равенства кандидатов;
• закрепление за партиями приоритета в выдвижении кандидатов на выборах всех уровней, что ограничит влияние как администрации, так и "денежных мешков" на исход выборов;
• усиление общественного контроля за деятельностью избирательных комиссий, за подсчетом голосов и публикацией итогов выборов;
• создание норм, предотвращающих неправомерное использование суда и правоохранительных органов в качестве инструмента предвыборной борьбы;
• наведение строгого порядка при сборе и учете подписей избирателей в поддержку кандидатов и избирательных объединений;
• расширение и ужесточение гарантий избирательных прав граждан на региональных и местных выборах;
• устранение неоправданного вмешательства во внутренние дела политических партий и иных общественных организаций при выдвижении списков кандидатов в депутаты Государственной Думы.

3. Остановить силовое перераспределение собственности. На рубеже нового века Россия столкнулась со второй после начала 1990-х гг., волной силового перераспределения собственности. Участились случаи силового захвата предприятий. Причина этого - не только в пробелах законодательства. Использование в "разрешении" подобных конфликтов государственных силовых структур свидетельствует о прямой заинтересованности коррумпированного чиновничества в подобных переделах. Такие действия существенно подрывают усилия государственной власти по повышению уровня инвестиционной привлекательности страны.

4. Установить гражданский контроль за спецслужбами, законодательно определить их число, статус и функции (подробнее см. соответствующий раздел).

5. Обеспечить реальную независимость СМИ (подробнее см. соответствующий раздел).

Эффективность государственного аппарата

Российская и мировая практика показывает, что бесчисленные реорганизации приводят лишь к дальнейшему раздуванию государственного аппарата. Специфической для России проблемой являются слабые обратные связи государственного аппарата с обществом. К сожалению, "феодальный" способ организации общества, когда власть является крупнейшим и единственным способом получения богатства, до сих пор не преодолен в нашей стране. Без решения этой проблемы невозможно никакое движение вперед.

Стратегической целью реформы государственного аппарата является жесткое и окончательное разделение бизнеса и власти. Для этого необходимо:

1. Четко определить функции и задачи государственного аппарата в экономике и обществе в целом, и каждого министерства и ведомства в частности, а именно:

• ликвидировать дублирующие функции министерств и ведомств, начиная с дублирования функций Правительства и администрации Президента;
• установить структуру и максимальную численность каждого министерства, ведомства и подразделения в административном аппарате;
• создать систему административных регламентов с закреплением сфер ответственности, сроков и порядка принятия решений, сроков прохождения документов, установлением порядка их визирования, исключающего продавливание решений "сверху";
• сократить число вопросов, решаемых чиновниками, провести их жесткую законодательную регламентацию.

2. Повысить открытость, ответственность и общественный контроль чиновников перед обществом:

• сократить численность чиновников, повысить их ответственность и заинтересованность в государственной службе;
• ввести принципиально новую систему оплаты и стимулирования труда чиновников, основанную на 15-летнем контракте и соответствующем вознаграждении и гарантиях в случае безупречной работы;
• ввести систему проверки соответствия доходов и расходов должностных лиц по аналогии с проверкой Центризбиркомом декларации о доходах и имуществе.
• установить, что ответ чиновника на любой запрос должен содержать норму закона, регулирующую, почему данная просьба может или не может быть выполнена;
• публиковать в СМИ и в сети Интернет подробный отчет каждого министерства и ведомства о проделанной работе, выполненных запросах, израсходованных средствах (в т.ч. указывать зарплату для каждой категории госслужащих);
• установить процедуры парламентского контроля - путем предоставления подробнейшей информации о работе каждого ведомства в "профильные" комитеты Государственной Думы;
• сократить возможности скрытых форм оплаты, установить зависимость зарплаты депутатов и высших чиновников от средней зарплаты по стране.

3. Исключить практику бесконкурсного решения вопросов чиновниками (госзаказы, госзакупки, госинвестиции, выдача лицензий и т.п.), в т.ч.:

• провести ревизию государственного имущества;
• запретить коммерческое использование (сдачу в аренду) недвижимости, занимаемой госучреждениями;
• запретить создавать коммерческие организации на основе использования государственной недвижимости и иного имущества;
• ликвидировать практику аренды помещений одним ведомством у другого;
• установить специальные нормативы для использования помещений госслужащими каждой категории в квадратных метрах;
• излишки недвижимости выставить на конкурсные торги и продать.

4. Обеспечить безусловное выполнение установленной законом обязательной конкурсности при замещении государственных должностей.

5. Заменить все льготы (бесплатный проезд на транспорте, льготы по ведомственному жилью, автомобилям, лечению) государственным служащим соответствующими денежными выплатами.

6. Ввести систему четких и стабильных гарантий государственным служащим, особенно низшего и среднего звена:

• четко и недвусмысленно определить, что работающий на государственной службе является госслужащим (отказаться от сегодняшней формулировки "работники, замещающие государственные должности", позволяющей лишать служащих предусмотренных законом гарантий);
• прекратить практику ведомственных инструкций и распоряжений, ухудшающих положение госслужащих и лишающих их гарантий, в т.ч. задним числом; законодательно прописать все гарантии для каждой категории госслужащих;
• создать четкий и ясный механизм увольнений, ввести закрытый перечень случаев, при которых возможно заключение срочного трудового договора;
• сократить разрыв в уровне оплаты труда высшего звена госслужащих и остальных;
• создать стабильную систему повышенных пенсий и пенсионных гарантий госслужащим: определить порядок предоставления государственных пенсий для всех, кто работал на госслужбе любой срок (а не 15 лет; при меньшем стаже работы в статусе госслужащего предоставлять соответствующую долю от государственной пенсии);
• создать четкий механизм продвижения по службе и карьерного роста для госслужащих.

Искоренение коррупции

Согласно большинству независимых международных и отечественных исследований, Россия относится к самым коррумпированным странам мира. Коррупция становится важнейшим препятствием к росту и развитию нашей страны.

Во-первых, коррупция ведет к растрате ресурсов - они распределяются не эффективным способом, а в зависимости от позиции коррумпированного лица, принимающего решения.

Во-вторых, коррупция ведет к утечке капитала - прибыль, полученная от нелегальной и полулегальной деятельности вывозится. Именно коррупция, по мнению большинства современных экономистов, - главная причина бегства капитала. А в 2000 г. она возросла в нашей стране на 1/3…

В-третьих, коррупция ослабляет мотивацию, творческую и предпринимательскую инициативу. В нашей стране успешно заниматься предпринимательством можно лишь при наличии связей и даче взяток. Поэтому малых предприятий так мало, и желающих открыть свое дело на порядок меньше, чем в развитых странах.

В-четвертых, коррупция приводит к снижению доверия народа к власти, политической напряженности, деградации и дезинтеграции общества. Если чиновники принуждают к даче взяток и активно берут их, то отношение населения ко всей социально-экономической политике государства будет негативным.

В-пятых, коррупция ведет к обреченности надежд. Несправедливое распределение дохода в обществе, получение сверхдоходов от государственных должностей порождают апатию в обществе, потерю веры в будущее и надежды на изменение к лучшему. А это в свою очередь, порождает самые разнообразные негативные процессы - уход экономики в тень и нежелание платить налоги, рост преступности и числа самоубийств, снижение рождаемости и эмиграцию талантливых и предприимчивых граждан за рубеж.

Мы должны понимать - победить коррупцию, не устранив ее причины, невозможно. Причины коррупции кроются в гипертрофированной бюрократизации всей государственной машины, несовершенном законодательстве, дезорганизации правоохранительных органов, в разрушении системы моральных и идеологических ориентиров, ухудшении социально-экономических условий жизни, неэффективности и слабости российского государства. Коррупционеры не боятся возмездия за свои действия. Вероятность наказания они считают слишком низкой, а риск, связанный с такими действиями, - оправданным.

Многие говорят, что в России всегда воровали - что это наша национальная особенность. Такие высказывания порочат нашу страну, либо просто-напросто покрывают коррупцию. Другие считают, что устранить коррупцию полностью невозможно. Но мы этого и не утверждаем. Мы хотим сделать так, чтобы воровать в России стало трудно и опасно, а не легко и престижно - как это происходит сегодня. Необходимые условия для этого - наличие политической воли, смена власти, и приход честных людей во власть. Для этого необходимо:

• провести разделение бизнеса и власти, обеспечить открытость, гласность и общественный контроль за действиями чиновников, повысить им денежное содержание (подробнее см. главу "Четкое определение функций, задач и размера государственного аппарата");
• ограничить чиновника в принятии решений - чиновник должен исполнять закон, а не трактовать его по своему усмотрению;
• провести полную инвентаризацию правовых и нормативных актов на предмет их "взяткоемкости", отменить такие положения, ликвидировать многочисленные пробелы в законодательстве;
• резко ограничить ведомственное нормотворчество, отменить ведомственные инструкции и постановления, противоречащие законам, покончить с практикой выпуска многочисленных подзаконных актов, способные свести на нет даже разумные законы;
• немедленно увольнять чиновников в случае выявления фактов коррупции и привлекать их к уголовной и административной ответственности;
• предусмотреть для высших чиновников обязанность ежегодно предоставлять сведения о принадлежащем ему и его родственникам имуществе, а также сообщать о размерах доходов своих родственников;
• изменить экономическое законодательство, в частности, порядок выдачи квот и лицензий, максимально сократить налоговые и таможенные льготы, проводить распределение ресурсов, приватизации имущества, выделение земельных участков под строительство, исключительно на основе открытых и гласных конкурсов (подробнее см. раздел "Экономический прорыв");
• резко усилить борьбу с контрабандой, устранив противоречия в законодательстве по поводу её определения, закрепить уголовную ответственность за контрабанду;
• в процессе судебной реформы облегчить и удешевить процедуру обжалования в суде любых действий чиновника (подробнее см. главу "Создание независимой, влиятельной судебной системы").

Борьба с преступностью

Мы предлагаем нанести преступности удар сразу с нескольких сторон, для чего:

1. Повысить эффективность МВД, поставить его под жесткий контроль Федерального Собрания:

• создать механизмы отчетности и ответственности правоохранительных органов перед налогоплательщиками - граждане должны знать, как и на что тратит милиция выданные им средства;
• передать охрану общественного порядка (вместе с финансами и кадрами) органам местного самоуправления, а борьбу с профессиональной и организованной преступностью - Федерации и ее субъектам;
• увеличить материальное, техническое обеспечение и уровень социальной защищенности милиционеров, работа которых связана с постоянным риском, а также их семей, не увеличивая при этом численность работников МВД. Усиление социальной защиты сотрудников правоохранительных органов.

2. Выделить все следственные аппараты прокуратуры, МВД и спецслужб в самостоятельную Федеральную службу расследований.

3. Изменить Уголовный и Уголовно-процессуальный Кодексы в сторону ужесточения наказаний за преступления против личности и собственности; заменить принцип "поглощения наказаний", поощряющий многоэпизодные преступления, принципом "сложения наказаний".

4. Бороться с уличной преступностью, оснастив улицы системами вызова милиции, укрепить материально-техническую базу передвижных милицейских групп.

5. Обеспечить политическую защиту следственных органов и суда с целью завершения целого ряда нераскрытых преступлений, вызвавших наибольший общественный резонанс, но "спущенных на тормозах".

Мы верим, что если искоренить преступность до последнего бандита нельзя, то качественно снизить ее уровень можно в достаточно короткий срок.

Независимая и влиятельная судебная система

В 1990-е гг. предпринимались лишь половинчатые шаги по внедрению отдельных элементов независимой судебной системы, и даже Концепция судебной реформы, принятая в 1991 г., до сих пор до конца не реализована. А ведь без независимой, сильной и эффективной судебной системы невозможно решать социальные и экономические проблемы, невозможно построить правовое государство, и демократия никогда не будет устойчивой.

Стратегической целью судебно-правовой реформы в России является создание независимой и эффективной судебной и правоохранительной систем, способных обеспечить становление демократического общества и проведение реформ в сфере экономики и государственного управления.

Судебная и правоохранительная системы должны базироваться на следующих принципах:

• гуманность и гласность правосудия;
• защита прав личности;
• состязательность и равноправие сторон в суде;
• справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок;
• законность и обоснованность каждого судебного акта;
• максимальное подчинение судьи закону.

Для этого необходимо решение следующих ключевых задач:

• гуманизация правосудия;
• реформирование системы судов;
• совершенствование порядка судопроизводства;
• изменение статуса судей;
• реформа прокуратуры.

Гуманизация правосудия

Гуманизация правосудия означает признание ценности личности, права человека на свободу и гарантирование прав человека в ходе проведения следствия, во время суда и отбывания наказания. На фоне разгула преступности многими предлагаются жесткие меры, в частности, восстановление смертной казни. На этом фоне требование гуманизации правосудия выглядит, на первый взгляд, неоправданным.

На самом деле, это совсем не так. Помимо упоминаемого "разгула преступности", есть конкретные данные, свидетельствующие о том, что с нашим обществом в целом и с судебной системой в частности далеко не всё в порядке. До амнистии, объявленной Государственной Думой в мае 2000 г., Россия занимала 1 место в мире по числу заключенных на душу населения. И сейчас этот показатель весьма высок, находясь на уровне СССР 1937 г. (рост по сравнению с 1989 г. в 1,6 раза). Общее число заключенных и находящихся в СИЗО - 1,2 млн. человек.

роцент обвинительных судебных приговоров в России - 90% (в развитых странах - 50-70%). В отличие от большинства политических сил, требующих усилить карательно-репрессивные меры "ЯБЛОКО" объясняет разгул преступности тем, что "правосудие" карает без разбора правого и виноватого, а почти 3% работоспособного мужского населения страны содержится за решеткой в нечеловеческих условиях, что не может не плодить новую преступность.

Поэтому гуманизация правосудия остается нашей главной задачей. Должно измениться отношение судебной системы к гражданам - необходимо утвердить в качестве главного критерия человека, чтобы сделать судебную систему более открытой, доступной и понятной простым гражданам. Для этого необходимо:

1. Обеспечить намеченный с 2004 г. запрет ареста, заключения под стражу, содержания под стражей, проведения обысков, выемок без решения суда. Соответствующее решение должно приниматься не на основе простого обращения прокурора, а на основе имеющейся в распоряжении судьи доказательной базы.

2. Сделать судебно-правовую систему более восприимчивой к правам и обязанностям гражданина:

• возбуждать уголовные дела исключительно по факту совершения преступления;
• судебное решение о задержании гражданина должно приниматься жестко в установленные Конституцией сроки (48 часов), протокол о задержании должен составляться немедленно;
• лица, в отношении которых производятся следственные действия, должны безусловно пользоваться правом знакомиться с материалами уголовного дела, пользоваться собственными записями, документами в ходе допроса и судебного разбирательства;
• обеспечить повышение законодательно разрешенного уровня самообороны.

3. Внести в Уголовно-процессуальный кодекс (УПК) изменения, устраняющие возможности для необоснованного избрания и продления меры пресечения в виде заключения под стражу, затягивания предварительного и судебного следствия и других стадий уголовного правосудия (ознакомление с материалами уголовного дела, протоколом судебного заседания, проведения экспертиз и т.п.).

4. Обязать руководство учреждений СИЗО освобождать обвиняемых по истечении срока при отсутствии уведомления суда о продлении срока содержания под стражей. В случае поступления такого уведомления, его копия должна немедленно вручаться подозреваемому и обвиняемому.

5. Разработать и принять закон "Об основах оказания бесплатной юридической помощи по судебным делам", гарантированной Конституцией, но до сих пор не конкретизированной каким-либо законодательным актом. Расходы на эти цели следует взыскивать с проигравшей стороны, для чего ввести страхование судебных издержек.

6. Завершить процесс передачи следственных изоляторов под управление Минюста.

7. Сократить сроки проведения следствия и особенно суда, сроки предварительного содержания в СИЗО, для чего отпускать под залог или под подписку о невыезде до суда, не допускать содержание под стражей лиц, чью вину обвинение не готово доказывать в суде.

8. Сформировать ювенальную юстицию - учредить в системе судов общей юрисдикции специальные ювенальные суды, занимающиеся дел, одной из сторон которых являются несовершеннолетние, дополнить Гражданско-процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы (ГПК и УПК) главами и нормами о рассмотрении дел о несовершеннолетних.

9. Необходим пересмотр уголовного законодательства, направленный на смягчение санкций уголовного наказания, расширение круга смягчающих ответственность обстоятельств. Провести амнистию для лиц, осужденных за нетяжкие преступления.

10. Восстановить практическое применение института помилования Президентом РФ. Законодательно регламентировать процедуру применения конституционной нормы о праве осужденного просить о смягчении вступившего в силу приговора.

11. Провести масштабную реформу системы исправительно-трудовых учреждений и мест предварительного заключения, сделав более достойными условия содержания заключенных. Запретить пытки и ужесточить наказания сотрудникам органов внутренних дел за их применение. Повысить ответственность за издевательство над заключенными сотрудникам пенитенциарных учреждений. Выделить средства на улучшение условий отбывания наказания.

12. Ввести институт общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, в первую очередь - в отношении задержанных, содержащихся в органах внутренних дел и других "силовых" ведомств. Для этого следует принять соответствующий проект федерального закона.

13. Повысить социальную защищенность сотрудникам исправительных учреждений.

14. Сохранить в процессуальном законодательстве право Уполномоченного по правам человека в РФ обращаться в надзорную инстанцию в пределах его компетенции.

15. Не допустить ограничения гласности судебного разбирательства, увеличения сроков рассмотрения дел, установления ограничений доступа к правосудию (например, на основании предусмотренного договором сторон досудебного порядка разрешения спора). Неприемлемым представляется наделение вышестоящих судов правом давать толкования закона, имеющие обязательную силу.

Реформирование судебной системы

Для создания в нашей стране действительно независимой, эффективной и влиятельной судебной системы необходимо:

1. Изменить функции Конституционного суда (КС), приняв поправки "ЯБЛОКА" в закон "О Конституционном суде": установить четкие сроки и процедуру совершения КС всех процессуальных действий и исполнения решений КС. Установить, что признание неконституционным федерального акта ведет к автоматической отмене аналогичных положений в актах субъектов РФ, решить вопрос о более четком разграничении компетенции между КС и другими федеральными судами, создать предпосылки для формирования единой практики судебного конституционного контроля. Расширить число субъектов подачи жалоб в КС: группа граждан определенной численности, политическая партия, группа депутатов Государственной думы численностью не 90, как сейчас, а 20 человек. Публиковать в открытой печати все постановления, заключения и определения КС.

2. Четко определить, в каких случаях областные суды и Верховный Суд являются судами первой инстанции. Четко разграничить районные суды по подсудности с мировыми судами. Установить институт окончательной инстанции на разных уровнях судебной системы и для различных категорий дел.

3. Обеспечить коллегиальное рассмотрение большинства категорий дел в судах всех инстанций (кроме мирового судьи). Представляется неприемлемой тенденция перехода к рассмотрению большинства уголовных и гражданских дел единолично судьей.

4. Обращения в порядке надзора должны рассматриваться коллегиально составом суда, а само рассмотрение дел в надзорной инстанции происходить в судебном заседании.

5. Распространить суды присяжных на всю территорию страны. В переходный период повсеместного внедрения судов присяжных, последние безусловно должны быть сохранены там, где уже функционируют (9 регионов России). Следует стремиться к расширению категорий дел, подведомственных суду присяжных.

6. Унифицировать деятельность народных и присяжных заседателей в вопросе порядка их назначения и выполнения ими своих функций, ввести административную ответственность присяжным и народным заседателям за уклонение от исполнения судебных обязанностей.

7. Выделить в системе судов общей юрисдикции коллегии по административным делам.

8. Выделить все следственные аппараты прокуратуры, МВД и спецслужб в самостоятельную Федеральную службу расследований, подчиненную непосредственно Президенту, что позволит усилить контроль над следствием, позволит отделить следствие от обвинения

9. Расширить в целях обеспечения доступности правосудия число "квазисудебных юрисдикций", которые в предварительном порядке и при упрощенной процедуре (но с использованием права защиты, представления и исследования доказательств, ведением протокола) разрешали бы жалобы по пенсионным, трудовым, семейным, налоговым спорам и т.д. Создавать эти структуры при органах местного самоуправления. Необходимо способствовать развитию досудебного рассмотрения - третейских судов, примирительных и согласительных комиссий.

10. Стимулировать развитие мировых судов, действующих на уровне местного самоуправления, в субъектах федерации допустить создание уставных судов, которые освободят федеральные суды от применения конституций, уставов и законов субъектов федерации. Недопустим отказ от судебного надзора за решениями мировых судей.

Совершенствование судопроизводства

Реформа судопроизводства должна обеспечить независимость, законность и объективность суда, правовую защищенность личности, предоставить гражданам процессуальные средства для защиты своих интересов в значительно большем объеме. В частности, необходимо:

1. Жестко контролировать соблюдение принципа презумпции невиновности: в случае недоказуемости причастности человека к правонарушению он должен считаться оправданным.

2. Установить обязательное участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел (сейчас при отсутствии прокурора функцию обвинителя выполняет судья, что нарушает принцип состязательности).

3. Жестко закрепить в УПК порядок исследования доказательств в судебном разбирательстве.

4. Обеспечить равенство в спорах гражданина и государства, ликвидировав освобождение последнего от уплаты госпошлины, также сократить перечень дел, по которым стороны освобождаются от уплаты госпошлины и судебных расходов, внеся поправки в закон "О государственной пошлине", в случае удовлетворения жалобы гражданина на нарушение своих прав и свобод законом, все его судебные издержки возмещаются за счет органа, издавшего признанный неконституционным закон.

5. Обеспечить соблюдение принципа равенства граждан перед законом и судом. Граждане, в отношении которых уже были возбуждены уголовные дела, не могут пользоваться меньшим объёмом прав по сравнению с остальными гражданами.

6. Установить, что судья не может назначать наказание в виде лишения свободы единолично, поэтому важно сохранение на переходный период института народных заседателей. Представляется необходимым реформировать институт народных заседателей путем законодательного закрепления суда с участием квалифицированных заседателей по отдельным категориям дел, например, по трудовым спорам (по аналогии с введенными недавно заседателями арбитражных судов). Повысить административную и уголовную ответственность за неисполнение решений по гражданским делам (неисполнение решений судов по этим делам превышает 50%).

7. Внести в ГПК и АПК механизмы рассмотрения, разрешения и исполнения решений по групповым искам и искам в защиту интересов неопределенного круга лиц, а также ввести в ГПК специальную главу о рассмотрении трудовых споров, учитывающую заведомое неравенство работодателя и работника.

8. Установить обязанность суда и следствия выяснять причины и условия, способствовавшие совершению преступления.

Изменение статуса судей

Необходимо сделать судебную власть независимой от исполнительной и законодательной власти влиятельной силой. Для этого необходимо решить следующие задачи:

1. Финансирования судей - продолжить увеличение зарплаты судьям, предусмотреть в федеральном бюджете увеличение расходов на судебную власть. Перейти от остаточного принципа финансирования к нормативному, предусмотреть расходы на капремонт зданий судов, находящихся в аварийном состоянии.

2. Открытости судебных решений - создать к 2004 г. информационную базу по судебным решениям областных и арбитражных судов, к 2008 г. - по судебным решениям всех районных судов.

3. Профессионального отбора судей и демократизации судейского сообщества - установить условия и порядок проведения конкурса на замещение вакансии судьи, в т.ч. порядок и условия проведения квалификационной аттестации судей; ввести институт кандидатов в судьи; разработать регламент проверки их профессиональных качеств, ввести институт регулярного повышения квалификации судей. Установить в законе структуру органов судейского сообщества, структуру соответствующих им квалификационных коллегий судей и порядок их формирования. Одновременно должны быть поддержаны предложения о включении в состав квалификационных коллегий представителей юридической и правозащитной общественности как формы гражданского контроля над судебной властью.

4. Ответственности судей - разработать четкую законодательную процедуру отстранения от должности недобросовестных судей; ограничить пребывание в должности судьи возрастом 70 лет. Рассмотрение материалов о прекращении судейских полномочий должно происходить на заседаниях квалификационных коллегий на основании близкой к судебной процедуры, которую необходимо определить в законе.

5. Обеспеченности судейским штатом - увеличить число судей (в РФ 1 судья приходится на 10-12 тыс. чел, а в Европе - на 2-5 тыс.) и ввести для всех федеральных судей должности помощников судей.

6. Установления принципа независимости судей - устранить систему согласований с региональными властями при назначении судей, а также систему частых подтверждений полномочий судей; запретить финансирование федеральных судов и содержание судей из региональных и местных бюджетов (финансирование судов должно осуществляться из федерального бюджета напрямую, без какого-либо посредничества исполнительной власти). Ужесточить ответственность должностных лиц за попытки оказать давление на суд, чиновники, повинные в неуважении к суду, должны незамедлительно подвергаться увольнению и соответствующему наказанию.

7. Сохранения института "особых мнений" судей, как повода для обязательного истребования дела в порядке надзора.

8. Защиты судей, присяжных, адвокатов и особенно свидетелей от угроз со стороны преступных посягательств - обеспечить безопасность возможно, путем создания специальной судейской полиции.

Создание условий для получения адвокатской помощи на всех этапах следствия и судебного разбирательства
Крайне важным представляется создание эффективной независимой адвокатуры для обеспечения подлинного равноправия сторон в суде. Для этого необходимо обеспечить:

• независимость адвокатуры: порядок присвоения и прекращения статуса адвоката не чиновниками, а квалификационными комиссиями в рамках адвокатских палат;
• действенный механизм защиты прав клиентов от недобросовестных адвокатов;
• право граждан пригласить адвоката на всех этапах следственных действий, включая обыск и арест;
• обязательство адвокатских сообществ по оказанию бесплатной юридической помощи в случаях,
• предусмотренных законом; оказание такой помощи должно обеспечиваться адекватным вознаграждением за счет средств государственного бюджета всех уровней;
• освобождение от налогов суммы неполученных доходов, связанных с обязательной защитой по уголовным и гражданским делам;
• право адвоката на участие в уголовном деле в качестве защитника с момента согласия обвиняемого (подозреваемого) либо уполномоченных им лиц;
• право каждого подозреваемого и обвиняемого сноситься с выбранным им самим защитноком и защищать себя через его посредство;
• ответственность за воспрепятствование получению адвокатом предусмотренной законом информации о деле клиента;
• отвод адвоката только мотивированным постановлением (определением) соответствующего органа.

Реформирование прокуратуры

Российское законодательство фактически провозгласило органы прокуратуры "четвертой" самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Причем главной функцией прокуратуры признается не уголовное преследование, как во всем мире, а надзор за исполнением законов (контроль над законностью правовых актов и нарушениями прав и свобод граждан). Эффективность проверок и актов прокурорского реагирования невелика, в то время как на уголовное преследование не остается сил.

Для реформирования прокуратуры необходимо:

1. Признать прокуратуру составной частью судебной системы. Реально обеспечить передачу с 2004 г. судам права предварительного следствия и дознания, права на арест и обыски.

2. Сделать более предметной функцию общего надзора прокуратуры, возложив большую часть её на Минюст (суды принимают властное решение, а прокурор вправе лишь предложить устранить допущенное нарушение). При этом, необходимо оставить прокуратуре функцию защиты безгласного интереса (гражданские иски недееспособных), а также надзор за соблюдением законности государственными органами, за исполнением процессуальных законов судами, и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина судами в процессе судопроизводства. Установить дополнительные обязанности прокурора по надзору за соблюдением законности в отношении заключенных и находящихся в СИЗО.

3. Право прокурора по опротестованию незаконных нормативных актов должно быть заменено соответствующей обязанностью. Полномочия прокурора в части надзора за исполнением закона должны распространяться только на органы государственной власти и местного самоуправления, оперативно-розыскную деятельность, следствие, систему исполнения наказания, организации со специальным режимом.

4. Вывести из состава прокуратуры следственные органы (создание самостоятельной Федеральной службы расследований).

5. Обязать прокуроров и следователей давать объяснения по вопросам соблюдения ими установленной процедуры рассмотрения дел, а при установлении несовершенства норм законодательства - вносить мотивированные предложения об их коррекции.

6. Прокурор, как сторона в судебном процессе, не может обладать процессуальными преимуществами, что является важнейшей гарантией равноправия сторон. Обращение прокурора в надзорную инстанцию допустимо только по инициированным им делам.

7. Усилить гарантии прав гражданина при вызове его к прокурору или следователю. Установить, что любое действия (бездействие) прокурора, за исключением отказа в принесении протеста, могут быть обжалованы в суде гражданином или юридическим лицом. Установить, что прокурор обязан обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на стороне гражданина в любой стадии судебного процесса, если этого требует защита прав и свобод граждан.

8. Установить, что прокурор обязан принять меры по привлечению к ответственности всех лиц, о совершении правонарушений которыми ему стало известно, а уклонение прокурора от этой обязанности влечет за собой его уголовную или административную ответственность.

9. Установить, что прокурор обязан либо возбудить уголовное дело, либо потребовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

10. Установить обязанность прокурора отказываться от обвинений при отсутствии оснований для привлечения человека к ответственности.

11. Установить, что прокурор опротестовывает не только противоречащие закону правовые акты, но и действия (бездействие) и решения органов власти и местного самоуправления.

Повышение исполняемости судебных решений

Основная задача реформы исполнительного производства - повысить исполняемость судебных решений, которая сейчас не превышает половины. Для этого с одной стороны надо ужесточить ответственность за неисполнение судебных решений. А с другой - совершенствовать систему исполнительного производства:

1. Повысить зарплату судебным приставам, а также их число и число их помощников (на одного судебного пристава сейчас приходится 4-6 исполнительных производств в день).

2. Предусмотреть в юридических вузах подготовку по специальности судебного пристава, а также создание курсов повышения квалификации (сейчас у многих приставов отсутствует высшее юридическое образование).

3. Предусмотреть ответственность пристава за убытки, которые он может вольно или невольно причинить своими действиями, введение залога для приставов, а из залогов формировать страховой фонд.

4. Принять ряд изменений в законодательстве, на которые делает отсылки закон "Об исполнительном производстве", например о порядке наложения ареста на ценные бумаги, о видах имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание.

5. Внести в Гражданско-процессуальный и Арбитражно-процессуальный кодексы нормы о порядке рассмотрения жалоб на приставов-исполнителей.

6. Конкретизировать исполнительные процедуры, в частности, порядок продажи имущества на комиссионных началах, определения цены, по которой взыскатель вправе оставить себе нереализованное имущество должника, соотношения исполнительного производства и ликвидации юридического лица, обращения взыскания на предмет залога.

Реальный федерализм

СССР и РСФСР назывались федерациями, однако де-факто наша страна являлась унитарным государством. В 1990-е гг. в России была заложена модель "саморазвивающегося" федерализма, дающая регионам максимальную степень свободы и (без)ответственности. В результате ничего не удалось противопоставить сепаратистским устремлениям ряда региональных руководителей, особенно лидеров национальных республик. Запутанность межбюджетных отношений порождала коррупцию, а подписание индивидуальных договоров с субъектами Федерации превратилось в соревнование по выбиванию уступок от Центра за счет других регионов.

Федеративные реформы, начавшиеся в 2000 г., к сожалению, пока мало отразились на жизни простых граждан, а для региональных властей до сих пор сохраняется возможность произвола. В отсутствие закона полномочные представители Президента в федеральных округах лишены реальных полномочий.

"ЯБЛОКО" всегда выступало за построение в России эффективного сбалансированного федерализма на службе интересов граждан. Стратегической целью реформы федеративных отношений является создание реального баланса интересов, доходов и полномочий Центра и регионов, где каждый уровень эффективно выполняет свои обязательства перед гражданами. Мы исходим из того, что федерализм:

• призван действовать в интересах всего населения страны или конкретной территории, а не властных, бизнес- или национальных групп;
• является особой формой территориальной демократии, а не просто механизмом распределения налогов и "полномочий" между уровнями власти;
• является системой сдержек и противовесов, в рамках которой ни один уровень власти (местная, региональная, федеральная) не будет обладать полномочиями, ставящими под сомнение существование других;
• наделяет каждый уровень власти полномочиями и финансовыми ресурсами, достаточными для эффективного выполнения обязательств перед населением;
• подчиняется принципу субсидиарности - общественные услуги предоставляются на как можно более приближенном к конкретным гражданам уровне власти.

Для построения эффективного федерализма необходимо:

1. Повысить эффективность и четко определить институт федерального вмешательства:

• законодательно оформить функции, полномочия и ответственность полномочных представителей Президента в федеральных округах;
• придать процедуре приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным четкие рамки, в том числе путём "опережающего контроля" на этапе их подготовки (необходимо уяснить, что это не разовое действие, а процесс, причем нормальный, существующий во всех федерациях, и проблема приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным может возникать всегда);
• укрепить финансовое обеспечение федерального присутствия в регионах: обеспечить своевременное финансирование федеральных структур из федерального бюджета, введя при этом запрет на финансирование их из бюджетов другого уровня;
• полностью устранить практику двойного подчинения региональных подразделений министерств и ведомств, и практику согласования с региональными лидерами при назначении руководителей федеральных структур, предусмотрев жесткую административную ответственность за выполнение ими незаконных нормативных актов и распоряжений региональных властей;
• создать механизм федерального надзора, предполагающий возможность приостановки региональных правовых актов в случае обжалования их в судебном порядке федеральными органами власти, уполномоченными на это федеральным законом;
• наделить суды общей юрисдикции правом отменять действие региональных законов в случае противоречия их федеральным;
• создать реальный механизм федерального контроля за финансовой деятельностью регионов и соблюдением субъектами РФ федеральных стандартов (социальных, образовательных и т.д.);
• ужесточить ответственность глав исполнительной власти регионов, при существовании таких гарантий от произвола в отношении губернаторов, как, например, право обжалования решения Президента;
• предоставить гражданам и общественным организациям как право на обжалование в суде региональных правовых актов в случае их несоответствия Конституции и федеральным законам, так и право в случае признания судом фактов нарушения Конституции и законов ставить в судебном порядке вопрос об отрешении от должности лиц, ответственных за издание неконституционных актов.

2. Проводить активную региональную политику, направленную на:

• устранение региональных диспропорций путем поддержки экономически слабых регионов, зон экологического бедствия и территорий с тяжелыми климатическими условиями;
• создание "эффекта локомотива", позволяющего отстающим регионам использовать развитие регионов-лидеров;
• содействие федерального центра развитию регионов через использование их невостребованных экономических, культурно-исторических и природно-климатических ресурсов;
• поддержку зон геополитического риска (Северный Кавказ, Дальний Восток, Калининградская область).

3. Оказать особую поддержку регионам российского Севера - экономической, экологической и стратегической кладовой России, путем:

• введения государственного субсидирования тарифов на грузовые и пассажирские перевозки для удаленных регионов;
• компенсации постоянно проживающим на территории Крайнего Севера потребителям затрат, связанных с природно-климатическими условиями, транспортной доступностью и территориальной отдаленностью;
• компенсации лицам, проработавшим продолжительное время в районах Крайнего Севера РФ, расходов связанных с выездом в иные районы РФ, сохранение за ними надбавок к пенсиям;
• создания условий для развития самоуправления и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, правовая защита их исконного обитания, прав и интересов. Подготовка специализированных образовательных программ для коренных малочисленных народов северных районов РФ;
• устойчивого и достаточного обеспечения северных регионов РФ теплом и электроэнергией;
• предоставления северным регионам права на справедливую долю добываемых природных ресурсов;
• проведения протекционистской политики по развитию и сохранению уникальных северных территорий;
• сохранения и эффективного использования для международных и внутрироссийских перевозок уникального Северного Морского Пути и воздушных коридоров через Северный полюс- высокодоходных транспортных магистралей;
• внедрения рыночных механизмов при северном завозе, основанных на принципах конкуренции, рентабельности и публичности;
• внедрения нетрадиционных и высокоэффективных источников энергии малой мощности и транспортных средств высокой проходимости для снижения бюджетных затрат на "северный завоз".

4. Разрешить субъектам РФ создавать в рамках их компетенции самостоятельные региональные органы исполнительной власти (в том числе правоохранительные) во исполнение полномочий в рамках их компетенции, установить при этом административную ответственность за присвоение региональными властями полномочий федеральных органов власти.

5. Чётко определить порядок принятия и реализации решений в сфере совместной компетенции Федерации и субъектов:

• завершить процесс разграничения расходных полномочий и доходных источников между Центром и регионами
• сократить перечень совместной компетенции путем внесения поправок в Бюджетный кодекс.

6. Укрепить финансовую самостоятельность регионов:

• изменить вектор реформы межбюджетных отношений, направленной на резкое снижение доли региональных бюджетов в валовом продукте - сокращение политического влияния губернаторов должно сопровождаться мерами по повышению экономической самостоятельности регионов, и на закрепление за федеральным Центром крупнейших и наиболее собираемых налогов;
• сократить перечень совместного ведения федерального Центра и субъектов РФ, четко определить для каждого типа бюджетных услуг уровень государственной власти, отвечающий за её нормативно-правовое регулирование, финансирование и предоставление;
• законодательно оформить справедливую и объективную методику финансового выравнивания субъектов РФ на длительный период, а не изменять правила каждый год;
• перейти к уплате всех налогов по месту хозяйственной деятельности предприятий для недопущения стягивания налогового потенциала в Москву;
• ввести систему самостоятельных региональных налогов на базе региональных долей части федеральных налогов (например, налога на прибыль) - с правом администрирования этими налогами;
• закрепить доли регулирующих налогов на долговременной основе (5-7 лет), установить нормативы регулирующих налогов в Бюджетном кодексе для придания стабильности межбюджетным отношениям и создания стимулов регионам повышать доходную базу;
• ограничить возможность централизации средств региональных бюджетов в федеральный бюджет, для чего внести изменения в Бюджетный кодекс;
• резко уменьшить число нуждающихся в федеральной поддержке путем введения механизма горизонтального выравнивания - часть федерального НДС разделяется между регионами пропорционально численности населения.

Следующая глава