1. Местные налоги – основа доходной базы городских бюджетов *

2. Создание института муниципальной недвижимости *

3. Обеспечение стабильности муниципальных бюджетов *

4. Создание условий для эффективного привлечения городами финансовых ресурсов *

5. Школа: ответственность – муниципальная, гарантии – государственные *

6. Наведение порядка в федеративных отношениях *

7. Создание условий для проведения цивилизованных преобразований 
в жилищно-коммунальном комплексе *

1. Экономическая политика «ЯБЛОКА» – «Новый НЭП» (сокращенный вариант) *

2. Финансовая политика «ЯБЛОКА» в Санкт-Петербурге *

Исходные условия. *

Налоговая политика. Создание условий для привлечения инвестиций *

Сокращение расходов *

Обеспечение прозрачности бюджета *

Сокращение городского долга *

Результаты финансовой политики *

Выплата заработной платы работникам бюджетной сферы *

Общественный транспорт *

Социальная политика *

4. Опыты муниципальной политики «ЯБЛОКА»: налоговые посты в г. Кропоткине *

5. Позиция фракции «ЯБЛОКО» по Государственному земельному кадастру *

6. Рекомендации по реформированию ЖКХ силами органов местного самоуправления *
 

Составитель программы С. С. Митрохин

Муниципальная Комиссия Бюро ЦС ООО «Яблоко» благодарит за участие в разработке программы А. А. Лазаревского, а также А. Г. Буданова, В. М. Кирильца, В. С. Ермакова и других коллег, приславших свои замечания к программе и высказавших их устно.

Программа обсуждена участниками Муниципального экономического форума - представителями 24 российских городов, собравшихся в г.Перми 3 октября 1999 года.

Просим Вас отзывы и предложения направлять по адресу: 
103265, Москва, Георгиевский пер., д. 2. Депутату С.С.Митрохину.

Тел./факс: (095) 292-67-25, e-mail: mitrokhin_SS@duma.gov.ru
 

Объединение «Яблоко» является парламентской, демократической партией, которая ставит перед собой задачу формирования в России:

• дееспособного гражданского общества, способного взять на себя решение многих проблем, связанных с повседневной жизнью людей, а также отстаивать свои интересы перед властью;
• цивилизованного государства, свободного от коррупции, феодальной раздробленности и неэффективных бюрократических звеньев;
• конкурентной, социально ориентированной рыночной экономики – основы благосостояния российских граждан.

• проживает 73 % населения России; 
• сосредоточено до 80 % промышленного и кадрового потенциала страны;
• происходит накопление и воспроизводство интеллектуального потенциала страны, имеют место предпосылки научно-технического прогресса, без которого невозможно возвращение России в число передовых стран мира;
• сохраняются фундаментальные центры распространения российской национальной культуры;
• существуют условия для формирования мощного среднего класса и сильного гражданского общества, способных противостоять растаскиванию России на региональные вотчины и послужить основой для консолидации российской нации.

• рост безработицы, в том числе скрытой;
• низкий уровень доходов населения;
• резкое социальное расслоение, рост количества городских жителей, находящихся за чертой бедности, кризис нарождающегося среднего класса (следствие 17 августа 98 года), без которого невозможно полноценное развитие городов;
• критическое положение жилищного-коммунального сектора, обветшание жилья и социальной инфраструктуры, износ инженерных коммуникаций;
• дефицит жилья, связанный с падением инвестиций в жилищное строительство; 
• экологический кризис, выражающийся в высоком уровне загрязнений от автомобильных и промышленных выбросов, низком качестве питьевой воды.

• проведение эффективной экономической политики ¹;
• создание законодательных гарантий развития полноценного городского самоуправления ².

² Предлагаемая программа основана не только на теоретических разработках «Яблока», но и на практических результатах деятельности представителей нашей партии в муниципалитетах. Наиболее интересный опыт накоплен в Санкт-Петербурге, где лидер нашей региональной организации И. Ю. Артемьев с середины 1996 по конец 1998 г. занимал пост первого вице-губернатора и руководителя финансового комитета (см. Приложение 2)

Экономическая политика должна заложить предпосылки для общего подъема экономики, без которого невозможно улучшить положение российских городов. Но сами города не могут и не должны оставаться сторонними наблюдателями действий правительства. Без активной поддержки экономических реформ городскими жителями и городскими властями, без их участия в этих реформах они просто не смогут состояться.

Воспользовавшись свободой, предоставленной им законом о местном самоуправлении, многие города сделали в своем развитии решительный стартовый рывок. Очевидно, что городское самоуправление делает многие вещи намного лучше государства: эффективнее собирает налоги, привлекает инвестиции, контролирует расходование бюджетных средств, устраивает конкурсы на размещение заказов... Очевидно, что достигнутые ими результаты могут иметь значение не только для самих городов, но и для окружающих их регионов. Поэтому в своей деятельности «Яблоко» придерживается тезиса:

ГОРОДА – ЛОКОМОТИВЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Фактически же их можно рассматривать как «точки роста», которые могут придать импульс развитию всей российской экономики.

Мы считаем, что реализация огромного потенциала городов невозможна без создания в России эффективного местного самоуправления. Стратегическое значение этого института для России заключается в том, что он:

• представляет собой базисный институт гражданского общества;
• способствует получению населением качественных социальных услуг, связанных с повседневной жизнью людей; 
• содействует мобилизации дополнительных ресурсов экономического развития на микроуровне;
• является естественным союзником федерального центра в противостоянии центробежным устремлениям регионов. 

• несправедливо малые по сравнению с огромными обязанностями права муниципалитета по сбору налогов, следствием чего является скудная (и истощающаяся на глазах) финансовая база городского самоуправления;
• отсутствие у муниципалитета материальной базы для осуществления своих функций, в первую очередь отсутствие прав на землю и иную недвижимость;
• финансовый произвол федеральных и региональных властей по отношению к органам местного самоуправления – несправедливый подход к закреплению доходов муниципальных образований, принятие решений, ведущих к уменьшению доходов и увеличению расходов местных бюджетов;
• слабость и недостаточность законодательства в области инвестиций;
• произвол органов власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению;
• отсутствие внятной и ответственной федеральной политики, содействующей проведению жилищно-коммунальной реформы.

• закрепление за органами местного самоуправления права установления и распоряжения рядом важнейших местных налогов;
• передачу в муниципальную собственность государственных земель и иных объектов недвижимости;
• закрепление за органами местного самоуправления на постоянной основе долей федеральных налогов;
• расширение возможностей инвестиционной деятельности органов местного самоуправления;
• усиление контроля за нормотворчеством субъектов РФ, затрагивающим вопросы местного самоуправления. 

Конечно, перечисленными направлениями далеко не исчерпывается перечень проблем, стоящих сегодня перед органами самоуправления. Однако в данной программе речь в первую очередь идет о задачах, которые в состоянии решать фракция в Государственной Думе. В преддверии президентских выборов мы обязательно вынесем на обсуждение программу поддержки муниципалитетов Президентом и Правительством России. 

Итак, в соответствии с вышеуказанными приоритетами мы выделяем в нашей парламентской программе поддержки и развития городов следующие направления.

1. Местные налоги – основа доходной базы городских бюджетов

Мы считаем местные налоги стержневым институтом местного самоуправления. Местные налоги являются гарантом финансовой самостоятельности муниципалитетов, их способности брать на себя ответственность перед населением и государством за решение местных задач.

Сегодня государство самым бесстыдным образом вторгается в эту сферу, которая, между прочим, находится под защитой Конституции. Ситуация с местными налогами резко ухудшилась летом прошлого года, когда по инициативе правительства Кириенко были приняты налоговые законы и первая часть Налогового кодекса. Нынешнее правительство не только не свернуло с этого пути, но продолжает упорно им следовать – прямиком к уничтожению местного самоуправления как сколько-нибудь значимого института. Местные налоги либо ликвидируются им вовсе, либо остаются местными только по названию. Сама концепция местного налога подвергается размыванию и сведению к полному абсурду. Результатом этого является неспособность городских властей проводить собственную налоговую политику, направленную на развитие территорий и расширение налогооблагаемой базы.

Наша концепция местного налога заключается в следующем:

• все доходы от него поступают в соответствующий местный бюджет;
• органы самоуправления устанавливают ставку налога в пределах, ограниченных федеральным законом;
• льготы по данным налогам – прерогатива местных властей;
• местная власть обладает широкими правами по сбору данного налога.

В соответствии с данной концепцией мы выступаем за безусловное причисление к категории местных налогов

• налога на недвижимость;
• налога с продаж;
• налога на вмененный доход с малого бизнеса.

Вышеуказанные проблемы невозможно решить одним махом. Мы двигаемся в этом направлении постепенно. 

В следующей Думе «Яблоко» будет настаивать на переводе налога на недвижимость в число местных. Мы также будем настаивать на том, чтобы местное самоуправление облагало этим налогом недвижимость не только частных, но и юридических лиц, а также государственные организации.

Почему мы придаем налогу на недвижимость приоритетное значение?

Это – налог, устанавливаемый как процент от фискальной стоимости объекта, которая определяется на основании его рыночной цены. Такой налог выгоден и собственникам недвижимости, и органам местного самоуправления.

Налог выгоден собственникам, так как используется для содержания и строительства дорог, других элементов инфраструктуры, то есть улучшает состояние недвижимости во всем муниципалитете. При этом увеличивается и стоимость каждого отдельного дома.

Органы местного самоуправления получают гарантированный источник поступлений в бюджет. Этот налог должен стать для местных властей основным для финансирования инженерной инфраструктуры, позволит выпускать муниципальные ценные бумаги для осуществления долгосрочных проектов городского развития.

Налог на недвижимость социально справедлив, так как богатые, имеющие дорогую недвижимость, платят от ее стоимости существенно больше бедных. Для защиты наименее обеспеченных устанавливается освобождение от налога объектов, цена которых ниже установленного муниципалитетом уровня.

Налог на недвижимость обеспечит ее эффективное использование. Посредством этого налога каждому собственнику устанавливается своего рода нижний "предел рентабельности" производства, а для объектов, не приносящих дохода (например, жилья), объективный "указатель": живи по средствам. Если собственник не в состоянии оплатить налог, он должен продать объект, который перейдет к тому, кто сможет хозяйствовать более эффективно.

22 апреля 1999 года по инициативе «Яблока» в Государственную Думу внесен проект поправки в НК, предполагающий перевод налога на недвижимость из региональных в местные ³. К сожалению, Государственной Думой данный законопроект был отклонен.

³ Развернутая позиция фракции по данному вопросу приводится в Приложении 3.

Результаты голосования: «за» – 143 чел. (31,8 %), «против» – 36 чел. (8,0 %), «воздержалось» – 1 чел. (0,2 %), не голосовали – 270 чел.
 

Не меньшее значение имеет для нас передача в управление муниципалитетам налога с продаж.

Неудачи, связанные с попытками ввести этот налог на уровне субъектов РФ, показывают: региональная власть очень плохо информирована о том, что происходит в самом низу. Наиболее полной информацией о положении на местах располагает только местное самоуправление, которое в гораздо большей степени приближено к населению. На дотационных территориях ситуация с объемом и структурой продаж одна, а в городе-доноре – совсем другая. В одних местах население будет протестовать против его введения, в других – почти его не заметит. Следовательно, в таких различных муниципальных образованиях нерационально устанавливать одинаковые ставки налога с продаж. Далее: в центральном городе региона обеспеченность продавцов контрольно-кассовыми машинами весьма высока, а в удаленном сельском районе находится на нуле; значит, есть места, где вводить налог вообще не имеет смысла. 

Летом 1998 года «Яблоко» предлагало: давайте сделаем налог с продаж полностью местным. Захочет местная власть его ввести – пусть отменяет местные налоги, где не захочет – там останется нынешний перечень. Тогда между муниципальными территориями начнется здоровая конкуренция – борьба за покупателя и продавца. А это и есть двигатель местной экономики. Но к этому предложению другие фракции Думы остались полностью равнодушными. Правительству до этого тоже не было дела (нет и сейчас). Его цель – не экономическая, а фискальная: повысить доходную часть бюджета.

То же самое произошло с инициативой правительства по введению единого налога на вмененный доход с мелких предпринимателей. Все основные рычаги по управлению этим налогом, в том числе и оценка дохода, и определение категорий налогоплательщиков, отдаются в управление субъектов РФ. Поступления от него идут в федеральный и региональный бюджеты, а в местный – только по усмотрению субъектов РФ. Это означает, что местная власть опять-таки связана по рукам и ногам: она лишена возможности проводить политику по развитию на своей территории мелкого бизнеса. Но ведь именно местная власть больше, чем какая-либо другая, информирована о реальных доходах предпринимателей, способах уклонения их от уплаты налогов и т. д. Однако правительство, а вслед за ним и бюджетный комитет Думы упорно настаивали на причислении его к разряду региональных. Фракция «Яблоко» и в этом вопросе осталась в одиночестве.

Мы уверены в том, что многие негативные последствия введения данного налога можно было бы устранить, подключив местную власть к операциям по его установлению и сбору. Дополнительный аргумент в пользу такого решения заключается в том, что экономическая активность малого бизнеса тесно связана с местной инфраструктурой (городские рынки, нежилой фонд, муниципальные магазины и иные объекты муниципальной собственности, коммунальные службы и т. п.). Из этого следует, что органы местного самоуправления располагают огромными возможностями в области поддержки и развития малого бизнеса. 

С целью реализации этого потенциала имеет смысл внести поправку в налоговое законодательство, переведя данный налог из региональных в местные. На региональном уровне, видимо, следует оставить функции контроля – на случай, если отдельные муниципалитеты попытаются понижать базовые уровни доходности или выводить в тень реальное обложение этим налогом. 

Наконец, для того чтобы городские власти могли серьезно заниматься налоговой политикой, они должны иметь возможность самостоятельно собирать местные налоги. В самом деле, только муниципальной налоговой инспекции под силу разобраться, например, с тысячами субъектов малого бизнеса, работающих на территории города. Ни один государственный орган справиться с этой задачей не в состоянии. Сознавая это, мы добились внесения в закон «О финансовых основах...» статьи о местной налоговой службе. Следует внести в закон дополнения, гарантирующие право муниципалитетов на создание таких служб, однако решать эту задачу имеет смысл только после того, как местным властям будут возвращены рычаги управления местными налогами. ⁴

⁴ Об опыте по сбору местных налогов в г. Кропоткине, где у власти находятся представители «Яблока», см. Приложение 4.

2. Создание института муниципальной недвижимости

Закрепление прав муниципалитетов на землю и иные объекты недвижимости является нашим абсолютным и безоговорочным приоритетом.

«Яблоко» выступает за введение в будущем свободного оборота городских земель, осуществляющегося по единым, ясным и жестким правилам. Открытые и честные условия гражданского оборота земли и другой недвижимости избавят общество от теневого перераспределения этого ценного имущества, от всевластия чиновников. Этот процесс должен происходить на основе тщательно разработанного федерального законодательства. Второе важнейшее условие – участие муниципалитетов в процессе приватизации земли и иной недвижимости в рамках, четко очерченных законом. Данное условие можно реализовать только путем передачи всех земель, находящихся в административных границах городов (за определенными исключениями), в муниципальную собственность. Кроме того, мы считаем, что вместе с землей в муниципальную собственность должны перейти находящиеся на ней объекты недвижимости, принадлежащие государству, но не имеющие значения для государственных нужд.

Только при таких условиях приватизация недвижимости избавит муниципалитеты от расходов по содержанию объектов и принесет доходы в местный бюджет благодаря единовременным доходам от продаж, а впоследствии – в виде стабильных поступлений от налогообложения недвижимости. 

Кроме того, политика "Яблока" в этом направлении предполагает создание на муниципальном уровне:

• учреждений по обслуживанию участников рынка недвижимости;
• возможностей правового регулирования использования недвижимости; 
• введение открытых конкурентных торгов при покупке государственной и муниципальной недвижимости, а также приобретении ее в аренду;

• кадастровому учету физических объектов недвижимости на основе параметров, определяемых федеральным законом;
• созданию рыночно ориентированной системы управления городским территориальным развитием, основанной на правовом зонировании;
• формированию муниципальной системы налогообложения недвижимости.

Право органов местного самоуправления устанавливать ограничения по использованию недвижимости позволит им действовать в интересах и собственника, и местного сообщества.

Правовое зонирование должно заменить систему административного установления «целевого использования» каждого объекта недвижимости, которая не гарантирует определенных прав ни собственникам, ни инвесторам. Муниципальные правовые акты о правовом зонировании территории позволят определить, какие виды использования недвижимости разрешены в данной зоне, каковы предельные показатели по высоте здания, этажности, плотности застройки и т. д. Собственник, инвестор в определенных правовым зонированием пределах могут возводить сооружения и изменять способ их использования без многочисленных бюрократических согласований, на основании простого уведомления органа власти.

В результате зонирование и территориальное планирование позволят обеспечить эффективное управление развитием городов и поселений, их инфраструктурой, сделают возможным налогообложение недвижимости исходя из ее наиболее эффективного использования.

Решая эти задачи, мы сегодня сосредоточились на проведении через Думу законов: 

• «О конституционных гарантиях прав муниципальной собственности на землю»;
• «О порядке передачи объектов государственной собственности в муниципальную»;
• «О Государственном земельном кадастре»; ⁵
• «О внесении изменений и дополнений к закону «О государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней».

Попытка провести их через Думу встречает сопротивление коммунистических фракций и правительства. Но мы намерены довести это дело до конца. В конечном счете, судьба этих и ряда других важнейших законов зависит от того, каким окажется состав новой Государственной Думы.

3. Обеспечение стабильности муниципальных бюджетов

Мы продолжаем настаивать на закреплении за местными бюджетами достаточно высоких долей федеральных налогов:

• подоходного;
• на прибыль; 
• НДС;
• акцизов.

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным источником финансового обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. Но в современной России эти источники способны покрыть не более 20–25 % минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. Теперь же, после изъятия ряда местных налогов, этот уровень становится еще более низким. Соответствует ли это объему муниципальных расходов?

Для ответа на этот вопрос проанализируем структуру расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1997 году (последние данные). Наиболее крупными статьями расходов были ЖКХ, образование, здравоохранение и социальная политика. 

Вот как распределялась нагрузка между местными и региональными бюджетами:
 

СТАТЬЯ РАСХОДОВ	МЕСТНЫЕ  БЮДЖЕТЫ	РЕГИОНАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ
ЖКХ	70 %	30 %
Образование	79 %	21 %
Здравоохранение	62 %	38 %
Социальная политика	57 %	43 %

Теперь посмотрим, как обстоит дело с распределением доходов от федеральных налогов:
 

ДОХОДЫ	МЕСТНЫЕ  БЮДЖЕТЫ	РЕГИОНАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ
НДС	37 %	63 %
Налог на прибыль	40 %	60 %
Подоходный налог	69 %	31 %
Акцизы	25 %	75 %
Плата за природные ресурсы	42 %	58 %
Неналоговые	34 %	66 %
Неналоговые	34 %	66 %

Вывод очевиден: неся основное бремя затрат на важнейшие сферы жизнеобеспечения, местные бюджеты не подкреплены достаточными финансовыми ресурсами. Большую долю федеральных налогов, собираемых на территории муниципальных образований, последние вынуждены отдавать регионам. 

Единственное исключение из этого правила – подоходный налог. Но это – в среднем по России. Для многих муниципальных образований, особенно городов-доноров, в региональных бюджетах предусмотрена гораздо меньшая цифра. (Например, для г. Кирова на 1999 год установлено отчисление лишь 35 % подоходного налога, для Новосибирска – 33 %).

Кроме того, нет никаких гарантий, что нынешние доли отчислений сохранятся на прежнем уровне в последующие годы. Ведь органы власти субъектов РФ могут менять их в порядке так называемого «регулирования». Иными словами, вышеуказанная «подпитка» не контролируется самими муниципалитетами: руку на «рубильнике» держит региональная администрация. Получается так: чем больше обязанностей, тем меньше прав; чем ниже уровень бюджетной иерархии, тем меньше имеется возможностей по формированию собственных доходных источников. И наиболее бесправны как раз местные бюджеты. В результате городские власти не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но даже в следующем году. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность – важнейшее условие социально-экономического развития территорий.

Наша позиция по данному вопросу строится на следующих принципах:

• расходные обязанности, возложенные законом на местное самоуправление, должны быть обеспечены соответствующими доходными источниками;
• максимально возможный объем доходов должен оставаться на той территории, где они были собраны;
• система принятия бюджетных решений должна соответствовать распределению финансовой нагрузки между уровнями бюджетной системы. 

Мы уже сейчас активно используем эту возможность. По инициативе «Яблока» Государственная Дума приняла поправку в закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», содержащий три основные идеи:

• доли федеральных налогов, закрепляемые за местными бюджетами, отсчитываются не от региональной доли налога, а от всего объема данного налога, собираемого на территории субъекта РФ;
• подоходный налог закрепляется за каждым муниципальным образованием (а не в среднем по региону) в размере не менее 70 %;
• за местными бюджетами закрепляется не менее 25 % поступлений от налога на вмененный доход с предпринимателей. ⁶

У этого закона оказалась сложная судьба. Совет Федерации отклонил его, Дума преодолела вето. Однако президент в данном вопросе пошел на поводу у Совета Федерации и отклонил столь нужный местному самоуправлению закон. В этой и следующей Думе мы намерены предпринять максимум усилий для того, чтобы закон в том или ином виде был принят.

В случае, если не пройдут наши поправки в Налоговый ккодекс и местные бюджеты лишатся собственной налоговой базы, мы будем добиваться закрепления подоходного налога полностью за местными бюджетами путем поправок к закону «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». 

В перспективе мы намерены устранить из этого закона формулировку «в среднем по субъекту РФ», поскольку она является лазейкой для произвола при распределении финансовых ресурсов.

Существует еще один серьезный фактор, угрожающий стабильности местных бюджетов. Речь идет о глубоко порочной практике принятия государством решений, влекущих за собой уменьшение доходов, а также увеличение расходов местных бюджетов. Для искоренения этой практики необходима работа в следующих направлениях:

• сокращение льгот обеспеченным категориям граждан;
• переход от системы льгот к системе адресной социальной помощи, финансируемой из бюджета того уровня, на котором принимаются решения о предоставлении помощи;
• законодательное закрепление (через поправки в Бюджетный кодекс) механизма обязательной компенсации нагрузки, ложащейся вследствие таких решений на нижестоящие бюджеты.

Для того чтобы города могли развиваться, недостаточно гарантировать стабильные поступления в их бюджеты от местных и федеральных налогов. Крупные инвестиционные проекты, осуществляемые органами местного самоуправления, требуют единовременного привлечения гораздо большего объема финансовых средств. Самостоятельность муниципалитетов в вопросах привлечения инвестиционных ресурсов есть не только важнейшее условие развития городов и окружающих их регионов, но и существенный фактор экономического роста для всей России.

Что нами сделано в этом направлении?

1. В проекте закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» нам удалось зафиксировать, что выпуски муниципальных займов подлежат регистрации в Минфине РФ наравне с региональными, в то время как в первоначальном тексте проекта они должны были регистрироваться финансовыми органами субъектов РФ.

2. В проект закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» нам удалось включить главу «Особенности регулирования органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений». Она обеспечивает право органов местного самоуправления на прямое участие в инвестиционной деятельности, которое получает дополнительное подкрепление и детализацию в части:

• разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями; 
• размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов; 
• проведения экспертизы инвестиционных проектов и предоставления под них гарантий; вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Важнейшей новацией проекта является положение, согласно которому при осуществлении инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений муниципалитеты вправе взаимодействовать друг с другом, в том числе путем объединения собственных и привлеченных средств в целях совместного осуществления капитальных вложений. Подобного рода практика, до сих пор неизвестная в России, является главным движущим «мотором» привлечения инвестиций на муниципальном уровне в большинстве стран с развитым местным самоуправлением.

К сожалению, данный законопроект пока не подписан президентом. Но мы намерены продолжать работу в этом направлении также через другие законы.

В следующей Государственной Думе мы намерены предпринять целый ряд новых инициатив, направленных на расширение возможностей муниципалитетов в деле привлечения финансовых ресурсов. Соответствующие изменения в бюджетном и финансовом законодательстве РФ должны предусматривать реализацию возможности муниципальных заимствований в части выпуска муниципальных ценных бумаг под гарантии, обеспеченные обособленными объектами муниципального имущества.

Стабильное привлечение финансовых ресурсов для инвестиций в развитие муниципальной инфраструктуры невозможно без выявления долгосрочных потребностей и финансовых возможностей муниципальных образований. Такое выявление возможно посредством внедрения долгосрочного планирования развития, многолетних муниципальных бюджетов и бюджетов развития, соответствующие процедуры для которых должны быть определены в Бюджетном кодексе РФ.

5. Школа: ответственность – муниципальная, гарантии – государственные

С начала 1999 г. активно пропагандируется тезис о «демуниципализации школы». Недавно председатель ЦК профсоюзов работников образования и науки обратился с открытым письмом и соответствующим призывом к Президенту РФ. В органы законодательной власти субъектов РФ от имени Комитета по образованию и науки Госдумы РФ был направлен материал «По вопросу о неправомерности передачи государственных образовательных учреждений в ведение органов местного самоуправления». «Яблоко» выступает категорически против подобной постановки вопроса.

Школа должна быть максимально приближена к ученику и его родителям, количество вышестоящих инстанций должно быть сведено к минимуму. При этом школа должна давать обязательный базовый набор знаний и навыков, учитывая, однако, специфику конкретного населенного пункта и интересы населения, живущего в нем. Именно поэтому обычная средняя школа должна быть муниципальной. Более того: именно заботу о школе мы считаем основной обязанностью и главным приоритетом местного самоуправления, которое именно в этом вопросе должно стать преемником традиций дореволюционного земства. 

Идею передать школу в руки губернаторов мы считаем в высшей степени сомнительной, опасной и неэффективной. Очевидно, что губернаторам любезна идея «сначала – все отнять, а потом мы все будем делить». Поэтому им, несомненно, понравится перспектива распоряжаться школьными деньгами. Но при чем здесь интересы школы? Демуниципализация школы ничего не даст образованию в целом, наоборот – у ряда городов-доноров частично снизится мотивация к сбору налогов, так что в сумме система российского школьного образования еще и потеряет. 

В то же время нельзя не отдавать себе отчета в том, что проблема финансирования школы стоит очень остро. Хронические задержки зарплаты учителям – это крайне опасный симптом, свидетельствующий об отсутствии в нашей стране системы государственных гарантий общего и среднего образования. Одна из причин такого положения вещей – отсутствие механизмов целевого финансирования образования из федерального бюджета. Регионы получают от федерации средства в форме трансфертов, т. е. в полностью обезличенном виде. Точно таким же порядком они поступают органам местного самоуправления. В результате средства идут на какие угодно «важные» цели, а образование, чьи интересы в органах власти никто активно не лоббирует, финансируется по остаточному принципу. Подобная практика не только противоречит Конституции, но и подрывает перспективу развития России как современного государства.

Конституционные гарантии общего образования должны быть подкреплены конкретными финансовыми механизмами. Дело муниципалитетов – обеспечивать бесперебойную работу школ из имеющихся у них средств; дело государства – целевым образом поддерживать те муниципалитеты, которые в силу экономической слабости не способны полностью финансировать школу за счет собственных средств. Кроме того, необходимо утвердить единые федеральные стандарты образования, которые должны быть профинансированы, школы должны стать реальными юридическими лицами – со счетами в банках. Необходимо использовать возможности зарабатывания школой денег, конечно, не в ущерб бесплатной образовательной программе. Есть еще много необходимых мероприятий для реального обеспечения школы необходимыми средствами. В настоящее время «Яблоком» создана рабочая группа по разработке федерального закона «Об обеспечении конституционных гарантий прав граждан на общее образование», в котором будут прописаны конкретные механизмы взаимодействия государства и местного самоуправления в деле поддержки и развития школы.

6. Наведение порядка в федеративных отношениях

Любой человек, ознакомившийся с нашей программой, вправе задать вопрос: а уверены ли вы, что все перечисленные вами законы будут выполняться органами государственной власти регионов? 

Мы отдаем себе отчет в том, что проблема выполнения федеральных законов затрагивает муниципалитеты самым непосредственным образом. Ведь именно им адресованы нормы федеральных законов, касающиеся закрепления долей от федеральных налогов, делегирования на местный уровень ряда прав и полномочий и многого другого. Но еще более существенно то, что органы власти многих субъектов РФ систематически нарушают права местного самоуправления, гарантированные Конституцией и законодательством России.

Многие региональные руководители никак не могут смириться с тем, что в их взаимоотношениях с местными властями на смену прямому административному контролю пришло положение, при котором контроль может носить только политический и правовой характер. Прямая субординация, основанная на приказах, сегодня должна быть заменена правовыми отношениями, при которых воздействие региональной администрации на самоуправляющиеся единицы ограничено исключительно рамками закона. 

Нет никаких сомнений в том, что главным источником конфликтов между региональными и местными властями является стремление губернаторов вернуться к чисто административному типу отношений с мэрами и главами местных администраций. 

Это стремление субъектов федерации нашло отражение в законопроекте, внесенном в Государственную Думу Законодательным собранием Краснодарского края, где вводилась облегченная процедура отстранения от должности глав местного самоуправления. Об отношении «Яблока» к этой идее можно судить по результатам голосования по проекту федерального закона «О внесении изменения в федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Результаты голосования (9 октября 1999 года): 
 

Фракция	ЗА	ПРОТИВ	НЕ ГОЛОСОВАЛИ
КПРФ	104	1	25
ЛДПР	41	0	9
Наш дом – Россия	1	20	45
ЯБЛОКО	0	36	9

Предложение облегчить процедуру снятия мэров было для нас неприемлемо не только из соображений целесообразности (в подвешенном состоянии никто нормально работать не сможет). Не менее важным было сознание элементарной несправедливости: ведь действующее законодательство (ст. 49 закона «Об общих принципах...») уже и так предусматривает механизм ответственности глав и депутатов местного самоуправления, а вот по отношению к губернаторам-президентам и региональным депутатам такая процедура начисто отсутствует. Это противоречит не только чувству справедливости, но и краеугольному принципу правового государства, согласно которому закон должен быть единым для всех.

В нарушении данного принципа заключается главная причина безнаказанного нарушения федерального законодательства некоторыми субъектами РФ. В настоящее время «Яблоко» приблизилось к решению этой проблемы, проведя через Думу в первом чтении законопроект «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам». В нынешнем своем виде законопроект предполагает решение двух важнейших задач:

• введение механизма, устраняющего несоответствие региональных правовых актов (законов, а также решений исполнительной власти) российскому законодательству;
• усиление гарантий выполнения региональными властями судебных решений. 

• обеспечить реальную независимость от региональных властей федеральных судов, территориальных подразделений прокуратуры, МВД, налоговых инспекции и полиции, других министерств и ведомств, предусмотрев жесткую административную ответственность за выполнение ими незаконных нормативных актов и распоряжений региональных властей, а также добившись полного и своевременного финансирования федеральных структур из федерального бюджета;
• изменить закон о порядке формирования Совета Федерации, в соответствии с которым он должен стать выборным органом, осуществляющим свою деятельность на профессиональной основе;
• разработать механизм приведения региональных правовых актов в соответствие с федеральными, в том числе путем «опережающего контроля» на этапе их подготовки;
• создать механизм федерального надзора, предполагающий возможность приостановки региональных и местных правовых актов в случае обжалования их в судебном порядке федеральными органами власти, уполномоченными на это федеральным законом;
• создать механизм федерального вмешательства, законодательно закрепив возможность отрешения от должности по решению суда любых (в том числе выборных) должностных лиц регионов за грубое нарушение Конституции и федеральных законов;
• предоставить гражданам и общественным организациям право на обжалование в суд региональных правовых актов ( не обязательно нарушающих конкретные права конкретных лиц) в случае их несоответствия Конституции и федеральным законам;
• предоставить гражданам и общественным организациям в случае признания судом фактов нарушения должностными лицами регионов (в том числе выборными) Конституции и федеральных законов ставить в судебном порядке вопрос об отрешении их от должности.

Большинству трезвомыслящих хозяйственников давно уже ясно, что продекларированная в свое время Немцовым концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) неосуществима. Само понятие ЖКХ не отражает сути новой рыночной ситуации, смешивает различные проблемы: обеспечение жильем, перестройка отношений в сфере коммунальных услуг, освобождение бюджетов от бремени дотаций, доведение квартплаты до уровня затрат (при том, что сегодня эти затраты завышаются монопольными поставщиками коммунальных услуг).

«Яблоко» рассматривает жилищную реформу и преобразования в сфере коммунальных услуг как одну из самых важных задач не только муниципальной, но и экономической политики. До тех пор, пока бремя финансирования ЖКХ лежит на муниципальных бюджетах (в виде дотаций населению) и на предприятиях (в виде завышенных тарифов), не может полноценно развиваться ни местное самоуправление, ни экономика, ни сектор коммунальных услуг.

Основные мероприятия реформирования ЖКХ прописаны в известной Концепции, одобренной Указом Президента РФ от 28.04.97 г. «Яблоко» имеет свою особую позицию по отношению к данному документу. Положительно относясь к идеям, изложенным в Концепции, мы не согласны с последовательностью мероприятий и принципиально отвергаем предлагаемую схему их реализации. Реформа ЖКХ «по Немцову» не устраивает нас по следующим причинам:

1. для авторов Концепции экономический эффект реформы является более важным приоритетом, чем социальные гарантии малообеспеченным слоям населения. Здесь сказалась традиционная для радикальных реформаторов и неприемлемая для «Яблока» готовность рисковать социальным благополучием населения ради скорейшего достижения экономических преимуществ;
2. рекомендательный характер Концепции входит в противоречие с жесткими сроками ее реализации, невыполнение которых влечет за собой финансовые санкции;
3. полностью отсутствуют механизмы стимулирования субъектов РФ и муниципалитетов к проведению реформы;
4. отсутствует осознание того, что любая реформа, даже такая, которая приводит к сокращению расходов, на определенном этапе требует затрат. Цинизм Концепции заключается в том, что все затраты по ее реализации ничтоже сумняшеся сваливаются на нижние уровни власти. За собой же федеральная власть оставляет только право повелевать: в какие сроки провести реформу, какую долю расходов взвалить на население...

• развития рынка недвижимости; 
• демонополизации в области строительства и производства стройматериалов;
• повышения качества коммунальных услуг;
• поддержки товариществ собственников жилья;
• стимулирования ипотечного кредитования. 

В основе этих программ должен лежать принцип: федеральная власть помогает тем, кто хочет проводить реформу, и принуждает тех, кто не хочет. Другие принципы, на которых базируется наш подход к реформе, мы формулируем следующим образом:

Сначала информация, потом – реформа. Действиям по реорганизации ЖКХ должны предшествовать разработка социальных паспортов территорий, создание исчерпывающих информационных баз о доходах населения, его обеспеченности жильем, состоянии и структуре жилищного фонда, точном количестве малообеспеченных семей и т. д. Кроме того, правительство должно создать информационную базу, доступную для всех регионов и муниципалитетов, содержащую все нормативные акты и методические материалы, имеющие отношение к реформе, зарубежный опыт, а также полезный опыт регионов и муниципалитетов.

Поощрение важнее, чем наказание. Реализация программы осуществляется в форме конкурса между субъектами РФ, с одной стороны, и муниципалитетами – с другой. Успешное выполнение конкурсных заданий (таких как составление социальных паспортов, создание систем адресной помощи, организация договорных отношений между потребителем и производителем коммунальных услуг, создание кондоминиумов, демонополизация коммунальных служб, снижение внутренних тарифов, развитие рынка жилья и т. д.) поощряется предоставлением победителям помощи на цели, непосредственно связанные с самой реформой (установка тепловых счетчиков, комплексный аудит локальных монополий, обновление инженерных коммуникаций и т. д.). Такая помощь может иметь форму: 1) субвенций; 2) целевых бюджетных ссуд; 3) связанных кредитов, предоставляемых банками под гарантии правительства РФ; 4) содействия в получении кредитов МБРР и других международных кредитно-финансовых организаций; 5) включения территорий-победителей в другие федеральные программы, имеющие отношение к реформе ЖКХ; 6) предоставления дополнительной углубленной методической помощи, в том числе с привлечением зарубежных специалистов.

Гарантии неухудшения финансового положения. Регионы и муниципалитеты, «продвинувшиеся» в модернизации ЖКХ, должны получить гарантии, что сэкономленные ими расходы не повлекут за собой в течение длительного времени снижения трансфертов и отчислений от регулирующих налогов. С другой стороны, территории, не предпринимающие усилий по модернизации ЖКХ, должны быть предупреждены о возможности снижения им через определенное время размеров трансфертов и/или отчислений от регулирующих налогов. 

Дополнительная роль правительства РФ должна заключаться в том, чтобы в процессе мониторинга реформы ЖКХ вносить необходимые для ее реализации коррективы не только в сопутствующие указы президента и постановления правительства, но и в федеральные законы («Об основах федеральной жилищной политики», «О товариществах собственников жилья» и др.), а также разрабатывать модельные правовые акты для субъектов РФ и муниципальных образований.

При этом общие параметры (вроде доли населения в оплате коммунальных услуг) должны носить сугубо ориентировочный характер. Приоритет должен отдаваться не достижению этих общих показателей, а качественному выполнению каждого этапа реформы на конкретной территории. Только такой подход позволит провести модернизацию жилищно-коммунального сектора без опасных социальных последствий.

Мы настаиваем на том, что эффективная реформа ЖКХ невозможна в отрыве от активной политики обеспечения граждан доступным жильем, дифференцированным по цене, качеству и месторасположению. Такая политика предполагает: 

• демонополизацию в области собственности на землю, развитие рынка земельных участков и иной недвижимости; 
• демонополизацию в сфере строительства и производства стройматериалов; 
• развитие законодательства о рынке недвижимости (гарантия прав собственности на недвижимость, снижение издержек при сделках с недвижимостью, ипотека).