Содержание Колонка редактора Новости федерального законодательства Семинары, конференции, съезды МСУ в программах политических партий События в регионах

Колонка редактора

КОНЦЕПЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НОВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ: МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ

Завершился очередной избирательный цикл, с которым ушла в прошлое и эпоха президента Ельцина. В стране избрана новая власть: новая Государственная Дума, которая по своему составу существенно отличается от двух предыдущих созывов, и новый Президент, от которого все ждут, что он будет лучше, чем его предшественник. Основной вехой «новой эпохи», конечно, следует считать парламентские выборы и убедительную победу на них новоявленной «партии власти» в лице «Единства». Мы имеем дело с принципиально новой конфигурацией сил и массовым приходом во власть новоиспеченных политических движений: «Единство», ОВР, СПС. Президентские выборы, результат которых не стал неожиданностью, лишь поставили точку, завершив этот предварительный этап формирования нового расклада политических сил. Теперь, когда все основные действующие лица окончательно определились, они должны начать действовать. С чем пришли во власть эти люди и чего следует от них ожидать представителям местного самоуправления?

Выступление Владимира Путина перед мэрами в Нижнем Новгороде выдает его весьма поверхностное знакомство с проблемами местного самоуправления. Он действительно указывает на ряд довольно острых проблем, но это те проблемы, которые лежат на поверхности и не требуют особо тщательного изучения для того, чтобы быть названными. При этом, формулируя данные проблемы, В.Путин не предлагает никаких путей их решения. Он лишь обещает мэрам поддержку, не раскрывая никаких механизмов этой поддержки.

Путин, например, затрагивает проблему конфликтов между мэрами и губернаторами. Однако в его выступлении нет даже попытки анализа причин этих конфликтов, и тем более в нем не обозначаются возможные пути устранения этих причин. Он просто говорит, что конфликты недопустимы, как будто есть люди, считающие, что они полезны.

Столь же поверхностно затронут и вопрос о полномочиях местного самоуправления. Понятно, что полномочия должны быть подкреплены ресурсами – это азбучная истина, которая не требует доказательств, но вопрос в том, как выстроить этот механизм и как он должен работать. Однако в своем выступлении В.Путин даже в общем виде не обозначил пути решения этой проблемы.

Приведенные в Путиным цифры, согласно которым муниципальные доходы составляют 23%, а расходные полномочия 32%, это все равно что средняя температура по больнице: практически повсеместно муниципальные образования, особенно дотационные, получают трансферты и дотации сверху, потому в размерах страны эти данные не имеют никакой смысловой нагрузки. Даже на макроуровне они не являются какими-то реальными показателями состояния дел и абсолютно ничего не значат.

Наиболее ярким свидетельством поверхностности знакомства В.Путина с этойпроблематикой является его ссылка на опыт Москвы в вопросах выстраивания отношений региональных властей с муниципалитетами. Отдельные нервные личности могли бы усмотреть в этом вообще угрозу уничтожения местного самоуправления, потому что если оно будет формироваться по образцу Москвы, это значит, что в программу В.Путина входит полное уничтожение местного самоуправления как такового. Однако вряд ли стоит делать из этого столь пессимистичные выводы. Скорее всего, причина простов некомпетентности В.Путина в этих вопросах, в противном случае представляется полным нонсенсом заверение мэров в поддержке со стороны федеральной исполнительной власти и одновременно приведение в пример способа организации местного самоуправления в Москве.

Кроме того, в тексте выступления В.Путина перед мэрами можно уловить и влияние губернаторов. Не исключено, что прозвучавшая идея о понижении уровня МСУ до микрорайонов, дворов и подъездов – это отголосок известного обращения к и.о. президента губеранторов Новгородской, Белгородской и Курганской областей. Оборотной стороной этой губернаторской инициативы отправить местное самоуправление поглубже в народ – во дворы и подъезды – является желание установить на уровне городов и районов действие органов государственной власти. В выступлении В.Путина подобные намерения открыто не прозвучали, если они и присутствуют, то пока о них можно лишь догадываться.

Твердо можно быть уверенным только в том, что у главы государства отсутствуют представления о какой-либо серьезной политике в области местного самоуправления. Дополнительным подтверждением этого является отсутствие какой-либо четкой программы на этот счет у проправительсвенной фракции в Думе - движения «Единство». Эта ситуация неопределенности достаточно опасна, поскольку Путин ассоциируется со знаком вопроса для всех. Именно в таком амплуа он выступил перед мэрами в Нижнем Новгороде. Ничего не сказав, он скорее заронил большое смятение и поставил новые знаки вопроса.

Абстрактные речи нового президента убеждают в том, что политика в области местного самоуправления остается несформулированной ни на ближайшее будущее, ни в стратегическом плане. Это тем более досадно, что отсутствие у государства стратегического видения проблем и четкой позиции, сочетается с неподготовленностью большинства депутатов, пришедших в Государственную Думу решать эти вопросы, - все это вряд ли продвинет местное самоуправление на пути решения стоящих перед ним проблем.

Новости федерального законодательства

ЗАМЕЧАНИЯ К ЗАКОНУ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РФ"

В том, что касается процедуры перераспределения денежных взысканий, применяемых в качестве санкций (Налоговый кодекс РФ, ч.1, гл.16,18), которые невозможно отнести к соответствующему налогу и сбору, Комитет предлагает изменить процентное соотношение долей, зачисляемых в федеральный бюджет, с одной стороны, и бюджеты субъекта РФ и МО с другой.

Согласно законопроекту, устанавливаются следующие нормативы отчислений:

При этом порядок перераспределения средств в местные бюджеты определяется региональными властями. Однако в связи со значительной дефицитностью местных бюджетов, Комитет по вопросам МСУ предлагает установить иные нормативы распределения:

Возражения со стороны Комитета вызвала новая редакция статьи 90 Бюджетного кодекса, исключающая возможность внешних займов для субъектов РФ. Эта норма ущемляет права субъектов РФ, а косвенным образом и муниципальных образований и не соответствует принципам бюджетного федерализма. Реализация этой нормы может привести к уменьшению помощи местным бюджетам со стороны региона.

Законопроект снимает ограничение на использование средств из источника финансирования дефицита бюджета субъекта РФ или местного бюджета только на инвестиционные расходы. Однако исключение запрета на обслуживание и погашение долга из средств финансирования дефицита бюджета будет препятствовать инвестиционной политике и может привести к ситуации «латания дыр».

Новая редакция статьи 12 Бюджетного кодекса исключает необходимость использования единого критерия для применения санкций к региональным и местным бюджетам, если расходы на обслуживание государственного долга субъекта РФ или МО превышают 15% расходов бюджета. Взамен предлагается использовать норму «в состоянии обеспечивать обслуживание и погашение своих долговых обязательств», что, по мнению Комитета, снизит уровень объективности при определении санкций и негативно отразится на процессе межбюджетного регулирования, поэтому Комитет предлагает оставить данную статью без изменений.

В новой редакции статьи 229 Бюджетного кодекса сокращается дифференциация критериев для введения режима сокращения расходов бюджетов всех уровней, которая по действующему законодательству составляет 5% и 10% неполного финансирования расходов бюджета. В новой редакции остается лишь 10-ти процентный критерий и исключается необходимость пропорционального сокращения расходов. По мнению Комитета, упразднение указанных норм приведет к ослаблению контроля полноты финансирования расходов, в том числе и местных бюджетов, и к субъективному подходу при сокращении расходов бюджета по отдельным статьям. Кроме того, новая редакция данной статьи не содержит требования опубликования решений о сокращении расходов бюджета, что противоречит принципу «гласности» бюджетного процесса.

Члены комитета по вопросам МСУ считают, что законопроект нуждается в существенной доработке.

Данная поправка наделяет прокурора субъекта РФ правом инициировать процедуры досрочного прекращения деятельности органа МСУ и выборного лица МСУ (более подробно об этой поправке мы писали в прошлом номере, см. МП №2, 2000 г).

Председатель Комитета ГД по вопросам МСУ Владимир Мокрый, в своем докладе на заседании Госдумы заявил, что принятие данной поправки может иметь негативные последствия. Согласно действующему закону о прокуратуре, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты и обращается в суд с требованием признания их недействительными. В случае наделения прокурора дополнительными полномочиями может сложиться ситуация, когда вместо выполнения ежедневной работы по надзору за фактами нарушения законодательства органами МСУ, некоторые прокуроры будут заниматься накоплением материалов для инициирования последующего их роспуска.

Кроме того, подчеркнул В.Мокрый, в соответствии со статьей 21 закона «О прокуратуре РФ» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, в частности, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. В данном же случае речь идет именно о такой подмене .

На основе вышеперечисленных причин, Комитет ГД по вопросам МСУ счел принятие данного законопроекта нецелесообразным и рекомендовал Государственной Думе отклонить проект.

ПОПРАВКА ОБ ИЗБРАНИИ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ИЗ СОСТАВА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

Законопроект предусматривает исключение из статьи 16 закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ» нормы о возможности избрания представительным органом главы муниципального образования из своего состава. По мнению автора закопнопроекта эта норма ущемляет избирательные права граждан.

Однако Комитет по вопросам МСУ рекомендовал Государственной Думе, отклонить данный законопроект на основании того, что избирательные права граждан в результате ее принятия отнюдь не расширяются, а напротив сужаются. Данная поправка вступает в противоречие с конституционной нормой (ст.130, ч.2), согласно которой формой участия граждан в организации местного самоуправления является не только прямое волеизъявление, но и участие посредством выборных и иных органов МСУ.

Кроме того, законопроект сужает и право граждан определять порядок выборов главы МО, что противоречит праву самостоятельно определят структуру органов МСУ (Конституция РФ, ст.131, ч.1).

И.О. ПРЕЗИДЕНТА ВЫСТУПИЛ ПЕРЕД МУНИЦИПАЛАМИ

Выступивший на Собрании и.о. президента Владимир Путин назвал поддержку местного самоуправления одной из приоритетных задач государственной политики. В.Путин еще раз подчеркнул первоочередность решения стоящих перед экономикой страны проблем и важность тесного сотрудничества в этой работе всех уровней власти. Для чего, на его взгляд, необходимо в первую очередь ликвидировать противостояние региональных и местных властей.

По мнению Владимира Путина, корень противостояния в значительной мере кроется в нечеткости распределения полномочий между различными уровнями власти и финансовых ресурсов, необходимых для их исполнения. Для решения этой проблемы, считает Владимир Путин, «базовым должен остаться принцип, когда полномочия реализует тот уровень власти, у которого есть ресурсы и который может это сделать максимально эффективно».

Ссылаясь на тот факт, что расходные полномочия муниципалитетов в настоящее время превышают доходы МО, В.Путин сделал вывод о необходимости либо финансового наполнения местных бюджетов, либо сокращения полномочий, склоняясь скорее в пользу последнего: «Полномочия, которые лежат на местном уровне (вашем уровне), должны соответствовать вашим возможностям. …Если нет наполнения, тогда надо сокращать полномочия. Нам надо вместе подумать над этой проблемой. Данные у нас такие, - сказал Путин, - доходы муниципалитетов в консолидированном бюджете России составляют около 23%, а расходные полномочия – 32%». В качестве положительного примера решения проблемы Владимир Путин привел опыт Москвы, где, по его мнению, «неплохо выстроены отношения с местным самоуправлением и полномочия распределены в более здравой пропорции». (От себя добавим, что в Москве многие проблемы урегулированы именно благодаря тому, что полномочия местного самоуправления здесь сведены к минимуму, - МП)

С другой стороны, отметив недостаточное развитие муниципальных начал в нашей стране, В.Путин призвал мэров поделиться властью с людьми и стимулировать процесс развития самоуправления на более низком уровне – микрорайонов, улиц, дворов. «По большому счету, - заявил В.Путин, - смысл самоуправления в том, чтобы организовать людей для выполнения целевых программ, поддержать их. …Люди … устали от постоянного негатива, отрицательных эмоций и безысходности. Многие наши сограждане готовы к конструктивной работе. …Этим надо по-хорошему воспользоваться. Надо стремиться к консолидации общества. В этом смысле развитие более низкого уровня самоуправления – это движение в правильном направлении. Нужно поделиться с людьми властью».

В заключение своего выступления В.Путин заверил мэров в том, что государственная поддержка МСУ является одной из приоритетных задач в ближайшее время, и выразил надежду на то, что муниципальная политика правительства будет поддержана представителями МСУ.

Со стороны представителей Союза российских городов и Конгресса муниципальных образований прозвучало стремление укрепить взаимодействие объединений муниципальных образований с органами государственной власти. В настоящее время, согласно распоряжению и.о. Президента от 31 января 2000 г., координация взаимодействия в частности с Конгрессом муниципальных образований осуществляется Министерством по делам федерации и национальностей Правительства РФ. Участники Собрания выразили желание принять участие в разработке новой концепции развития местного самоуправления как части общей программы развития России, разрабатываемой Центром стратегических исследований Германа Грефа.

Представляем вашему вниманию короткую справку о «положительном опыте» Москвы в выстраивании отношений с местным самоуправлением, на который сослался Владимир Путин в своем выступлении перед мэрами.

Москва примечательна главным образом тем, что местное самоуправление здесь фактически отсутствует. В законах города районные Управы не обозначены как органы МСУ, их статус определен как орган власти, выполняющий функции местного самоуправления. На практике, в большинстве муниципальных районов, Управа является органом исполнительной власти, чаще всего – органом префектуры города. Функции представительных органов – районных собраний - минимальны.

Формирование местного самоуправления в Москве началось с принятия Устава города Москвы в июне 1995 г. Согласно Уставу Городская Дума и Правительство Москвы получили статус одновременно органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, что является грубым нарушением конституционной нормы о независимости органов МСУ от органов государственной власти. Существование в Москве собственно местного самоуправления Уставом фактически не предусматривалось, так как низовые органы власти (районные Управы и Собрания) не были наделены статусом органов МСУ и являлись структурным подразделением органов государственной власти.

Закон «О районной Управе в г.Москва», принятый в ноябре 1996 г., подтвердил статус районной Управы как органа власти района, и вместе с тем определил функции районной Управы как органа МСУ по вопросам местного значения. Закон значительно расширил функции и полномочия, как Управы, так и районного Собрания.

В 1997 г. был принят закон о порядке выборов районных советников населением города, который легитимировал статус районных Собраний как органов представительной власти на местном уровне. В 1998 году был принят ряд финансовых законов и постановлений: закон «О финансовых ресурсах района в г.Москве»; постановление Гордумы «О порядке формирования и использования внебюджетного фонда финансовых ресурсов района г.Москвы»; а также закон о порядке передачи району г.Москвы полномочий по управлению объектами собственности г.Мосвкы. Таким образом, была сформирована минимально-необходимая правовая и финансовая база для работы районной Управы как органа МСУ, однако явно недостаточная для функционирования местного самоуправления в общепринятом смысле этого понятия.

В декабре 1997 г. были проведены первые выборы районных советников, сроком на два года. Выборы нового состава районных собраний состоялись 19 декабря 1999 года, и срок их полномочий увеличен до четырех лет.

Не умаляя положительных результатов работы районных собраний за двухлетний период, следует отметить, что роль их сведена к минимуму. Эффективность работы районных собраний снижает не только узость их прав и возможностей (все советники работают на неосвобожденной основе), но также практика, когда председателем районного собрания является глава районной Управы, напрямую подчиненный руководителю префектуры и его заместителям, распоряжения которых для главы Управы являются обязательными к исполнению. Характерно нежелание руководителей префектур выполнять даже уже имеющиеся законы в отношении районной Управы и Собрания.

Так, например, коллегия префектуры Южного административного округа в нарушение постановления городской Думы о порядке формирования и использования фонда финансовых ресурсов района (ФФР), без согласия районных собраний приняла решение о централизации средств, которые олжны поступать в этот фонд как часть арендной платы за нежилые помещения. Для Управы «Чертаново Центральное» это решение обернулось изъятием 40% всего фонда.Произошло это уже после утверждения плана социального развития района.

ПРОГРАММА ДВИЖЕНИЯ "ЕДИНСТВО"

Есть ли место для местного самоуправления?

Существует вполне обоснованное мнение, что российский избиратель на выборах, не столько читает программы, сколько, что называется, голосует сердцем, ориентируясь на людей, возглавляющих избирательное объединение. Несмотря на это, для любой уважающей себя политической партии или движения, идущего во власть всерьез и надолго, иметь тщательно разработанную программу считается не просто хорошим тоном, но и условием длительного существования на политической сцене.

По завершению очередного избирательного цикла и наступлением некого нового этапа в политической жизни страны мы имеем дело с новой конфигурацией сил. Чтобы понять чего нам следует ожидать с приходом в Государственную Думу новых политических движений - «Единства», ОВР, СПС, - мы решили обратиться к программным документам этих политических объединений, ведь именно им предстоит в ближайшие четыре года определять в Государственной Думе, в том числе и судьбу местного самоуправления.

Рубрику открывает проправительственная фракция «Единство». В сложившейся политической ситуации, для перспектив местного самоуправления позиция именно этой фракции может иметь определяющее значение. Это обусловлено сразу несколькими причинами:

1) «Единство» представляет собой «партию власти», расположение которой важно для МСУ по определению;

2) «Единство» также известно и как губернаторский блок, а значит, нельзя исключать того, что именно с этой стороны можно ожидать прямой угрозы для местного самоуправления, ведь отношение губернаторов к представителям муниципалитетов не является секретом;

3) в состав думского комитета по вопросам МСУ входят два депутата от «Единства», не считая еще одного представителя «Народного депутата», и именно представитель «Единства» возглавляет этот комитет (здесь правда, необходимо отметить, что пока члены Комитета по делам МСУ во главе с его председателем Владимиром Мокрым, не давали повода заподозрить себя в злом умысле против местного самоуправления и ничто не говорит в пользу того, что такой повод появится).

Итак, какое место отведено местному самоуправлению в программе этого объединения?

Как следует из текста, основное внимание уделено проблеме Федерации, так как она видится атворам. Что же касается местного самоуправления, то эта проблема явно не имеет большого значения для писавших документ.

Можно ли считать это неким целостным видением развития местного самоуправления на ближайшие годы? Скорее нет, чем да. Все это чистая риторика и благие пожелания, не содержащие никаких конкретных предложений. Каким образом «Единство» будет наполнять муниципальный уровень «современным содержанием» и что вообще следует под этим понимать, видимо будет определяться опытным путем, непосредственно в процессе. Оценить достоинства и недостатки этого процесса муниципалы смогут лишь по факту. Впрочем, учитывая ту спешку, в которой создавалась новая «партия власти», отсутствие у нее стройной программы можно считать вполне закономерным. Однако во всем есть свои положительные стороны. Так, если вспомнить, что губернаторская составляющая в движении «Единство» занимает довольно значимое место, то отсутствие в его программе, например, намерения, немедленно провести какую-нибудь реформу местного самоуправления на губернаторский лад (например, в духе известных предложений губернаторов Новгородской, Белгородской и Курганской областей), уже можно считать очень хорошим признаком. Другими словами, это как раз тот случай, когда отсутствие программы – хорошая программа.

Тем не менее, все это не снимает тех проблем, которые существуют и которые необходимо решать. Пока власть ни в лице нового президента, ни в лице «партии власти», явно не знает, что ей нужно делать и как поступить с местным самоуправлением.

В наших следующих номерах мы продолжим знакомить вас с программами политических объединений в части, касающейся органов местного самоуправления.

События в регионах

КРАСНОДАРСКИЙ КРАЙ:
"Добрая" воля краевых законодателей

В №11, 1999 г. мы рассказывали о ситуации в Краснодарском крае с принятием краевого закона «О местном самоуправлении в Краснодарском крае», который существенно ограничивал право граждан на МСУ и был признан противоречащим федеральному законодательству. Поправки, внесенные краснодарскими законодателями 31 декабря 1999 г. и 13 марта 2000 г. в закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» в значительной мере устранили противоречия краевого закона федеральному законодательству о местном самоуправлении. Был устранен приоритет краевого законодательства над положениями уставов муниципальных образований и восстановлена необходимость соответствия уставов не только краевым, но и федеральным законам.

Закон теперь предусматривает возможность избрания главы МО всенародно, а не только из состава представительного органа МСУ. Исключено императивное положение об исполнительном комитете как форме организации исполнительного органа МСУ. Тем самым оставлено пространство для маневра местных властей в вопросе формы органов местного самоуправления, которая должна теперь, как это и устанавливается федеральными законами, определяться уставом муниципального образования, а не краевым законом, как это было ранее.

Однако положение о выборности главы МСУ всенародно не совсем сочетается с логикой закона, в котором подробно регламентируется именно избрание председателя исполкома и образование самого исполкома из состава депутатов МСУ. Несмотря на то, что отныне исполком не является единственно возможной формой организации исполнительного органа самоуправления, в законе ничего не сказано о какой-либо другой форме и о судьбе всенародно избранного главы самоуправления. Не ясно, возглавит ли он исполком, избранный из состава депутатов, или будет иметь возможность сформировать исполнительный орган МСУ каким-либо другим образом.

В любом случае исполком и его глава полностью подконтрольны представительному органу МСУ, которому также переданы некоторые полномочия исполкома и усилены его возможности в осуществлении кадровой политики. Утверждение руководителей структурных подразделений исполнительного органа МСУ теперь является прерогативой представительного органа. При этом уменьшена степень участия чиновников краевой администрации в кадровой политике органов МСУ. Согласование кандидатур на муниципальные должности с администрацией края предусмотрено только в отношении руководителей тех подразделений органов МСУ, которые выполняют государственные полномочия, и только в случае, если это закреплено в уставе МО.

Вмешательство краевых законодателей и администрации в компетенцию органов МСУ во многом устранено. Возражения вызывает лишь тот факт, что за главой администрации края по-прежнему сохранено право предлагать кандидатуру при избрании председателя исполкома и право инициировать его отстранении от должности. Кроме того, ничто не говорит о том, что это право относится только к председателю исполкома, избранному из числа депутатов, или также к всенародно избранному главе МО.

При всех положительных изменениях, внесенных в краевой закон, следует отметить, что без внимания оставлено одно из ключевых возражений, которое касается «многослойной» структуры органов МСУ, при которой функция принятия решений, с одной стороны, и их исполнения и контроля, с другой, совмещаются одним органом, что противоречит ст.1 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» и способствует возникновению коррупции и злоупотреблений.

Ст.1 Изменено название Совета местного самоуправления на «Представительный орган местного самоуправления». Расширено понятие «муниципального образования», которое включает теперь не только, населенную территорию, в пределах которой осуществляется самоуправление, но и городское и сельское поселение. Внесено новое дополнение, которое предусматривает возможность избрания председателя исполнительного комитета не только из числа депутатов представительного органа МСУ, но и всенародно. Добавлены новые понятия: «муниципальная собственность», «местные налоги и сборы», «муниципальная служба».

Ст.4 Устранен приоритет краевого, а не федерального законодательства над положениями уставов МО, что противоречило ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Измененная редакция статьи устанавливает необходимость соответствия уставов МО и федеральному и краевому законодательству.

Ст.5 Из предметов ведения МСУ исключены вопросы здравоохранения и образования, которые отнесены к предметам совместного ведения органов государственной власти края и органов МСУ.

Ст.6 Положение об уставе МО предусматривает в новой редакции не только необходимость определения в уставе порядка отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц МСУ, но и основания для этого.

Ст.8 Внесено дополнение, согласно которому изменение границ МО не допускается без учета мнения населения соответствующей территории.

Ст.9 В новой редакции к органам МСУ отнесены: представительный орган МСУ (Совет местного самоуправления), и другие органы, образуемые в соответствии с уставом МО. Из определения органов местного самоуправления исключено императивное положение об исполкоме, как форме организации исполнительного органа МСУ. Также исключено положение, согласно которому, структура органов МСУ определяется краевым законом о местном самоуправлении. В новой редакции структура органов МСУ определяется уставом МО.

Ст.11 В измененной редакции статьи о полномочиях представительного органа МСУ предусмотрено право решать те вопросы, которые отнесены к его ведению законами РФ, Краснодарского края и, кроме того, закреплены в уставе МО. Расширены полномочия представительного органа МСУ. Вместо прежнего согласования, представительный орган отныне утверждает кандидатуры на должность руководителей структурных подразделений исполнительного комитета, муниципальных учреждений, организаций, предприятий.

Добавлено право обращаться в суд о признании недействительными актов государственной власти и управления, нарушающих права и законные интересы граждан и органов МСУ, полномочие образовывать избирательные округа и территориальные и участковые избирательные комиссии, комиссии референдума; полномочие образовывать коллегиальные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Все вышеперечисленные полномочия ранее находилось в компетенции исполкома.

Ст.15 Положения об исполнительном комитете предусматривает в новой редакции не императивную норму об образовании исполкома из состава Совета МСУ, а норму о возможности в случае, если это предусмотрено уставом МО, избрания исполнительного и распорядительного органа МСУ (исполнительного комитета), которое осуществляется представительным органом МСУ из своего состава. Порядок работы исполкома определяется регламентом, утверждаемым представительным органом МСУ, что ранее не предусматривалось. Представительный орган также наделяет исполком собственной компетенцией, к которой могут быть отнесены любые вопросы местного значения, за исключением отнесенных к исключительным полномочиям представительного органа МСУ.

Ст.16 Добавлено положение о возможности избрания председателя исполнительного комитета (главы МО) всенародно, гражданами, проживающими на территории МО, наряду с возможностью избрания его из состава депутатов.

В статье сохранены положения о возможности участия главы администрации края в избрании (предложении кандидатуры) и отстранении от должности (инициировании) председателя исполнительного комитета. Не ясно, относится ли это положение к всенародно избранному главе МО, или только к председателю исполкома, избранному из числа депутатов.

Ст.17 В новой редакции полномочиям исполнительного комитета изложены в одной статье (статьи 18-27, расписывавшие полномочия исполкома в конкретных отраслях муниципального хозяйства, исключены). Из исключенных статей сохранены и изложены в ст.17 следующие полномочия: разработка и представление на утверждение представительного органа МСУ проектов планов и программ социально-экономического развития МО и бюджета, организация их исполнения; управление муниципальной собственностью в соответствии с порядком, установленным представительным органом МСУ.

Полномочие исполкома обращаться в суд с исками о нарушении прав и законных интересов граждан и органов МСУ оставлено только в отношении действий предприятий, учреждений, организаций, но не в отношении действий органов государственной власти, последнее переведено в компетенцию представительного органа МСУ.

Внесено два существенных добавления. Первое касается кадровых полномочий исполкома. Согласно новой редакции исполком представляет кандидатуры лиц, рекомендуемых на замещение муниципальных должностей руководителей подразделений исполкома, на утверждение представительному органу МСУ без согласования с профильными подразделениями администрации края, как это было предусмотрено ранее. Более того, согласование с подразделениями администрации края кандидатур на замещение муниципальных должностей осуществляется только, если это предусмотренном уставом МО и только руководителей тех структурных подразделений органа МСУ, которые осуществляют отдельные государственные полномочия.

Также внесено дополнение, согласно которому полномочия исполнительного комитета осуществляются представительным органом МСУ самостоятельно в случае, если последний не сформировал исполнительный комитет.

Ст.38 Из статьи, регулирующей отношения представительного органа МСУ с федеральными налоговыми и финансовыми органами исключено положение о праве представительного органа МСУ создавать налоговую службу МО для сбора местных налогов. Новая редакция предусматривает только взаимодействие представительного органа МСУ с территориальными органами Министерства РФ по налогам и сборам «по контролю за своевременным и полным поступлением в соответсвующие бюджеты налоговых платежей всех видов, в том числе местных налогов и сборов».

РЕСПУБЛИКА МАРИЙ ЭЛ
Борьба с «безответсвенностью»

Депутатам Госсобрания предлагается внести две поправки в Конституцию республики – исключить из нее пункт 1 статьи 97 и пункт 2 статьи 99.

Первая из этих поправок исключает из описания структуры республики упоминание о городах районного значения, сельсоветах и поселках. Согласно п. 1 ст. 97, «Республика Марий Эл состоит из райнов, городов республиканского значения, городов районноо значения, сельсоветов и поселков». В новой редакции республика будет определена как состоящая из четырнадцати районов и трех городов республиканского значения.

Вторая поправка исключает подробное описание системы местного самоуправления: согласно п. 2 ст. 99 «Система местного самоуправления включает формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания (сходы),конференции граждан), представительные органы (районные, городские собрания), глав местного самоуправления, местной администрации, органы территориального общественного самоуправления населения (советы микрорайонов, домовые, уличные, сельские комитеты и иные формы самоуправления)».

Данный пункт ст.99, который предлагается исключить, частично дублирует п.1 той же статьи. формулировка которого, однако является более общей и не содержит упоминания в частности о главах местного самоуправления. Расплывчатость определения МСУ в остающемся без изменений п.1, ст.99, которое осуществляется «путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления», даст возможность ликвидировать институт выборности глав местного самоуправления и превратить районные и городские власти в прямое продолжение республиканской исполнительной власти.

Компания по подготовке общественного мнения началась задолго до внесения президентом республики предложения о поправках к Конституции РМЭ. По мнению высших республиканских чиновников именно выборность приводит к безответственности глав местного самоуправления и является одной из важнейших причин неэффективностью местного самоуправления в республике. Под «безответственностью глав местного самоуправления» имеется в виду их «неуправляемость со стороны республиканской исполнительной власти», которую и должна устранить намечающаяся реформа.

Подобная оценка была высказана руководителем администрации президента РМЭ Анатолием Смирновым на встрече с журналистами (Марийская правда 3.02.2000; Йошкар-Ола 3.02.2000). В качестве примера он сослался на ситуацию в Татарстане и Башкортостане, где глав администрации по-прежнему назначают, а не выбирают. Впрочем, попугав перспективой полного подчинения глав администраций воле республиканской исполнительной власти, А.Смирнов высказался за промежуточный вариант контроля за деятельностью исполнительной власти на местах. Предполагается избирать главу администрации района или города из числа депутатов представительного органа по представлению президента РМЭ.

Однако со стороны журналистов прозвучало встречное утверждение, что в такой логике нужно и выборы президента республики доверить не народу, а депутатам Госсобрания по представлению президента России. На что А.Смирнов сослался на Конституцию РМЭ, в которой подобная процедура избрания президента не предусмотрена.

По логике двойных стандартов в деле борьбы с безответственностью выборных должностных лиц президент республики остается вне сферы досягаемости. Гарантией чему является Конституция республики, которую сам президент готов так легко перекроить в том, что касается его намерений восстановить в республике вертикаль исполнительной власти.

Между тем, в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» четко сказано о запрете для органов государственной власти и государственных должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления и назначать должносных лиц местного самоуправления (п. 3 ст. 17).

В настоящее время в Уставах четырех марийских муниципалитетов, в трех районах республики и в г.Волжске, однозначно указано, что главу администрации избирает население. Со стороны республиканской власти звучат «предложения» внести дополнение, которое позволило бы в дальнейшем назначать мэра или главу администрации из числа депутатов по представлению президента РМЭ.

В этом смысле показателен пример Оршанского района. На состоявшейся 3 марта 2000 г. внеочередной сес-сии Оршанского районного Собрания на должность главы администрации по представлению президента республики был избран А.Марышев.

Основанием для избрания нового главы администрации послужила ст.28, п.2, ч.2 Устава МО»Оршанский район», согласно которой «в период между выборами главы местного самоуправления, глава администрации района избирается на сессии районного Собрания на срок полномочий депутатов районного собрания; предложения по кандидатуре Главы администрации района вносят депутаты районного собрания и Президент Республики Марий Эл».

Незаконным является само положение, допускающее возможность вмешательстве президента республики в деятельность органов МСУ. Кроме того, данное изменение в Устав района было внесено с нарушением федерального законодательства, поскольку в тот момент в производстве районного суда находилась жалоба общественого объединения «Правозащитный центр РМЭ» о нарушении избирательных прав жителей Оршанского района, тогда как согласно норме ФЗ «Об обеспечении прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МСУ», не допускается изменение Устава МО со дня приема жалобы и до дня вступления решения суда в законную силу.

Региональные власти Марий Эл развернули наступление на самоуправство выборных глав администраций под благими лозунгами осуществления принципа разделения исполнительной законодательной ветвей власти. Действительно в республике сложилась такая ситуация, когда избранный глава администрации входит в состав представительного органа, возглавляет его, то есть фактически контролирует процесс принятия решений, которые сам же и реализовывает. При этом большинство глав являются депутатами Госсобрания и принимают законы, которые им самим предстоит выполнять. Понятно, что такая глубокоэшелонированная защита глав администрации от какого-либо контроля не устраивает региональную власть.

Однако вызывает сомнения способ борьбы и возможность достижения поставленной цели. Введение выборности главы местного самоуправления из состава депутатов по представлению президента РМЭ осуществляется не только в нарушении федеральных законов о местном самоуправлении, но и не соответствует декларируемой цели.

Задуманная реформа приведет не к усилению законодательной ветви местной власти, которая сможет контролировать деятельность главы местного самоуправления, но к установлению подконтрольности местного самоуправления, как в лице его представительного органа, так и главы администрации местной исполнительной власти. Ведь отмены порядка совмещения должностей председателя представительного органа и главы администрации реформа не предусматривает. Истинная цель этой реформы - закрепление за президентом республики права вмешиваться в кадровую политику органов местного самоуправления и тем самым более эффективно их контролировать.

Главный редактор: Сергей Митрохин
Над выпуском работали: Вероника Перова, Галя Старцева, Светлана Чурсина
Верстка: Глеб Игрунов
Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО
Комиссия по муниципальной политике.
Тел. (095)924-8700, 924-3888, 202-1017, 202-7399
E-mail: msu@yabloko.ru
Тираж 950 экз.