ОТ РЕДАКТОРА

НОВОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СЕМИНАРЫ, КОНФЕРЕНЦИИ, СЪЕЗДЫ

МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - РАЗМЕННАЯ МОНЕТА В РЕФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Новости федерального законодательства

4 апреля Комитет ГД по вопросам местного самоуправления внес в Совет Государственной Думы проект федерального закона «О внесении дополнения в федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в РФ».

ЗАКОН О ПРОКУРАТУРЕ

12 апреля Государственная Дума отклонила в 1-м чтении проект ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О прокуратуре РФ» - о порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением уставов муниципальных образований органами и должностными лицами МСУ.

ПРОЕКТ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РОССИИ

13 апреля Комитет ГД по вопросам местного самоуправления провел совместное заседание с представителями Минфина по вопросу о проекте «Методических рекомендаций по реформированию межбюджетных отношений в субъектах РФ». Заместитель руководителя департамента межбюджетных отношений Минфина Алексей Лавров выступил перед депутатам и ответил на их вопросы.

ЗАКОН ОБ ОСНОВАХ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА

18 мая Комитет ГД по вопросам местного самоуправления решил добиваться преодоления вето президента на закон «Об основах муниципального заказа» и рекомендовать Государственной Думе принять указанный закон в прежней редакции. Однако закон не набрал требуемых 300 голосов депутатов.

Результаты голосования по ФЗ «Об основах муниципального заказа» (прежняя редакция), 7 июня 2000 г.

31 мая Государственная Дума приняла в 1-м чтении проект закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», внесенный Президентом РФ 19 мая 2000 г. В голосовании приняли участие 365 депутатов, из них «за» высказались 319, «против» – 39, воздержались – 7. Не голосовали 85 депутатов.

Из стенограммы заседания

За - 319 чел. (44%)
Против — 39 чел. (25,6%)
Воздержалось - 7 чел. (1,6%)
Всего голосовало - 365 чел.
Не голосовало - 85 чел

	КПРФ	Един- ство	ОВР	СПС	ЯБЛ- ОКО	ЛДПР	Нар. Деп.	Рег. Рос- сии	АПГ	Неза- висим.
За	16	82	43	24	5	15	61	38	28	7
Про- тив	27	1	0	1	1	0	0	0	8	1
Возд.	1	0	0	0	4	0	0	1	1	0
Не год.	44	1	4	6	10	1	1	4	5	4
Всего	88	84	47	31	20	16	62	43	42	12

Статья 1. Внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №35, ст. 3506; 1996, № 17, ст. 1917; №49, ст. 5500; 1997, № 12, ст. 1378) следующие изменения и дополнения:

1. Пункт 16 статьи 4 изложить в следующей редакции:

«16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации, городах с численностью населения свыше 50 тысяч человек, в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, закрытых военных городках;».

2. Абзац первый пункта 1 статьи 12 изложить в следующей редакции:

«1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, сельских округов (волостей, сельсоветов) - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций».

3. В статье 49:

в пункте 1 после слов «Ответственность органов местного самоуправления» включить слова «глав местного самоуправления»,

в пункте 2 после слов «Органы местного самоуправления» включить слова, «главы местного самоуправления»,

пункт 3 изложить а следующей редакции:

«3. В случае издания органом местного самоуправления, главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такое противоречие установлено соответствующим судом, а орган местного самоуправления, глава местного самоуправления или иное выборное должностное лицо местного самоуправления в течение двух месяцев со дня вступления в силу судебного решения либо в иной предусмотренный судебным решением срок не примет находящихся в его компетенции мер по выполнению решения суда, а равно в случае применения органом местного самоуправления, главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления либо по их поручению подчиненными им органами местного самоуправления и их должностными лицами правовых актов органов местного самоуправления, признанных соответствующим судом противоречащими Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнитель кого органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент Российской Федерации вправе вынести (объявить) предупреждение органу местного самоуправления, главе местного самоуправления или иному выборному должностному лицу местного самоуправления.»,

дополнить статью пунктами 4, 5 и 6 следующего содержания:

«4. В случае если соответствующим судом установлено, что органом местного самоуправления, главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления повторно допущено нарушение, предусмотренное пунктом 3 настоящей статьи, законодательной (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президента Российской Федерации вправе распустить представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе прекратить полномочия главы местного самоуправления или иного выборного должностного лица местного самоуправления.

Роспуск представительного органа местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации.

Прекращение полномочий главы местного самоуправления или иного выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), указом Президента Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации в случае прекращения полномочий главы местного самоуправления или иного выборного должностного лица местного самоуправления на период, до вступления в должность вновь избранного главы местного самоуправления или иного должностного лица местного самоуправления назначает временно исполняющего обязанности главы местного самоуправления или иного выборного должностного лица местного самоуправления.

5. В случае если соответствующим судом установлено, что главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления повторно допущено нарушение, предусмотренное пунктом 3 настоящей статьи, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня установления соответствующим судом повторного нарушения не приняло мер, предусмотренных пунктом 4 настоящей статья, Президент Российской Федерации вправе прекратить полномочия главы местного самоуправления или иного выборного должностного лица местного самоотравления.

В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом местного самоуправления повторно допущено нарушение, предусмотренное пунктом 3 настоящей статьи, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня установления соответствующим судом повторного нарушения не приняли мер, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи, Президент Российской Федерации вправе направить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обращение о роспуске представительного органа местного самоуправления либо внести а Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федераций проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации, федеральным законом должны быть назначены новые выборы.

Одновременно с прекращением полномочий главы местного самоуправления или иного выборного должностного лица местного самоуправления указом Президента Российской Федерации должны быть назначены новые выборы.

6. Предложения по вопросу о прекращении высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий главы местного самоуправления или иного выборного должностного лица местного самоотравления могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, прокурором субъекта Российской Федерации.

Предложения по вопросу о направлении Президентом Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обращения о роспуске представительного органа местного самоуправления могут быть внесены Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации.

Предложения по вопросу о прекращении Президентом Российской Федерации полномочий главы местного самоуправления или иного выборного должностного лица местного самоуправления могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации.».

Статья 2. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент
Российской Федерации

Изменения и дополнения, которые предлагается внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направлены на совершенствование реализации конституционного принципа, касающегося территориальной основы местного самоуправления, на оптимизацию уровня организации местного самоуправления и государственной власти в целях приближения органов местного самоуправления к населению при решении ими вопросов местного значения и выполнении ими отдельных государственных полномочий, которыми они в соответствии с законами наделяются, а также на совершенствование механизма государственно-правовой ответственности органов местного самоуправления, глав местного самоуправления и иных выборных должностных лиц местного самоуправления за нарушение Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований и за игнорирование решений федеральных судов.

В связи с этим предлагается отнести к ведению Российской Федерации регулирование особенностей организации местного самоуправления не только в приграничных территориях и закрытых административно-территориальных образованиях (пункт 16 статьи 4 Федерального закона), но и в городах федерального значения, столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации, городах с численностью населения свыше 50 тысяч человек, закрытых военных городках.

В пункте 1 статьи 12 Федерального закона предлагается уточнить территориальные основы муниципальных образований, исключив из числа территорий муниципальных образований район (уезд), поскольку наличие таких муниципальных образований, как районы (уезды), приводит к фактическому отсутствию либо ликвидации самостоятельного местного самоуправления на низовом уровне - в городских и сельских поселениях, где на практике образуется лишь территориальное общественное самоуправление, и тем самым ущемляется конституционное право населения на осуществление местного самоуправления в формах прямого волеизъявления (референдум, выборы, сходы), а также через выборные я другие органы местного самоуправления.

Территории муниципальных образований предполагается устанавливать в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Предлагается также внести изменения и дополнения в статью 49 Федерального закона, установив полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и федеральных органов государственной власти, касающиеся применения мер государственно-правовой ответственности в отношении органов местного самоуправления, глав местного самоуправления и иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Так, в случае издания органом, главой или иным выборным должностным лицом местного самоуправления правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такое противоречие установлено повторно соответствующим судом, а равно в случае применения органом, главой или иным выборным должностным лицом местного самоуправления либо по их поручению подчиненными им органами и их должностными лицами правовых актов, признанных соответствующим судом противоречащими законодательству, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент Российской Федерации вправе прекратить полномочия главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации вправе распустить представительный орган местного самоуправления.

Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления, прекращением полномочий главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления соответственно законом субъекта Российской Федерации, указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации должны назначаться новые выборы.

Предлагается предоставить высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президенту Российской Федерации право в случае прекращения полномочий главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления на период до вступления в должность вновь избранного главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления назначать временно исполняющего обязанности главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления.

Предусматривается, что предложения по вопросу о прекращении полномочий главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления и предложения о том, чтобы Президент Российской Федерации направил обращение о роспуске представительного органа местного самоуправления, могут быть внесены также соответствующими федеральными и региональными органами государственной власти, органами прокуратуры Российской Федерации.

Принятие законопроекта не повлечет за собой дополнительных расходов из федерального бюджета.

Изначально было заявлено, что эти инициативы должны укрепить вертикаль власти. Но что такое властная вертикаль? – Это федеральные органы исполнительной власти во главе с правительством. Создание семи федеральных округов это создание отдельной президентской ветви из силовых структур помимо конституционных исполнительных органов государственной власти. Может ли это послужить укреплению конституционных основ?

Сила государства в законности его действий. У нас есть институты, которые должны осуществлять законность и правосудие, но они либо не обеспечены, либо преследуют интересы отдельных групп, а не интересы общества. Происходит это потому, что у нас абсолютно не развито публичное право. Взаимоотношения между органами власти различных уровней, а также взаимоотношения между органами власти и гражданами, общественными организациями, объединениями регулируются нормами публичного права. Неразвитость процессуального законодательства оставляет суд без инструмента, а если нет процессуальных норм, вместо правосудия будет твориться судебный произвол. Процессуальное законодательство обязывает, применяя закон, принимать вполне определенные решения, что значительно сужает возможности для произвольного трактования. Поэтому, чтобы усилить властную вертикаль и ограничить возможность нарушения законодательства, необходимо развивать именно процессуальное законодательство и публичное право.

Ничего подобного в концепции президента не предусмотрено. Публичное право в ней подменяется еще одним, помимо Генеральной прокуратуры, надзорным органом. Надзорная функция передается президенту, который получает некий инструмент – санкцию, и если глава субъекта федерации (или глава муниципального образования) нарушает законодательство, президент может отстранить его от должности. Но смущает здесь именно то, что президент может отстранить нарушителя, а может и не отстранять. Таким образом, президент как бы сажает его на крючок: если губернатор будет покладистым, президент может не применять к нему санкцию отстранения, если же по каким-то причинам губернатор окажется неугоден, он лишиться своего поста.

Процессуальное законодательство предполагает совершенно иной подход: должно быть четко сказано, что если закон нарушен, то судья отменяет противоречащий Конституции законодательный акт и постановляет привести его в соответствие с Конституцией в такой-то срок. Если это не выполняется, тогда наступает уголовная ответственность за неисполнение решения суда. В этом случае санкция

наказания неизбежна, потому что действует механизм независимый от воли судьи или каких-либо обстоятельств. При этом санкция должна быть соразмерна деянию. То есть, если взять в качестве примера Уголовный кодекс, мы увидим, что одно нарушение влечет за собой штраф, другое – больший штраф, третье - даже нарушение одной и той же статьи, в зависимости от тяжести - в качестве наказания может повлечь и штраф, и условную ответственность, и заключение.

В законопроектах предложенных президентом нет ни процессуальных норм, ни соразмерности. Любое нарушение, различной тяжести, влекущее за собой совершенно разные последствия, может быть взято за основу применения санкции – отстранения от должности. Поэтому иначе как дубинкой в руках президента эти законы назвать нельзя. Соответствующая меньшая дубинка дается и в руки губернаторов, – ничего другого из этих законопроектов не следует.

По сути, в этом пакете законопроектов, нам предлагается некая реконструкция тех правоотношений, которые были несколько лет назад: это попытка возродить такую привычную систему, когда власть сосредоточена в руках одного человека, на него влияют спецслужбы, давая характеристику, собирая досье и указывая, кто лоялен, а кто нет, кого снимать, кого не надо. Поэтому принятие таких законов – это шаг в сторону от принципов федерализма и развития России как правового государства.

Данные законопроекты актуальны и, по сути своей, они действительно, направлены на установление конституционной законности на территории России по всем ветвям власти.

Я полностью согласен с предложениями по формированию Совета Федерации и по возможности президента влиять на отзыв губернаторов. Я объясню почему. Это вертикаль федеральной власти и федеральная власть должна быть жесткой по системе управляемости. Вышестоящее должностное лицо всегда должно иметь возможность влиять на нижестоящее должностное лицо, как в дисциплинарном, так и в поощрительном порядке , и естественно, на их отзыв, всевозможные назначения и т.д. Я уверен, что в перспективе эта федеральная власть рано или поздно придет к той жесткой формуле, когда будет назначение. В демократическом обществе, конечно, должно быть народовластие и главы должны избираться. Но сегодняшние условия - и состояние общества, и состояние законодательной базы - не позволяют иметь ровную, жесткую систему управления, при тех условиях, в которых находятся отношения президента и губернаторов.

Что касается законодательных инициатив президента по вопросам местного самоуправления, то я здесь не могу с ними согласиться по той причине, что местное самоуправление во всем мире там, где демократические государства, является наивысшей формой демократии. И если будет назначение исполняющих обязанности губернаторами, то мы порождаем более сложные условия, чем они проявлялись в течение 7 последних лет в Приморье, Владивостоке и других регионах. Просто в других регионах были менее сопротивляемые мэры. В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» все прописано в статье 49, которая четко определяет ответственность мэра за нарушения законодательства. Я на себе все это испытал, в том числе и действие 49 статьи: на меня подавали через краевую Думу, чтобы отозвать и лишить полномочий избранного мэра. Я выдержал, прошел все суды и выиграл их. Но в данной ситуации что может получится? Мэра убирают с помощью процедуры, которая прописана в проекте закона, и губернатор назначает исполняющего обязанности. - Этот исполняющий обязанности будет вечным, по той причине, что ни он, ни губернатор не заинтересованы в выборах. Повторится ситуация как в Приморье: 7 лет нет Думы, а из 5 лет, на которые я был избран мэром, я был мэром только 2 года, остальные - исполняющий обязанности. Выборы каждый раз будут срываться. Это приведет к тому, что в половине России, а может больше, вместо избранных мэров на законной основе будут назначенные губернатором исполняющие обязанности. Между тем, статья 12 Конституции РФ вообще не позволяет представителю государственной власти, а губернатор таковым является, вмешиваться в дела самоуправления. Эта норма противоречит Конституции. А если это так, то депутаты не должны эту норму пропустить.

Каков же выход? А выход простой - он уже сегодня заложен в нормативных документах, в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ » - никого не надо назначать, в случае отстранения мэра автоматически становится исполняющим обязанности его первый заместитель. Но если мы эту норму не сохраним, то тогда губернатор назначает исполняющего обязанности, исполняющий обязанности как ставленник губернатора прибывает с политическими разборками в мэрию и всех неугодных аппаратных должностных лиц и заместителей потихонечку увольняет. Таким образом, совершается переворот, и тогда уже весь аппарат не желает выборов, поскольку если прибудет новый мэр, то он будет формировать новый аппарат. И мы косвенным путем, закладываем такую ситуацию, при которой действительно нормальным будет считаться, что в России правит только исполняющий обязанности. Пример Владивостока, а это - полигон, показал, как при отсутствии такого закона силовыми путями захватывают власть.

Еще одна опасность состоит в том, что в первую очередь начнутся политические «разборки» с крупнейшими мэриями, потому что как правило, мэры крупнейших городов, столиц субъектов федерации, как бы подпирают и по политическим, и по своим другим качествам губернаторов и являются их соперниками на предстоящих выборах. Чтобы уничтожить этих соперников, губернаторы всегда будут применять эту жесткую меру. Более того, останется беззащитным население этих городов, потому что эти города, как правило, доноры, у них бюджет, как правило, полностью наполняемый. Они формируют областные и краевые бюджеты. Губернаторы пытаются взять большую часть из этих бюджетов и израсходовать на свои села, деревни и другие нерентабельные дотационные территории краев и областей. Конфликт между губернаторами и мэрами крупнейших городов заложен в сути экономического несовершенства формирования бюджетных отношений. Если бы государство и некоторые депутаты жестко поставили в законе, что 3% или, допустим, на одну душу или на 1 кв. км территории, или на какую-то другую условную единицу вот такая-то должна быть норма и не губернатор, и никто другой не имеет права взять больше этой нормы. К сожалению, такой нормы сегодня нет и это дается на откуп региональной власти. То есть, объективно заложена конфликтная ситуация между губернаторами и мэрами крупнейших городов.

Принимая закон в том состоянии, в котором он предложен, мы получим новую конфликтную ситуацию, и тогда ситуация Владивостока распространиться на всю территорию. Нужно ли это президенту? Я думаю, что нет. Пусть работает 49 статья: мэра, если он что-то нарушил, можно привлечь к ответственности или по суду, согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», или через прокурора, следователя можно возбуждать уголовное дело, - здесь проблем нет.

Другое дело, если идет размен - президент имеет право влиять на губернатора, то давайте дадим право и губернаторам назначать исполняющего обязанности мэра. Но это неверно и даже антиконституционно, так как эти две ветви власти не пересекаются.

Я бы не согласился с этим пунктом по той причине, что местное самоуправление это не только район и уезд, но это и микрорайон и это определенная группа. Другой разговор, что нельзя, допустим, давать им функции муниципальных образований. - Уж слишком много муниципальных образований, все они не подчинены друг другу, нет вертикали. Или как во Владивостоке 5 районов в городе, все они самостоятельны и не подчинены мэру, это конечно абсурд. Проблема состоит в том, что самоуправление у нас продекларированно, но под него не подведена финансовая, экономическая, правовая основа. А с нашей судебной системой даже то, что продекларированно, невозможно отстоять. Не может быть местного самоуправления с дозированным финансированием. Местное самоуправление должно быть в разных формах от подъездов, кондоминиумов, заканчивая всей муниципальной системой в России. У нас даже нет института, который бы это все курировал в правительстве, нет даже вышестоящего органа, который мог бы защищать самоуправление. Есть несколько должностей в администрации президента, но это советники, эксперты. Есть общественные организации, но что это дает кроме обращений, на которые даже не отвечают?

Мы положительно оцениваем стремление президента восстановить приоритет Конституции и федеральных законов на территории Российской Федерации. Муниципалы уже достаточно бились над тем, чтобы заставить федеральную власть контролировать процесс исполнения законодательства в субъектах федерации, ведь муниципальная власть больше всех страдает от несоответствий региональных законов Конституции и федеральному законодательству. Возможно сейчас, наконец, контроль за этим будет жестче, и мы считаем, что вектор президентом избран правильный.

Мы также не против контроля со стороны государства и за действиями местного самоуправления и поддерживаем эту идею. Во-первых, государство отвечает за соблюдение прав и свобод граждан, и вне зависимости от того, кто и как эти права нарушает, оно должно налагать на нарушителя соответствующие санкции. Во-вторых, сегодня уже существует законная процедура такого контроля и даже более жесткая, чем та, которая предлагается в поправках - я говорю о процедуре, закрепленной в статье 49 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хотя четкий механизм там и не прописан, но в соответствии с ней, достаточно только одного нарушения, и при желании субъекта федерации представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а выборное должностное лицо отстранено (правда за все годы существования закона эта процедура так ни разу и не была реализована, хотя попытки были). Так что с этой точки зрения также нет поводов для недовольства. Общий вектор положительный.

Однако немаловажное значение здесь имеют частности. Мы категорически против каких-либо ограничений на организацию местного самоуправления в городах столицах субъектов и городах с населением свыше 50 тысяч жителей. Ведь это как раз те города, в которых есть достаточные ресурсы для осуществления местного самоуправления, и ограничивая их, мы убираем базу, на которой могут отрабатываться прогрессивные модели местного самоуправления. К тому же это 70% страны и если говорить здесь о неких «особенностях», то можно очень далеко зайти. Тем более это настораживает, что в проекте эта категория муниципальных образований включена в один вид с приграничными территориями, закрытыми административно-территориальными образованиями и военными городками, - такого рода нормы у нас, к сожалению, привыкли понимать, так, что раз они вместе, значит одинаковые.

Мы также категорически возражаем против положения, согласно которому, президент или губернатор назначает исполняющего обязанности главы муниципального образования. Мы не приемлем это не потому, что в этой ситуации мы против президента, а потому, что это противоречит как Конституции, так и федеральному закону, в который вносится поправка. Кроме того, это противоречит смыслу местного самоуправления, который предполагает, что население объединяет свои силы и делегирует полномочия, чтобы создать комфортную жизнь на ограниченной территории. Для этого и выбирают органы местного самоуправления. Мы предлагаем другой вариант, оставляя саму схему освобождения. – Понятно, что если человек или орган нарушил закон, он должен за это отвечать, а если он нарушает закон систематически или целенаправленно, то надо от такой фигуры или такого органа просто избавляться, - с этим мы согласны. Однако, что касается назначения временно исполняющего обязанности, то оно должно происходить в соответствии с Уставом муниципального образования. Если в Уставе такой нормы нет, или Устав отсутствует - такие ситуации встречаются, – значит надо дать право назначать исполняющего обязанности представительному органу местного самоуправления. Пусть он от имени населения принимает это решение.

Следующая инновация – упразднение районов. Вопрос это неоднозначный и с одной стороны, конечно, то, что во многих субъектах федерации именно районы стали базовым уровнем в осуществлении местного самоуправления, «съело» огромное количество городов и поселков на карте страны в качестве самостоятельных муниципальных образований. Население этих городов и поселков лишено сегодня права на местное самоуправление, пусть даже не понимая этого. Очевидно, что у городских жителей есть свои специфические интересы, отличные от интересов сельских жителей, и когда мы в рамках сельского района ликвидируем городское самоуправление, то, тем самым, мы нарушаем и права граждан на осуществление местного самоуправления в городской черте для решения специфически городских проблем. С другой стороны, есть районы, где нет вообще ни одного сколько-нибудь значимого поселения - чисто сельскохозяйственные. Население этих разбросанных деревенек, хуторов и других поселений, которое самостоятельно не в состоянии обеспечить даже содержание аппарата, ограничивать в этом его праве тоже нельзя. Поэтому мы предлагаем вариант, когда базовым уровнем местного самоуправления является поселение (то есть ни один город, поселок, сельсовет, - все что мы определяем как поселение, не может быть исключен из списка муниципальных образований), а дальше на своем уровне субъект имеет возможность решить эту проблему, определив, например, что район тоже является муниципальным образованием. Такую открытую возможность надо оставить.

Теперь о юридических недостатках законопроекта. Очень нечетко прописана процедура отстранения. В частности, в проекте сказано, что суд устанавливает нарушение, а затем либо глава исполнительной власти субъекта федерации, либо законодательный (представительный) орган субъекта федерации, либо президент Российской Федерации выносит (объявляет) предупреждение. Однако однозначно не определено является ли это предупреждение обязательной предварительной процедурой, или это формальность, без которой можно обойтись? Если развивать эту логику дальше, то может возникнуть интересная коллизия. Например, суд установил, что глава муниципального образования издал некий акт, противоречащий федеральному закону, а губернатор предупреждения не вынес и получается, что тем самым губернатор нарушил закон и значит можно подать на него за это в суд. В свою очередь, если суд признает это нарушение, то получается, что уже президент может выносить предупреждение губернатору? Но тогда возникает вопрос, может ли в этой ситуации глава муниципального образования подать встречный иск о том, что губернатор, не объявив ему предупреждения, тем самым нарушил закон? Очевидно, что в такой эквилибристике можно очень далеко зайти, поэтому закон должен более однозначно определять, кто и что обязан делать.

Важно также обратить внимание и на еще один юридический аспект. Какой суд это рассматривает? В проекте написано «соответствующий», однако у нас ни у одного суда сегодня нет процессуального порядка рассмотрения таких дел, то есть если в суд приходит иск, он не имеет инструментария для его рассмотрения. Например, что делать в ситуации, когда представительный орган местного самоуправления издал правовой акт, нарушающий устав субъекта федерации, а устав субъекта в то же время нарушает Конституцию РФ? Можно ли в этом случае в судебном разбирательстве при слушании дела предъявить встречный иск о том, что представительный орган местного самоуправления действовал в соответствии с федеральным законом, а закон субъекта федерации, в соответствии с которым рассматривается иск против представительного органа местного самоуправления, противоречит федеральному и значит, что представительный орган ничего не нарушил? Этот процессуальный порядок сегодня нигде не прописан, и поэтому мы считаем, что при рассмотрении вопросов, связанных с нарушений Конституции, федеральных законов, уставов и конституций субъектов федерации, судом первой инстанции должен быть Верховный Суд. Это позволит избежать субъективного принятия решений на уровне субъекта федерации, а также предоставит возможность Суду исследовать закон субъекта, который является предметом разбирательства, с точки зрения его соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству.

В целом можно сказать, что самый главный недостаток этого и двух других законопроектов, внесенных президентом, - это непроработанность процедурных вопросов. Все три закона очень сырые. Конечно, для президента это первый опыт, но все-таки хотелось бы, чтобы к этому подходили серьезней.

Насколько оптимистично вы оцениваете возможность исправления ко второму чтению тех недостатков, о которых вы сейчас говорили? И как, по-вашему, не является ли этот законопроект в том виде, в каком он сейчас представлен, отражением некой тенденции на уничтожение местного самоуправления? – Вы же знаете, существует версия, что местное самоуправление в данном случае стало платой губернаторам за лишение их прежней независимости от Центра.

Лично я полагаю, что вся эта реформа преследует несколько целей. Во-первых, это ослабление влияния на федеральную политику субъектов федерации. В нынешних условиях регионализации, сепаратизации и т.д. это вполне оправданная и обоснованная цель, и Федерация должна была уже давно озаботиться этим. Поэтому если такая цель присутствует, - изменение порядка формирования Совета Федерации совершенно логичный шаг в этой части. Во-вторых, это повышение ответственности. Законопроекты предполагают симметричные меры в отношении губернаторов и законодательных органов субъектов федерации и никто же не говорит, что этим самым «зарезается» региональная власть. Точно такие же меры предусмотрены и в отношении местного самоуправления.

Да, кстати, это еще один серьезный момент. Дело в том, что там, действительно, четко не оговорено что имеется в виду - два нарушения закона вообще, или нарушение одной и той же нормы закона дважды, - это непонятно. Кстати, в старом законе было более жестко. Там написано «за действие или бездействие», здесь же только за действие. На самом деле, в том виде, в каком этот законопроект внесен, он практически неприменим. Если бы мы хотели продолжения в стране беспорядка и дальше, мы должны были бы призвать всех проголосовать за него. Ведь даже та процедура, которая была в действующем законе, ни разу не применялась, а в новом проекте и вовсе полная путаница. В одном случае написано «иные органы местного самоуправления», в другом только представительные, в третьем «главы и иные представительные лица», в четвертом только главы, - а все это написано об одном и том же. Поэтому здесь можно сколько угодно полемизировать и судиться годами, используя все эти недостатки, однако мы заинтересованы в том, чтобы эти законы были работающими.

Что касается вопроса о том, закончится или не закончится местное самоуправление. Конечно, такие опасения есть, особенно, когда крупнейшие города – локомотивы самоуправления - включают в разряд приграничных территорий и закрытых административно-территориальных образований. Поэтому мы пытаемся сейчас вносить поправки и участвовать во всех возможных заседаниях, проходящих в Думе. Однако, как мне кажется, если это тот кусок, который дан губернаторам, чтобы они не возражали против изменения порядка формирования Совета Федерации, то губернаторов обманывают. Ведь в законопроекте, в той его части, где речь идет о регулировании особенностей в городах с населением свыше 50 тысяч, сказано, что оно относится к федеральному регулированию, и сама по себе эта норма ничего на сегодняшний день не меняет. То есть, им говорят: сегодня вы отказываетесь от членства в Совете Федерации, а завтра мы примем закон, который подчинит вам города, но никто с ними завтра разговаривать на эту тему уже не будет. Они перестанут быть федеральной силой, федеральными политиками. Поэтому если губернаторы думают, что им отдано местное самоуправление, то, на мой взгляд, они ошибаются.

Это неоднозначно. А сегодня они, что не могут? – Могут. Большинство губернаторов имеют решающее влияние на законодательный орган субъекта федерации. Кто-нибудь что-нибудь предпринял по этой процедуре в 49 статье закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»? Кто-нибудь хотя бы подал в суд? – Нет, потому что губернаторы понимают, что суд далеко не всегда примет сторону губернатора, и потому что, как правило, мы страдаем из-за того, что законы субъекта федерации противоречат федеральным. Поэтому защищать федеральный закон губернатор вряд ли захочет, а защищать региональный закон для него чревато последствиями: вдруг выяснится, что он сам противоречит федеральному. Мне кажется, что эта одна из важнейших причин, по которой эта процедура не применялась до последнего времени. И потом, что значит снять? Предлагаю такой вариант: и депутаты и мэр работают на общественных началах, - так написано в Уставе муниципального образования. Например, мэр города возглавляет какой-нибудь благотворительный фонд

– там его основное место работы, где он получает зарплату. На заседания они собираются в свободное от основной работу время, а заведовать городским хозяйством нанимают профессионального управляющего, менеджера по контракту. Кого снимет в этом случае глава субъекта федерации?

Конечно. Это не запрещено - закон допускает такой вариант. Возникает вопрос - кого и с какой должности увольнять? Мэр не работает как мэр, он не получает зарплату, он работает в благотворительном фонде. С должности главы фонда губернатор его снять не может, со статуса выборного должностного лица тоже не может, так как мэр в этом случае не возглавляет исполнительную власть. Городского управляющего? Но он был нанят по контракту и здесь действует КЗОТ. В этой ситуации, даже если предположить, что законопроект принят в том виде, в каком он сейчас существует, кого снимет губернатор? Ведь когда в законопроекте написали, «глава муниципального образования», забыли, что в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» написано «может вводится должность главы муниципального образования», то есть она необязательна. Поэтому, используя этот закон, можно легко уйти от ответственности. Вариантов здесь много.

Разговоры о прекращении местного самоуправления идут давно, но ведь кроме нашей внутренней ситуации, у нас есть еще международные обязательства в Европе. Россия и Украина – две страны, признавшие без всяких изъятий Европейскую Хартию местного самоуправления. Все нормы, которые в ней содержатся, вошли в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Ограничение и ликвидация местного самоуправления противоречит нашим международным обязательствам, а согласно нашей Конституции, международное право используется нами как основа нашей деятельности. Тогда вступают в действие внешние механизмы и санкции. В данном случае это политические и экономические санкции. Я не думаю, что институты, считающие себя демократическими, будут в этом случае поддерживать государство, которое на корню режет ростки демократии. То есть, на самом деле, здесь очень сложный комплекс вопросов и так просто «зарезать» все это невозможно.

Реформа скорее требуется не в сфере ответственности, а в сфере распределения полномочий. Губернаторы,

выступая за то, чтобы подчинить местное самоуправление, забывают, что региональный уровень сегодня самый не отягощенный полномочиями. То есть, если у муниципалов есть закон, есть полномочия и есть еще масса законов, которые передают им также и другие нагрузки, если у Федерации есть четкие полномочия в вопросах, за которые она отвечает, изложенные в Конституции, то уровень регионов плавающий. Сегодня у них нет тех предметов ведения, за которые бы они отвечали. Тогда задаешься вопросом: если они ничего не обязаны делать, или то, что они делают - необязательно, то они хотят, чтобы и местное самоуправление функционировало также необязательно? Они его подчинят, и дальше что будет? Поэтому вопрос распределения полномочий более важный на сегодняшний день, чем вопрос вертикали. Распределите полномочия - это и будет вертикаль.

СЕМИНАРЫ, КОНФЕРЕНЦИИ, СЪЕЗДЫ

В конференции приняли участие представители 36 муниципальных образований из 14 субъектов Российской Федерации. Заместители глав городов, руководители и специалисты Управлений и Комитетов по защите прав потребителей, Конфедерации Обществ Потребителей делились опытом по организации деятельности структурных подразделений администраций по защите прав потребителей, оказанию населению просветительских и консультационных услуг, обсуждали проблемы, связанные с представлением интересов потребителей в судах и т.д.

Открывая Конференцию, директор Исполнительной дирекции Ассоциации «Города Урала» Анатолий Ярошевский и первый заместитель главы администрации Екатеринбурга Виталий Смирнов, сформулировали ее главную цель : выработка мер по повышению эффективности взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных служб, а также совершенствованию законодательной базы и создания благоприятных условий для развития цивилизованного рынка услуг.

Во вступительном докладе председатель Комитета защиты прав потребителей администрации г. Екатеринбург Андрей Артемьев сделал акцент на том, что, к сожалению, население пока не осознало в полной мере тех возможностей, которые дает закон «О защите прав потребителя...». Более того, многие россияне даже не знают, что в нашей стране существует четко разработанная система, регулирующая взаимоотношения продавца и покупателя.

В России система защиты прав потребителей начала формироваться относительно недавно. Точкой отсчета можно считать принятие в 1990-м году первой редакции закона.

Одна из главных проблем на сегодняшний день лежит во взаимодействии между субъектами РФ и органами местного самоуправления. Так как федеральным законодательством не предусмотрено участие региональных органов власти в реализации государственной политики защиты прав потребителей, то они занимаются этими вопросами по собственному желанию. Такое желание возникает не у многих.

Собственное законодательство и структуры по защите прав потребителей создали Нижегородская и Волгоградская области, Приморский край и некоторые другие регионы. В подавляющей же массе субъектов РФ такого рода законодательство и структуры отсутствуют и вся работа в этой области полностью ложится на органы местного самоуправления. И здесь все упирается в финансирование, из-за отсутствия которого муниципалитеты не могут создать соответствующие подразделения во всех населенных пунктах. А ведь помимо содержания штата, средства требуется на такого рода услуги, как, например, отстаивание интересов потребителя в суде.

Однако, субъекты РФ не хотят перечислять часть средств на осуществление муниципалитетами данных полномочий, ссылаясь на то, что права местного самоуправления на защиту потребителя оговорены только в законе «О защите прав потребителя...». Ни законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ни другими федеральными законами о взаимодействии между органами государственной власти и местным самоуправлением эти вопросы не регулируются. Само собой разумеется, что региональные власти не торопятся принимать свои законы, чтобы урегулировать финансовый вопрос.

Ассоциацией городов Урала уже давно подготовлены поправки в федеральное законодательство, касающиеся обеспечения обязанности исполнения органами местного самоуправления полномочий по защите прав потребителя, которые в ближайшее время будут предоставлены для рассмотрения в Комитет ГД по вопросам местного самоуправления.

Итоговым документом конференции стало обращение участников к президенту В. Путину, с перечислением основных причин, препятствующих реализации государственной политики по защите прав потребителей и предложением мер организационного характера, которые можно реализовать Указом Президента РФ.

Поручить Правительству РФ разработать:

- базовые нормативы численности служащих, как в субъектах Федерации, так и в муниципальных образованиях;

- нормативы бюджетной обеспеченности гражданина России для гарантии защищенности его потребительских прав;

Предложить субъектам РФ разработать свое административное законодательство об органах по защите прав потребителей и их полномочиях и сформировать эти органы;

Передать местному самоуправлению, как структуре управления, достигающей самых отдаленных территорий, государственные полномочия и минимальное финансирование для исполнения государственной политики...

Участники конференции признали значительные успехи в формировании правовой базы и организационной структуры органов МСУ. С решением этих важнейших вопросов завершился первый этап становления местного самоуправления в России. При этом был обозначен комплекс проблем, связанных с продолжением реформы местного самоуправления, а также ряд целей, задач и механизмов реализации государственной политики в области местного самоуправления.

С докладами выступили представители Cовета по местному самоуправлению при президенте РФ Леонид Гильченко и Андрей Замотаев, а также руководитель департамента местного самоуправления Министерства по делам федерации и национальностей Александр Широков.

В ходе конференции было отмечено, что местное самоуправление в России развивается в основном силами самих муниципалов при поддержке федерального центра. Муниципалитеты, как самая заинтересованная сторона, проявляют наибольшую активность в становлении института местной власти. В том, что касается федерального уровня, также фактически сформирована правовая база местного самоуправления и осуществляется государственная стратегия развития местного самоуправления.

При этом высокая степень координации вопросов местного развития на федеральном уровне и активность самих представителей местного самоуправления, лишь подчеркивают недостаточную эффективность такой работы на уровне субъектов федерации. По мнению первого заместителя руководителя Совета по местному самоуправлению в президентской администрации Леонида Гильченко, «дальнейший темп развития реформы местного самоуправления во многом зависит от процессов, происходящих на региональном уровне российского государства». Чем более ясным для региональных лидеров становится необходимость делиться властными и, что самое главное, материальными и финансовыми ресурсами, тем активнее и сплоченнее саботаж реформы местного самоуправления. Л.Гильченко назвал требования ревизии закона «Об общих принципах развития местного самоуправления в РФ», исходящие от региональных начальников, «скрытой, завуалированной попыткой ревизии соответствующих норм Конституции».

Помимо сопротивления региональных властей на данном этапе реформы местного самоуправления Л.Гильченко отметил другую главную опасность для существования и развития института местного самоуправления в России – недостаточную зависимость местной власти от населения. Он подчеркнул, что, «если население не осознает в деятельности муниципальных органов реализации своего права, своих личных свобод, не видит инструмента реализации своих повседневных интересов, ликвидация этого института местной демократии – вопрос политической конъюнктуры и административно правовых технологий».

Разрешение конфликта интересов местных и региональных властей, который является определяющим для сегодняшнего этапа реформы местного самоуправления, позволит реформе перейти к следующему этапу. Вслед за созданием сбалансированной системы отношений между местными федеральными властями должна последовать качественная трансформация самого местного самоуправления, связанная в первую очередь, со становлением в России полноценных институтов гражданского общества и гражданского сознания. По мнению представителей Совета по местному самоуправлению при президентской администрации, конечная и главная цель всей реформы МСУ - становление местного самоуправления как базового института народовластия, может быть достигнута лишь посредством «установления эффективной обратной связи между гражданами и избираемыми ими органами местного самоуправления, создания

системы действенного контроля со стороны населения за эффективностью реализации предоставленных муниципальной власти полномочий и распоряжением переданными под эти полномочия материальными ресурсами».

На прошедшей в рамках конференции сессии Конгресса муниципальных образований была изменена структура его руководящего органа. Помимо прежнего аппарата у этой организации теперь появились четыре новых представительских должности, которые будут осуществляться на общественных началах. Президентом Конгресса избран Олег Сысуев, на него возлагаются надежды на более эффективное представительство интересов муниципальной власти в органах власти федеральной.

Также были избраны три вице-президента: глава городского самоуправления Омска, президент Союза российских городов Валерий Рощупкин; мэр Ижевска, представитель России в Конгрессе местных и региональных властей Европы Анатолий Салтыков; председатель городской думы Екатеринбурга, глава Координационного совета руководителей представительных органов местного самоуправления Яков Силин.

По-видимому Конгресс муниципальных образований, серьезно намерен усилить свое присутствие на федеральном уровне и интегрировать все корпоративные организации руководителей местного самоуправления.

МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

ПРОГРАММА МАЛЫЕ ГОРОДА РОССИИ

Цель конкурса – содействовать формированию у жителей малых городов и поселков новой открытой позитивным инновациям системы ценностей и знаний посредством предоставления им возможности участвовать в семинарах, конференциях, обучающих и профессиональных программах, проводящихся в России. Победители конкурса получат грат на поездку по России, полностью или частично покрывающей следующие статьи расходов: проезд, проживание, суточные, регистрационный взнос.

Наиболее приоритетными будут считаться заявки на мероприятия, посвященные вопросам использования новых методик и технологий в профессиональной деятельности.

Требования к заявке.

Заявка на грант на поездку должна быть составлена по стандартной форме программы «Малые города России».

- срок подачи до 1 ноября 2000 года, не позднее, чем за 2 месяца до начала планируемой поездки. Заявки, отправленные по почте, принимаются по дате на почтовом штемпеле - не позднее, чем за 2 месяца до начала планируемой поездки. На конверте необходимо указать название конкурса – «Гранты на поездки для малых городов России»;

- материалы, приложенные к заявке, не возвращаются;

- заявки, присланные по факсу или электронной почте, не рассматриваются;

- рассматриваются только индивидуальные заявки;

- поступившие с опозданием;

- на поездки с коммерческой целью;

- групповые;

- на проведение научно-исследовательских работ;

- с неполным комплектом документов;

- от лиц, не являющихся постоянными жителями малых городов.

Решение по заявкам принимает экспертный совет программы, который проходит один раз в месяц и состоит из 7 независимых экспертов. Решения экспертного совета не пересматриваются. Причины отказа не разъясняются.

Заявки необходимо направлять в Московское представительство Института «Открытое общество» по адресу: 113184, Москва, Озерковская набережная, д.8, Программа «Малые города России».

Дополнительную информацию о конкурсе можно получить в Московском представительстве Института «Открытое общество» по адресу:

113184, Москва, Озерковская набережная, д.8,
тел.:787-88-11,
факс: 787-88-22,
e-mail: towns@osi.ru,

а также во всех представительствах Института «Открытое общество» в России и у региональных координаторов Университетских Центров Интернет.

603005, ул. Грузинская, 24/22
тел. (8312) 77-40-34
факс: (8312) 77- 40-33
e-mail: cinizh@fsoros.sci-nnov.ru

190000, Конногвардейский б-р, 7
тел.: (812) 325-96-52
факс: (812) 325-97-56
e-mail: office@spb.osi.ru

630007, ул. Советская, 6
тел./факс: (3832) 11-97-82
e-mail: osinsk@osi.nsc.ru

443001, ул. Молодогвардейская, 151
тел. (8462) 32-27-85, 42-15-15
факс: (8462) 39-76-37
e-mail: root@kulini.samara.ru