Содержание

Колонка редактора

Главное:
Межбюджетные отношения

Кремлевские новости

Реформа ЖКХ

Новости федерального законодательства

Семинары, конференции, съезды

Мнение

События в регионах

Рецензии

28 декабря 2001 года Президент РФ издал указ «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений общего образования». Подробнее...

16 января Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления представила первые итоги своей работы. В конце февраля Президенту РФ будет представлен отчет о работе Комиссии. Далее...

17 января заместитель председателя комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Сергей Митрохин посетил с однодневным визитом Псков, где он встретился с местными политиками и представителями региональной прессы. Основным мероприятием визита стал областной семинар «Федеральная государственная политика в отношении местного самоуправления: тенденции и перспективы». Подробнее...

18 января Государственная Дума предприняла неудачную попытку принять законопроект, который должен был ускорить процесс подготовки Правительством закона о государственных социальных стандартах. Правительство, разрабатывающее социальные стандарты с 1996 года и не раз уже нарушавшее отведенные для этого сроки, и на сей раз отстояло свое право работать над законопроектом так долго, как ему потребуется. Далее...

22 января состоялся практический семинар по проблемам территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между уровнями публичной власти, организованный Центром Фискальной политики в рамках подготовки предложений для комиссии Дмитрия Козака. Подробнее...

23 января состоялось заседание расширенной коллегии Госстроя России по проблеме проведения жилищно-коммунальной реформы, на котором заместитель председателя Правительства РФ Виктор Христенко заявил, что стопроцентная оплата услуг жилищно-коммунального хозяйства никогда не будет введена для всех категорий населения России. Комментируя итоги этого заседания, заместитель председателя партии «ЯБЛОКО» Сергей Митрохин выразил сомнение в искренности намерений Правительства. Далее...

24 января Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрел три альтернативных законопроекта, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения, которые, по мнению депутатов – членов комитета, требуют серьезной доработки. Подробнее...

31 января состоялась очередная сессия Конгресса муниципальных образований России. В центре обсуждения была наиболее острая проблема дальнейшего развития и стабилизации государственных структур и местного самоуправления – проблема разграничения полномочий и предметов ведения между различными уровнями власти – федеральной региональной и муниципальной. Далее...

Депутат Государственной Думы

Проблема межбюджетных отношений исключительно важна в особенности сегодня, когда Правительство и Министерство финансов медленно, но верно поворачиваются лицом к местному самоуправлению и к проблемам самого низового звена бюджетной системы. Начинает меняться традиция, которая господствовала на протяжении последних 5-6 лет, когда Минфин России занимался исключительно проблемами взаимоотношений между Центром и регионами, а все остальное оставлял на усмотрение субъектов Федерации.

Ретроспектива проблем бюджетного федерализма будет неполной, если исключить из нее проблемы местных бюджетов, проблемы местного самоуправления. От советской системы мы унаследовали достаточно стабильную и обширную финансовую базу местного самоуправления. Эта база еще некоторое время после начала реформ служила заделом стабильности. И что особенно важно, в основных своих чертах она сохранялась на момент принятия Конституции и Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Поэтому обвинять власть в том, что она, не задумываясь, все сбросила на местное самоуправление, что привело к таким негативным последствиям, будет не совсем справедливо . Действительно, власть переложила на местное самоуправление чересчур большое количество функций, начиная с момента решений Госкомимущества России об обвальной передаче на места объектов социальной сферы, которая не подкреплялась финансами. В дальнейшем власть породила Закон об общих принципах организации местного самоуправления, где местные органы власти были наделены очень большим объемом полномочий. Но не надо забывать, что все это делалось под достаточно большую налоговую базу, которую по действующему тогда законодательству имело местное самоуправление. По закону 1990 года у местного самоуправления было немалое количество доходных источников: и собственных налогов, и отчислений от налогов, и так далее. Сегодня же объем налогов, составляющих собственную финансовую базу местного самоуправления, – это фактически исчезающая величина.

Такое плачевное состояние местных финансов стало результатом того, что государство фактически не имело общей стратегии развития страны, у него отсутствовала система бюджетных приоритетов и, тем более, не была выстроена система приоритетов в области политики, касающейся консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет, как величина, рассматривался абстрактно. Правительство РФ сосредоточилось исключительно на задачах федерального бюджета, приоритетом бюджетной политики на федеральном уровне долгое время оставалась выплата внешнего долга. Все остальное формулировалось исходя из текущего момента. И со временем забылось, что консолидированный бюджет, а именно бюджеты регионов, и еще в большей мере местные бюджеты выполняют исключительно важную социальную функцию. И не одну, а очень большой объем социальных функций. Не замечая этого обстоятельства, Правительство проводило налоговую реформу так, что в результате именно местное самоуправление осталось крайним.

Это можно проиллюстрировать теми решениями, которые принимались, начиная с 1998 года. Правительство РФ во главе с Кириенко вышло с первой инициативой по изменению налоговой системы, в результате которой было ликвидировано 15 местных налогов, большинство из которых развитию бизнеса совершенно не мешали. Вместо них в принудительном порядке для местных органов власти был введен налог с продаж, который повлек за собой отмену еще целого ряда налогов. После чего был отменен налог на жилищный фонд и социальную сферу, который был неудобен для промышленных предприятий. Правительство РФ сделало такой шаг, наверное, ради развития бизнеса и поддержки предпринимательства. Логика безупречна, но при этом полностью проигнорирована социальная сущность этого налога, который был оборотным налогом, то есть брался со всех предприятий независимо от их рентабельности. В этом смысле он служил достаточно важным источником подпитки социальной сферы, и в первую очередь, конечно, жилищно-коммунальной. Далее было принято решение о сокращении налога на прибыль, которое негативно отразилось в первую очередь на местных бюджетах, потому что с нынешнего года муниципальная ставка налога на прибыль сократилась до 2 процентов. Таких инициатив было много. Они постоянно предлагались Правительством и достаточно легко проходили через бюджетный Комитет Госдумы, а Комитету по вопросам местного самоуправления не хватало людских ресурсов для того, чтобы влиять на такие решения. И экспертами, и представителями муниципального сообщества неоднократно предсказывались печальные результаты такой политики, которые сегодня налицо. Условно их можно разделить на две категории: экономические последствия и социальные.

Экономические последствия, может быть, не совсем заметны, так как невозможно вычислить, какой экономический ущерб получила страна оттого, что не имела полноценного местного самоуправления. А полноценность местного самоуправления зависит от стабильности и объема его доходной базы. Урон заключается хотя бы в том, что города у нас до сих пор остаются в полузависимом, полуфеодальном состоянии – формально они свободны, но почти на 100 процентов зависят в части финансового обеспечения от решений региональных властей.

Почему так важна финансовая самостоятельность городов? Потому что города, как правило, являются донорами и именно у них отбирают те ресурсы, которые потом распределяют между дотационными территориями, в основном сельскими. В результате города недополучают те ресурсы, которые необходимы для их собственного развития. И это очень печальное обстоятельство, потому что во всей исторической практике именно города являлись двигателем экономического прогресса, когда они выходили из феодальной зависимости, становились свободными. Именно они становились локомотивами экономического развития. Российские города такими локомотивами развития всей региональной экономики не стали, хотя экономический ресурс, который в них заложен – огромен. Когда говорят о том, что Москва так бурно развивается, не надо сбрасывать со счетов и тот факт, что в Москве и региональные и местные налоги работают именно на город, а изымаются только те налоговые доходы, которые должны идти в федеральный бюджет.

Что касается социальных последствий такой политики по отношению к местным органам власти, к местным бюджетам, то они гораздо более очевидны. В результате этой политики произошел кризис сферы общественных услуг именно в той части, которая непосредственно касается повседневной жизни населения, каждого человека. Самые яркие примеры невозможности осуществлять сколько-нибудь эффективную политику – в основных областях муниципальной ответственности: в общем образовании, в значительной части здравоохранения и жилищно-коммунальной сфере. Моральный долг государства сегодня – вернуть в социальную сферу то количество средств, которое оно из этой сферы изъяло, обескровив местные бюджеты и лишив элементарной финансовой самостоятельности местные органы власти.

В прошлом году с принятием Программы развития бюджетного федерализма был сделан первый важный шаг в этом направлении. Этот шаг свидетельствует о том, что Правительство повернулось лицом к местному самоуправлению. Смысл этой программы заключается в трех основные пунктах. Первое – это восстановление неотчуждаемого налогового минимума местных и региональных бюджетов. Без этой задачи дальше невозможно двигаться. Вторая задача – определение достаточного объема средств, идущих на финансовое выравнивание между муниципалитетами. Третья задача – создание механизмов компенсации тех убытков или уменьшения доходной базы, которые местные органы власти несут вследствие наделения их государственными полномочиями и принятия решений относительно льгот и других так называемых «необеспеченных мандатов».

Эти три идеи с точки зрения их проработанности реализованы в программе по-разному. Наиболее эффективно, но пока только на бумаге, решаются проблемы с созданием неотчуждаемого налогового минимума. Предполагается передать на местный уровень ряда налогов, которые могут этот минимум образовать. В первую очередь это – все имущественные налоги, в том числе налог на недвижимость, и ряд налогов на малый бизнес.

Вторая проблема – это тот объем ресурсов, который всегда неизбежно будет перераспределяться в любом регионе, потому что в любом регионе есть перепад финансовых потенциалов территорий. Эта часть ресурсов не может формироваться по принципу: один налог – один уровень бюджетной системы. Здесь необходимо идти по пути расщепления каких-то налогов, будь то федеральные или региональные налоги, и за счет вот этих расщепляемых долей формировать тот объем ресурсов, который перераспределяется между муниципалитетами.

Но задача создания самого механизма регулирования, к сожалению, пока не обозначена ни в Программе бюджетного федерализма, ни в других инициативах Правительства, ни в политике региональных властей. Регулирование должно осуществляться как система финансового выравнивания – система, основанная на объективных показателях, объективных критериях, предусматривающая определенные подходы, определенные четкие методики, системы понижающих, повышающих коэффициентов и так далее. Существующие же механизмы регулирования фактически основаны на произволе федерального центра. Это режим торга и индивидуальных квот, в обмен на политическую лояльность региональных руководителей.

Третья проблема – это создание механизма передачи государственных полномочий и компенсаций за решения, ведущие к уменьшению доходной базы муниципалитетов. Очевидна неэффективность господствующей сегодня практики общей передачи трансфертов, которые каждый уровень бюджетный системы бесконтрольно распределяет. Главная задача – перейти к механизму целевых субвенций, который сегодня попросту отсутствует. Такой механизм должен быть закреплен в федеральном законодательстве, и поэтому можно рассчитывать, что и Минфин и Правительство России поддержат Закон о порядке финансирования государственных полномочий, который уже принимался Думой, но был отклонен Советом Федерации. Без этого закона мы получим то же самое, что сейчас имеем с не финансируемыми мандатами и государственными полномочиями.

Существует еще одна проблема, которая хотя и выходит за рамки Программы бюджетного федерализма, но, тем не менее, касается комплекса мер, необходимых для ее реализации. Это вопрос контроля, в первую очередь – финансового. Нам нужна не вертикаль приказа, как полагают многие, а вертикаль контроля. Административная вертикаль не гарантирует самостоятельность нижних звеньев той системы, которые она пронизывает, а наоборот, полностью уничтожает эту самостоятельность. Если мэра назначают, он полностью подчиняется приказам сверху, а значит, и приказу, изымающему те ресурсы, которые у него есть. Это – возвращение к системе советского времени, но с гораздо меньшим объемом ресурсов. А вертикали контроля у нас просто нет, и в подавляющем большинстве случаев местные органы власти бесконтрольны. Нужны надежные государственные институты, которые ставили бы местное самоуправление в определенные рамки, например, институт профессионального надзора, который существует во многих странах с гораздо более давней традицией местного самоуправления, чем в России.

Однако недостатки Программы не могут рассматриваться как повод для того, чтобы ее отвергнуть. Самая же главная сложность заключается в том, что Программа пока остается на бумаге. Точнее говоря, выполняются только те положения Программы, которые и далее ведут к сокращению доходной базы местных бюджетов. Например, как и написано в Программе, у местного самоуправления были отняты ресурсные платежи, 100 процентов НДС переданы на Федеральный уровень. То обстоятельство, что положения, которые выгодны Федеральному Центру, реализуются, а те, которые выгодны местному самоуправлению и региональным органам власти, – нет, и никто не собирается воплощать их в жизнь, вызывает большую тревогу.

Для того чтобы Программа бюджетного федерализма была правильно и прогрессивно осуществлена, Правительство должно начать действовать в направлении ее дальнейшего развития и конкретизации. В частности, для ее осуществления может быть, принято ряд подпрограмм. В этой связи следует отметить, что работа комиссии Дмитрия Козака по перераспределению государственных полномочий – очень важна, но ее надо было начинать не только до принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления, но и до принятия Конституции. И хотя лучше поздно, чем никогда, в связи с работой комиссии есть некоторые опасности, главная из которых состоит в том, что она может зайти чересчур далеко в перераспределении тех полномочий, которые сложились на сегодняшний день. Глобальные замыслы комиссии могут ничем не закончиться, но могут и ухудшить без того непростую ситуацию. Хотелось бы, чтобы комиссия Козака избежала крайностей и в целом придерживалась существующей структуры распределения полномочий, конкретизируя их и уточняя, и, главное, не прибегая к радикальным решениям.

16 января Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления представила первые итоги своей работы. В конце февраля Президенту РФ будет представлен отчет о работе Комиссии. На 1 марта намечена сдача итоговых документов, на основании которых к лету 2002 года будет разработан пакет законопроектов с поправками в действующее законодательство, в первую очередь в Бюджетный кодекс и в законы «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Комиссия Дмитрия Козака, созданная по инициативе Президента в июне 2001 года, разрабатывает проблему разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти по нескольким направлениям. По идее, предложения комиссии должны стать отправным пунктом для очередного этапа реформы российской государственности. Однако, в стиле нынешнего Президента – не афишировать широкомасштабные начинания в столь сложном деле как государственное строительство раньше получения конкретных результатов. И до сих пор комиссия Козака вела скрытую работу на уровне подготовки экспертных оценок, о которой широкой общественности практически ничего не было известно. Результаты этой работы к середине января наконец-то материализовались в докладах рабочих групп, из которых состоит Комиссия, и в некоторых более или менее открытых акциях, типа сессии Конгресса муниципальных образований или практических семинаров по проблемам разделения полномочий.

Из всего круга разрабатываемых Комиссией проблем для местного самоуправления наиболее важны именно те, которыми занимается рабочая группа Бушмина по вопросам межбюджетных отношений. По итогам представленного проекта доклада можно сказать, что рабочая группа полностью подтвердила свою приверженность Программе развития бюджетного федерализма, сосредоточив усилия на решении базовой для межбюджетного регулирования на муниципальном уровне проблемы – территориальной организации местного самоуправления. Поскольку именно сложная и одновременно урегулированная на правовом уровне система территориальной организации муниципальной власти позволяет эффективно и без ущерба для самостоятельности местного самоуправления разграничить предметы ведения и полномочия (в том числе финансовые) между муниципалитетами различных типов (город, район поселение), с одной стороны, и между властью государственной и местной, с другой. В свою очередь, четкое разделение полномочий является основой для построения отлаженной системы межбюджетного регулирования.

Как известно, бюджетное устройство отражает систему организации публичной власти в стране. Его упорядочение и отладка требует устранения несогласованностей и противоречий во взаимоотношениях между уровнями власти государственной (центральной и региональной) и между госвластью и местным самоуправлением. Собственно, корень зла тут состоит в том, что современный общественный сектор экономики, к которому относится производство и предоставление услуг населению государством, представляет собой очень сложный и тонкий механизм, создание и настройка которого требует десятилетий упорного труда всех властных структур. Современные российские реформы еще не имеют столь давней истории и сегодняшние попытки упорядочить права и обязанности различных уровней власти, как в правовом, так и в конкретном денежном выражении, отражают выход на новый этап государственного строительства.

Начинать приходится с самого простого и одновременно самого насущного. Для местного самоуправления это – вопросы статуса муниципальных образований. Основная проблема действующего законодательства состоит в том, что оно провозглашает принцип равенства всех муниципальных образований от крупного города с миллионным населением до поселка с несколькими тысячами жителей, что противоречит не только здравому смыслу. Эта норма противоречит и сложившейся практике, когда фактически существуют в рамках одной территории несколько типов муниципальных образований, тесно между собой связанных и находящихся в той или иной степени зависимости друг от друга, как, например, район и фактически находящиеся на его территории райцентр и сельсоветы, город и внутригородские муниципальные образования.

Закон запрещает отношения субординации между различными видами муниципалитетов, и более того, передает право регулировать разграничение предметов ведения, собственности и доходных источников на уровень субъекта Федерации (ст.6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). С одной стороны, такое право является источником произвола региональной власти по отношению к местному самоуправлению в тех случаях, когда она действительно берется регулировать бюджетные отношения между муниципалитетами (например, в регионах с «поселенческим» типом организации местного самоуправления). С другой стороны, это положение не отражает сложившейся во многих регионах практики, когда местное самоуправление имеет сложную организацию, и де-факто региональные власти предоставляют крупным городам и районам право перераспределять получаемую из регионального бюджета финансовую помощь между входящими в их состав мелкими муниципалитетами. В этом случае единицы самоуправления находятся в той или иной степени соподчиненности, но вопросы статуса, полномочий и межбюджетного регулирования нигде законодательно не определены. Более того, большинство субъектов Федерации уклоняются от обязанности законодательно и на долговременной основе решить проблему распределения доходных источников между бюджетами различных уровней. В результате этого так называемые низовые муниципалитеты (сельские поселения и города, за исключением городов областного подчинения) вообще не имеют самостоятельных доходных источников и финансируются по смете.

По словам авторов итогового доклада рабочей группы по межбюджетному регулированию, сметное финансирование «представляет собой грубейшее нарушение бюджетных прав местного самоуправления». Эти реальные трудности сопровождаются также нечеткостью правовых формулировок, что позволяет толковать закон как угодно и усугубляет произвол в тех случаях, когда под прикрытием соблюдения буквы законности некоторые представители властных структур занимаются реализацией своих частных интересов. А отсутствие правового порядка (объективный фактор) и возможный произвол некоторых чиновников (фактор субъективный), очевидно, могут привести и реально приводят к разбалансированности системы власти и к ее неспособности выполнять свои функции – то есть предоставлять населению базовые общественные услуги, создавать, поддерживать и гарантировать людям нормальную социальную среду.

В этой связи предлагается законодательно закрепить возможность формирования на региональном уровне двухступенчатой системы местного самоуправления с соответствующими изменениями в бюджетной системе, разработать правила распределения полномочий между субъектами РФ и муниципалитетами разных типов и между самими этими муниципалитетами, а также правила межбюджетного выравнивания на региональном уровне при такой сложной системе организации местного самоуправления. Для чего необходимо внести следующие изменения в действующие законы. Во-первых, в Бюджетном кодексе предлагается предоставить возможность формировать местные бюджеты по многоуровневому принципу.

Во-вторых, в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» предлагается дать субъекту Федерации право определять на региональном уровне принцип построения бюджетной системы, исходя из местных особенности и сложившейся практики. При этом для защиты местного самоуправления от возможных посягательств со стороны региональной власти предлагается в качестве гарантии права населения на местное самоуправление сохранить принцип выборности органов МСУ и обеспечить его распространение на органы власти обоих видов муниципалитетов. В третьи, в законе «Об общих принципах…» необходимо установить общие критерии отнесения муниципальных образований к муниципалитетам районного или поселенческого типа, в случае установления в регионе двухуровневой системы местного самоуправления.

Четвертое предложение говорит о том, чтобы в законе «Об общих принципах…» был установлен минимальный набор расходных и налоговых полномочий, а также доходных источников муниципалитетов каждого типа с предоставлением региональной власти права передавать отдельные расходные полномочия муниципалитетам с соответствующей компенсацией расходов региональными законами или путем заключения договоров. Пятое предложение предполагает право муниципалитетов районного и поселенческого типа по соглашению друг с другом перераспределять между собой установленные федеральным и региональным законодательством расходные полномочия, либо заключая договоры, либо объединяясь в ассоциации для совместного выполнения тех или иных полномочий.

Кроме того, в докладе рабочей группы по межбюджетным отношениям изложены принципы разграничения расходных и налоговых полномочий, а также бюджетного выравнивания (вертикального и горизонтального) и устранения правовых коллизий, связанных с нечетким определением некоторых базовых понятий в области межбюджетных отношений. Что касается расходных полномочий, то предлагается сделать два радикальных шага. Во-первых, максимально сократить число не финансируемых федеральных мандатов, передав их все на уровень федерального центра. Это касается базовых стратегических обязательств государства в области обороны, охраны общественного порядка, социальной защиты и так далее. Чтобы не нарушить баланс государственной системы в пользу центральной власти и в ущерб регионам и местному самоуправлению предлагается сохранить наиболее важные для населения функции, в первую очередь образование и здравоохранение, в качестве необеспеченных мандатов и распределить между уровнями государственной власти и местным самоуправлением различные функции по их реализации. Существующая функциональная классификация позволяет это сделать, если только сторонам удастся достичь политического компромисса о том, кто же за что отвечает, и кто что финансирует. В данном случае возможны разные итоговые наборы полномочий, которые станут предметом дальнейшего соглашения.

В том, что касается распределения налоговых полномочий, то в этом вопросе муниципалов не ждет ничего нового. Основными налоговыми источниками и в перспективе останутся налог на доходы физических лиц, налог на недвижимость и землю. Надежду вселяет только предложение об обязательном закреплении долей налоговых отчислений на долгосрочной основе (3-5 лет). Кроме того, неясна судьба закона «О финансовых основах местного самоуправления», основные положения которого прелагается перенести в Бюджетный кодекс, а сам закон отменить.

В рамках финансового выравнивая, предлагается в целом сохранить действующую систему прямой финансовой помощи и установления дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов, но скорректировать ее по мере отказа от необеспеченных федеральных мандатов и распространить (то есть фактически создать) систему выравнивания на региональный уровень.

Как видно из всего вышеизложенного, в докладе рабочей группы сформулированы принципы реформы межбюджетных отношений на самом общем уровне. Направление, заданное работой экспертов в целом не вызывает вопросов. Главная интрига заключается в другом – в том, насколько все эти базовые и вполне теоретические принципы смогут обрасти плотью законов и реальных соглашений по более конкретным вопросам и, в конечном итоге, практики эффективного осуществления властью своих обязательств перед населением.

КРЕМЛЕВСКИЕ НОВОСТИ

28 декабря 2001 года Президент РФ издал указ «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений общего образования».

Согласно этому документу муниципальные школы имеют шанс получить из вышестоящих бюджетов дополнительное финансирование «по потребности», если в местных бюджетах средств на финансирование муниципальных общеобразовательных учреждений недостаточно.

Контролировать выполнение указа и целевое расходование выделяемых денег будет Полномочный представитель Президента соответствующего федерального округа. А Правительство до 1 июля 2002 года должно разработать новый порядок финансирования государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования.

Помощь будет оказываться в виде субвенций на финансирование конкретных образовательных учреждений. Как сказано в указе – субвенции будут выделяться в первую очередь на выплату зарплаты. Таким образом президентский указ как бы страхует муниципальные школы от многомесячных долгов по зарплате учителям, еще столь недавно бывших обычным делом. Возможно, указ страхует достигнутую было стабильность в выплате зарплаты учителям, которая опять может разрушиться из-за нехватки денег у местных бюджетов. Ведь по решению федеральной власти в 2002 году зарплаты бюджетников выросли, а муниципальная казна богаче не стала. Готовность госвласти взять на себя часть ответственности за свои же собственные решения не может не вселять надежду.

23 января заместитель председателя Правительства РФ Виктор Христенко, выступая на заседании расширенной коллегии Госстроя России заявил, что стопроцентная оплата услуг жилищно-коммунального хозяйства никогда не будет введена для всех категорий населения России

По утверждению Виктора Христенко, ряд категорий населения будут всегда «получать поддержку от государства». Говоря об общих принципах реформирования ЖКХ, он особо подчеркнул, что преобразования в этой сфере «не сводятся к введению 100-процентной оплаты». Вице-премьер подчеркнул, что финансовая поддержка правительства в решении проблем жилищно-коммунального хозяйства будет направлена в первую очередь в те регионы, которые осуществляют реальную модернизацию хозяйства и стремятся к финансовому оздоровлению своего региона.

Виктор Христенко также отметил, что «сфера жилищной политики стала заповедником нерешенных проблем, выглядит сильным диссонансом на карте возрождающейся России». По его мнению, 2002 год должен стать решающим годом для всей системы Госстроя и систем муниципалитета с тем, чтобы принять решительные меры по разрешению проблем в сфере жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства. Он признал, что износ жилищного фонда в России растет и достигает уже чувствительных 70-75%.

Вице-премьер выразил неудовлетворение общим состоянием объектов коммунального хозяйства, а также качеством предоставляемых услуг. Тем не менее, считает он, в этой сфере «в 2001 году появилась системность». По словам В. Христенко, «гигантские усилия в 2001 году позволили снизить аварийность на объектах ЖКХ, создать нормальные запасы топлива». Однако В.Христенко заметил, что это – «только старт и не более того, старт, который может стать фальшстартом». По его мнению, для того чтобы избежать ухудшения ситуации в сфере коммунального хозяйства необходимо устранить системные препятствия для дальнейшего развития.

По словам В.Христенко, важным направлением жилищной политики и развития жилищно-коммунального хозяйства должно стать развитие ипотечного жилищного кредитования. Он в то же время отметил, что созданное в 1996 году агентство по ипотечному жилищному кредитованию по сути дела не работает и не способно предоставлять кредиты существенной части населения. Поэтому российское правительство совместно с Госстроем России будет принимать дальнейшие меры по совершенствованию системы ипотечного жилищного кредитования.

23 января состоялось заседание расширенной коллегии Госстроя России по проблеме проведения жилищно-коммунальной реформы. Комментируя его итоги, заместитель председателя партии «ЯБЛОКО» Сергей Митрохин выразил сомнение в искренности намерений Правительства.

«ЯБЛОКО» сформулировало свои предложения по смягчению хода реформы ЖКХ в виде поправок в статью 15 Федерального закона «Об основах федеральной жилищной политики» (см. Приложение), принятия которых оно будет добиваться в ходе их рассмотрения Государственной Думой в конце февраля.

По словам С.Митрохина, «ЯБЛОКО» выступает за реформу ЖКХ в интересах большинства населения, а Правительство – в интересах жилищно-коммунальной номенклатуры. Как было отмечено, «в предложениях Правительства не содержится ничего нового и, несмотря на все усилия, ему не удается отвести обвинения в том, что реформа ЖКХ имеет сугубо фискальные цели, для Правительства, по-прежнему, главное – перейти на стопроцентную оплату коммунальных услуг, и по-прежнему – никаких гарантий улучшения их качества».

Наибольшие опасения вызывают социальные последствия проведения жилищно-коммунальной реформы. В ходе реализации правительственного варианта реформы ЖКХ неизбежно произойдут массовые нарушения социальных прав граждан, а тарифы к моменту перехода на полную оплату коммунальных услуг возрастут в 2,5 – 3 раза. Поэтому важнейшей проблемой на первом этапе реформы является законодательное закрепление гарантий гражданам, без которых последствия реформы ЖКХ будут просто катастрофическими: неизбежно дальнейшее обнищание населения и ускорение развала инфраструктуры ЖКХ вследствие резкого роста массовых неплатежей.

Принятие «яблочных» поправок позволит существенно смягчить ход и последствия жилищно-коммунальной реформы. Приоритет в них отдается структурным преобразованиям в системе ЖКХ над чисто фискальными целями. Предложения «ЯБЛОКА» включают в себя меры по защите жилищных и коммунальных прав граждан, ограничению роста тарифов на услуги ЖКХ и обеспечению их прозрачности, формированию конкурентной среды в деятельности коммунальных служб, запрет приватизации коммунальных служб до проведения их демонополизации. Кроме того, предлагается норма о гарантиях государственной поддержки товариществ собственников жилья, и обеспечения особых условий проведения реформы для регионов Крайнего Севера.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Поправки к проекту закона «О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон
«Об основах федеральной жилищной политики»

Внесены на рассмотрение Государственной Думы
членом фракции «ЯБЛОКО»
заместителем председателя комитета Государственной Думы
по вопросам местного самоуправления
Сергеем Митрохиным

24 января 2002 г.

Дополнить статью 15 закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики»» следующими положениями:

1. Не допускается введение стопроцентной оплаты гражданами жилищно-коммунальных услуг в муниципальных образованиях, в которых уровень средней заработной платы не достигает прожиточного минимума, установленного федеральным законом.

2. До 2008 года при установлении ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги норма рентабельности указанных услуг не должна превышать десяти процентов.

Не допускается включение в ставки и тарифы оплаты жилищно-коммунальных услуг следующих затрат:

– на возмещение убытков, создаваемых неплательщиками;

– отчислений в межрегиональные фонды;

– компенсаций за отменяемые налоговые и иные льготы;

– других косвенных затрат, не отражающих фактический объем потребления ресурсов непосредственно каждым жителем.

3. Предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства обязаны по результатам ежегодных аудиторских проверок публиковать развернутые калькуляции фактических затрат на оказанные услуги в сопоставлении с плановыми калькуляциями ставок и тарифов.

4. В период поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг калькуляции себестоимости жилищно-коммунальных услуг, норма рентабельности предприятий отрасли и нормативы потребления коммунальных услуг (ресурсов) проходят согласование с обществами потребителей и жилищными объединениями граждан, являющимися коллективными потребителями.

5. В период поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг не допускается отмена действующих налоговых и иных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг без замены их соответствующими компенсациями, устанавливаемыми не зависимо от совокупного дохода гражданина.

6. В период поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг полная (100 процентов) оплата коммунальных услуг, а также расходов на содержание и ремонт жилья производится только при наличии договорных отношений между поставщиками (исполнителями) услуг и потребителями (коллективными потребителями).

7. В период поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг органы государственной власти субъектов Российской федерации и органы местного самоуправления оказывают содействие собственникам жилья в многоквартирных домах в привлечении специализированных предприятий для их эксплуатации (содержания), а также в создании некоммерческих организаций жилищной сферы, учреждаемых собственниками для этой цели, в предоставлении им помещения и оборудования.

8. Решение о повышении оплаты жилищно-коммунальных услуг свыше 75 % может быть обжаловано гражданином в судебном порядке в случае:

– непредоставления коммунальных услуг в соответствии с действующими нормативами;

– отсутствия договорных отношений между поставщиками (исполнителями) услуг и потребителями (коллективными потребителями);

– отказа управляющей компании от установки квартирных приборов учета и регулирования потребления ресурсов (воды, газа, тепловой энергии), либо от расчетов за потребляемые ресурсы по показаниям таких приборов;

– отсутствия конкурсов при проведении подрядных работ по обслуживанию жилищного фонда в городах с населением более 200 тысяч человек

9. До 2008 года запрещается приватизация предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства, имеющие в своем распоряжении основные производственные фонды, а также предоставляющих не менее 75% услуг на закрепленной за ними территории.

10. Для регионов Крайнего Севера Правительство Российской Федерации устанавливает отдельный график и особый порядок перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг, включающий систему понижающих коэффициентов - с обязательным возмещением выпадающих доходов из федерального бюджета.

11. Исключить из названия и текста статьи слова «по договору найма».

^* Материалы рубрики «Новости федерального законодательства» подготовлены Галиной Старцевой

18 января Государственная Дума предприняла неудачную попытку принять законопроект, который должен был ускорить процесс подготовки Правительством закона о государственных социальных стандартах. Правительство, разрабатывающее социальные стандарты с 1996 года и не раз уже нарушавшее отведенные для этого сроки, и на сей раз отстояло свое право работать над законопроектом так долго, как ему потребуется. Однако дискуссия о необходимости скорейшего принятия закона о минимальных социальных стандартах показала, что депутаты недовольны проволочками Правительства и готовы уже в самое ближайшее время внести и рассмотреть свой законопроект, разработанный в Комитете по труду и социальной политике.

Отсутствие закона о социальных стандартах тормозит становление цивилизованного и отлаженного механизма бюджетного процесса и, как следствие, препятствует реальной социальной защите людей и удовлетворению их важнейших потребностей, которые государственная власть берется гарантировать. Для местного самоуправления отсутствие социальных стандартов вообще выхолащивает бюджетный процесс – так как на основе этих стандартов рассчитываются нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. В их отсутствии нет никаких стабильных критериев для формирования минимальных бюджетов и, что самое главное, для закрепления доходных источников на долговременной основе. Правительство, которое без видимых результатов с ноября 1996 года разрабатывает закон о соцстандартах, тем самым, ставит в зависимость от собственной нерадивости весь бюджетный процесс, так же страдая от этого, так как Правительству же и приходится бороться с постоянным расползанием бюджета и заниматься латанием дыр.

Костромская областная Дума обратилась в Думу Государственную с законодательной инициативой, побуждающей правительство ускорить свою работу. Законопроект «О порядке и сроках подготовки, внесения и рассмотрения проекта федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах в Российской Федерации».

Аргументы авторов законопроекта просты: побудить Правительство незамедлительно разработать закон, который «активизирует бюджетный процесс на всех его стадиях, послужит повышению самостоятельности и ответственности за формирование и исполнение бюджетов всех уровней». По словам представлявшего законопроект Александра Мячина, депутата Костромской областной Думы, отсутствие федерального закон о социальных стандартах «привело к осложнению бюджетного процесса в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, делает бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты муниципальных образований беззащитными перед федеральным бюджетом, ставит руководителей субъектов Федерации и глав муниципальных образований в позу просителей».

Василий Алтухов, член Комитета по труду и социальной политике (КПРФ), поддержал своего костромского коллегу в том, что законопроект необходим. Однако именно он озвучил и все возражения против инициативы костромичей. Все они сводятся к тому, что законопроект не содержит норм права, подлежащих урегулированию в законодательном порядке, а носит характер предписания Правительству, что с точки зрения самого Правительства недопустимо. Ведь, по словам представителя Правительства Андрея Логинова, «Правительство как субъект права законодательной инициативы самостоятельно определяет, какие законопроекты оно должно вносить в Государственную Думу». Кроме того, Правительство все же разработало свой законопроект «О государственных минимальных социальных стандартах в РФ», который проходит согласование в трехсторонней комиссии и судьба которого не ясна. По словам представителя Правительства Михаила Дмитриева, работа над законом о социальных стандартах «находится на завершающей стадии, он согласован с министерствами и ведомствами и в ближайшие недели будет направлен на рассмотрение на заседании Правительства и после этого внесен в Государственную Думу».

Депутаты, однако, не спешат доверять Правительству, тем более что вопрос касается социальной защиты населения, и высказать свое мнение по такому поводу готовы все. Ведь отсутствие социальных стандартов влияет помимо такой отвлеченной для многих вещи как бюджетный процесс и на вполне конкретную и понятную каждому обязанность власти, как социальная защита. Финансовый кризис регионов и муниципалитетов, с одной стороны, и злободневная необходимость помощи бедным и обездоленным, которых в нашей стране достаточно, – все это стороны одной медали. Настроение разгоревшегося обмена мнениями коротко выразил Председатель Комитета по труду и социальной политике Валерий Сайкин, назвав закон о социальных стандартах «законом о социальном качестве жизни людей». Он так же обнадежил депутатов тем, что его Комитет разработал собственный законопроект, который «действительно будет характеризовать качество жизни человека», но при этом «потребует значительных финансовых средств»: «И в этом надо отдавать себе отчет, потому что просто так красивым законом, изменить качество жизни не представляется возможным». Он обратился к депутатам с просьбой поддержать этот «затратный», но очень гуманный законопроект, разработанный в лучших традициях КПРФ.

Эмоциональное содержание дискуссии, впрочем, не отвлекло депутатов от вполне конкретного требования, высказанного Петром Щелищем («ЯБЛОКО») – подготовить проект обращения к Президенту РФ с просьбой дать поручение Правительству. Валентина Иванова предложила также пригласить в самое ближайшее время на «правительственный час» Валентину Матвиенко с «характеристикой работ по этому законопроекту».

Аргументы правительства также выглядели вполне убедительными. Дело в том, что разработка социальных стандартов не терпит суеты. «Только принятием закона «О государственных минимальных социальных стандартах…» вопросы расчета статей бюджетов всех уровней на основе этих стандартов не исчерпываются. Стандарты носят отраслевой характер, и в каждой отрасли социальной сферы эти стандарты составляют очень толстые документы на сотни, а иногда на тысячи страниц», – проинформировал депутатов представитель Правительства. Из его слов стало ясно, что на данный момент стандарты разработаны только в здравоохранении, и процесс этот не имеет видимого конца.

В целом каждая из сторон осталась при своем мнении и состоявшаяся дискуссия не принесла практических результатов. Законопроект Костромской областной Думы не был принят из-за отсутствия многих депутатов в зале, хотя присутствующие были настроены к нему благожелательно: 154 депутата проголосовали «за» и только «28» – против. Правительство, таким образом, продолжит работу над социальными стандартами в собственном, ничем не связанном, темпе, а депутатам Госдумы вскоре предстоит рассмотреть «коммунистический» законопроект о государственных минимальных социальных стандартах.

24 января Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрел три альтернативных законопроекта, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения. Еще два законопроекта по этому вопросу находятся в работе. Три представленных законопроекта, по мнению депутатов – членов комитета, находятся пока в зародышевом состоянии и требуют серьезной доработки.

Мнения членов Комитета, впрочем, разделились. Сергей Митрохин («ЯБЛОКО», Николай Травкин (СПС) и Вадим Бондарь (СПС) высказались за такой законопроект, который бы передавал полномочия по введению сельскохозяйственных земель в оборот субъекту Федерации, но с учетом мнения представительного органа местного самоуправления в том, что касается муниципальной земли. Отчасти этому требованию отвечает законопроект, разработанный СПС. Однако в силу своей лаконичности он упускает многие вопросы, которые должны быть прописаны именно в федеральном законе об обороте земли.

Депутаты от фракции «Единства», напротив, раскритиковали «правых», а попутно и два других законопроекта депутатов Александра Четверикова («Российские Регионы, Комитет по аграрным вопросам) и Адриана Пузановского («Народный депутат»). Председатель Комитета Владимир Мокрый («Единство») предложил коллегам выработать концептуальную позицию комитета, для того чтобы она была учтена при разработке правительственного варианта закона об обороте сельхозземель. Видимо, в силу сложившейся в последние годы практики именно правительственный вариант закона и будет иметь наибольшие шансы на принятие.

В чем же заключается суть проблемы, которую данный законопроект должен урегулировать? Как известно, принятый недавно Земельный Кодекс содержит норму о том, что оборот сельскохозяйственных земель должен регулироваться отдельным федеральным законом. Собственно, выделение этих земель в отдельную категорию было главным требованием коммунистов и предметом торга при принятии Земельного Кодекса. Теперь настало время для урегулирования и этого вопроса. Обилие законодательных инициатив говорит об актуальности и остроте будущих споров при рассмотрении законопроекта.

Закон должен определить порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также установить правила и ограничения, применяемые к сделкам, результатом которых является переход прав на земельный участок сельскохозяйственного назначения к другому владельцу. Собственно, главная цель закона установить ограничения на оборот именно сельхозземель, которые условно находятся посередине между землями, полностью изъятыми из оборота и землями, находящимися в свободном обороте, который регулируется Земельным Кодексом. По данным земельного кадастра к землям, изъятым из оборота, будет отнесено 52,7% земель сельскохозяйственного назначения, к землям, оборот которых возможен, но ограничен – 47%, и к землям, находящимся в свободном обороте – 0,3%.

Во всех трех законопроектах эти ограничения одинаковы: запрет на изменение целевого назначения земель (кроме их отчуждения для государственных или муниципальных нужд), запрет на владение и куплю-продажу сельхозземли иностранцами и лицами без гражданства, и частичное ограничение для лиц, не имеющих соответствующей квалификации или образования для обработки земли. Последние имеют право владеть землей, но обязаны сдать ее в аренду или передать в доверительное управление. Иностранцы и иностранные юридические лица (определение дается в законопроекте) могут сельскохозяйственную землю только арендовать. Кроме того, участок нельзя обменять на другой недвижимое имущество, запрещается лизинг земельных участков, устанавливается принцип возмедности в земельных отношениях.

В целом законопроекты устанавливают порядок оборота земли – купли-продажи, мены, наследования, дарения, изъятия для государственных или муниципальных нужд и другие возможные сделки. Из наиболее принципиальных моментов этого порядка следует отметить, что первоначально земельный участок передается в собственность лицу, имеющему его в бессрочном пользовании, безвозмездно, но далее сделки с землю осуществляются только на возмездной основе. Это относится и к сделкам между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и органами госвласти и местного самоуправления, с другой.

С различной степенью подробности в альтернативных законопроектах определяются конкретные процедуры операций с землей. Законопроект депутата Четверикова, кроме того, определяет порядок оборота земельных долей, что отражает практику сложившихся на сегодня земельных отношений, но является явным архаизмом с точки зрения рыночного оборота земель.

Три законопроекта, представленные авторами на обсуждение, содержат, в общем, схожий подход к вопросу оборота сельхозземель. Однако в каждом из них доминирует та или иная сторона проблемы. Возможно, правительственный вариант этого закона будет попыткой найти наиболее уравновешенный способ урегулирования болезненного для России земельного вопроса. («Муниципальная политика» будет продолжать следить за судьбой закона об обороте сельхозземель)

СЕМИНАРЫ, КОНФЕРЕНЦИИ, СЪЕЗДЫ

17 января заместитель председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Сергей Митрохин посетил с однодневным визитом Псков, где он встретился с местными политиками и представителями региональной прессы. Основным мероприятием визита стал областной семинар «Федеральная государственная политика в отношении местного самоуправления: тенденции и перспективы». Главными темами обсуждения стали возможности совершенствования муниципальной власти, в частности разрешение такой проблемы как организация двухуровневого местного самоуправления, а также неудовлетворительная федеральная политика в отношении местного уровня власти.

На встрече с одним из наиболее авторитетных политиков области, председателем Псковского областного Собрания депутатов Юрием Шматовым, была обсуждена стратегия развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления, проблемы разграничения компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Сергей Митрохин подробно рассказал о концепции двухуровнего местного самоуправления, выдвинутой им в качестве поправки к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Кроме того, состоялась встреча с заместителем главы администрации Псковской области, куратором местного самоуправления в администрации Дмитрием Хритоненковым и сотрудниками отдела областной администрации по местному самоуправлению, которые поделились опытом проводимых в Псковской области экспериментов в сфере развития местного самоуправления в рамках регионального проекта TACIS «Муниципальный менеджмент в РФ». Дмитрий Хритоненков отметил, что визит Сергея Митрохина – это первый визит в область депутата Государственной Думы, занимающегося местным самоуправлением, и заявил, что надеется на установление долгосрочного сотрудничества.

Основным мероприятием визита стал областной семинар «Федеральная государственная политика в отношении местного самоуправления: тенденции и перспективы», проведенный С. Митрохиным в малом зале администрации Псковской области для глав местного самоуправления области, депутатов областного Собрания и представительных органов местного самоуправления, сотрудников администрации области, научных работников вузов и представителей неправительственных организаций. В семинаре приняли участие около 70 человек из всех муниципальных образований области.

В состоявшейся дискуссии основное внимание было уделено противоречиям в отношениях между органами государственной власти и местного самоуправления, работе Госдумы по защите интересов местного самоуправления, формам развития двухуровнего местного самоуправления. Эта последняя проблема в Псковской области уже имеет некоторую историю – с 1995 года в Печорском районе проводится эксперимент в 2 из 7 волостей, а в ближайшее время предполагается перевести на двухуровневое самоуправление весь район. Ход проведения этого эксперимента по развитию двухуровнего местного самоуправления обсуждался с председателем ассоциации муниципальных образований области Александром Котовым и главой Печорского района членом правления Конгресса муниципальных образований России Александром Роговым.

Что же касается работы Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы то, ее результаты, как стало ясно из выступлений глав районов, не удовлетворяют муниципалов, так как не отражает насущных проблем местного самоуправления в России. Профильный Комитет Госдумы перестал быть центром развития местного самоуправления в России.

В ходе встреч, семинара, пресс-конференции и телевыступления на областном телевидении ГТРК «Псков» прозвучала позиция «ЯБЛОКА» по самым острым и актуальным проблемам, волнующим всех граждан России: реформе ЖКХ, повышению заработной платы, противодействия ведомственному лоббизму и, конечно же, развитию местного самоуправления, защите его интересов на федеральном уровне.

Именно защита интересов местного самоуправления на федеральном уровне, заявленная как ключевая проблема прошедшего в Пскове семинара, является центральной в том клубке сложностей, с которыми имеют дело муниципалы. Дело ведь в том, что в России отсутствует как таковая федеральная политика в области местного самоуправления. Госдума в ее нынешнем виде не в состоянии сформулировать и проводить активную общенациональную муниципальную политику, что является отражением отсутствия такой политики в представлении высшего руководства страны, в первую очередь у Президента. В этой ситуации задача партии «ЯБЛОКО» – убедить Президента страны в необходимости поддержать развитие, финансовую устойчивость и самостоятельность местного самоуправления. Знаковость прошедшего семинара в том и состоит, что именно в дотационных регионах, таких как Псковская область, адекватная муниципальная политика принесет самые желанные плоды, так как усиление местного самоуправления является одним из основных способов развития собственных ресурсов.

^* Ответы на вопросы псковских журналистов в ходе состоявшейся 17 января пересс-конференции по итогам семинара «Федеральная государственная политика в отношении местного самоуправления: тенденции и перспективы»

– Что делает Государственная Дума для поддержки и защиты местного самоуправления?

– В нынешнем виде Дума не в состоянии справиться с задачей проведения активной муниципальной политики в стране. Во многом это – отражение состояния политического руководства страны, которое до сих пор не имеет внятной концепции местного самоуправления. В этой ситуации и субъекты Федерации, и муниципалитеты оказываются в некотором смысле брошенными на произвол судьбы и вынуждены без всякой помощи федерального центра решать проблемы. Что очень сложно, поскольку в России местное самоуправление – это институт, введенный федеральным законодательством, в отличие, например, от Германии, других государств, где оно исторически «выросло снизу».

– Тогда изменим вопрос: что должна делать Государственная Дума?

– Есть несколько ключевых нерешенных проблем местного самоуправления. Главная – это местные финансы, которые напоминают шагреневую кожу, сокращаясь из года в год. Есть решения, которые по инициативе правительства приняла Государственная Дума: сокращение местных налогов, их передача на региональный и федеральный уровни. С другой стороны – общая обескровленность региональных финансов и передача их средств, в свою очередь, в федеральный бюджет. Это ставит местное самоуправление на грань выживания.

При том огромном объеме полномочий, который предусматривает федеральное законодательство, местная власть фактически не распоряжается финансами. Местное самоуправление находится на финансовом крючке у субъектов Федерации, что очень часто вырождается в произвол, который вытекает из политических предпочтений и не позволяет местному самоуправлению рассчитывать на какую-то финансовую стабильность: сегодня они получат один доход, завтра – другой. Следовательно, нет никаких стимулов, чтобы разрабатывать доходную базу, получать налоги в свой бюджет. Никто не гарантирует, что эта доходная база, заработанная потом и кровью, не будет ликвидирована каким-нибудь очередным решением, внезапно принятым на федеральном или региональном уровне.

– Не завершается ли в России эпоха так и не состоявшегося местного самоуправления?

– Я бы не сказал, что все так пессимистично. В частности, правительством принята Программа развития бюджетного федерализма, где предусмотрены правильные шаги по развитию местного самоуправления, например, укрепление финансовой базы. Мне довелось принять участие в разработке этой программы. Но, к сожалению, реальных шагов по ее выполнению мы до сих пор не наблюдаем.

Одна из проблем, которая решается в этой программе, и которая непосредственно касается Псковской области, – это проблема организации самоуправления в сельских районах.

Оптимальная модель, которая и вошла в программу, – двухуровневое местное самоуправление: как в районах, так и в поселках, волостях, находящихся на территории района. Эта модель апробирована мировым опытом, она существует практически во всех странах и предполагает гибкое разделение полномочий, собственности между районом и поселком. Я считаю, что именно за ней будущее.

– Какими, на ваш взгляд, должны быть отношения между бюджетами области и районов?

– Здесь есть несколько крупных проблем. Я выделю две ключевые. Первая – это собственные финансовые ресурсы местного самоуправления. Необходимо укрепление финансовой базы районных бюджетов. Контраст между доходами и расходами создает катастрофическую ситуацию.

Первое необходимое условие – увеличение количества налогов, которые поступают исключительно на местный уровень. Это должны быть, в первую очередь, налоги на недвижимость, имущественные налоги. Кроме того, ряд налогов просто органически вписывается в группу муниципальных. Это, например, все налоги с малого бизнеса – единый налог на вмененный доход и так далее. В местный бюджет должна идти и определенная доля подоходного налога.

Второе необходимое условие – так называемая процедура финансового выравнивания. Сегодня у нас это называется финансовым регулированием. От этого термина надо уходить – с ним ассоциируется произвол. Очень часто под видом такого регулирования происходит политическое распределение ресурсов между лояльными и нелояльными, своими и чужими…

А финансовое выравнивание – это процедура, основанная на объективных критериях. Эти критерии известны и отработаны мировой практикой. При распределении ресурсов необходимо отталкиваться от численности населения, учитывать также такие факторы, как необходимость в учебных местах, потребности социальной сети.

Пока такой процедуры нет – нет стимулов ни у богатых муниципалитетов, ни у бедных. Богатые знают, что у них все равно все отнимут, а бедные знают, что они и так все получат.

– Имеет ли смысл развивать местное самоуправление в дотационных регионах – таких, как Псковская область?

– Самоуправление – это механизм, который в конечном итоге позволяет находить деньги на собственное развитие, для собственного бюджета. Там, где нет самостоятельности местной власти в вопросе поиска источников дохода – там не будет расти благосостояние людей. Именно для дотационных регионов местное самоуправление – это главный двигатель поиска ресурсов.

– Не получается ли так, что дальнейшее развитие местного самоуправления противоречит федеральному законодательству?

– Нет, это далеко не так. Местное самоуправление обладает достаточно большой самостоятельностью в рамках федерального законодательства. Федеральные власти постоянно урезают доходы местного самоуправления. Тогда необходимо подумать о расходах: как контролировать бюджетные средства, как не допустить их нерационального использования, как создать систему контроля формирования бюджета и т. д.

Группе депутатов нашего комитета в прошлом составе Думы не дали провести закон о муниципальном заказе. Ельцин 29 декабря, за день до своей отставки, наложил на него вето. Но ведь никто не мешает на местах ввести свое положение о муниципальном заказе. Это один из ресурсов сохранения бюджетных средств. Этим можно заниматься и без федерального центра.

Существующее законодательство о местном самоуправлении при всех его изъянах позволяет запустить маховик развития местного самоуправления, превратив его в цивилизованный институт общества.

– Насколько оправдано состоявшееся повышение зарплаты работникам бюджетной сферы?

– Я считаю это решение непродуманным и экономически не обоснованным. Я не против повышения зарплат бюджетникам, наоборот. Но это решение было не подготовлено. А готовиться надо было за год-полтора до его принятия, создать условия для реализации этого решения без ущерба в первую очередь для самих бюджетников и для бюджетов, из которых эти суммы будут выплачиваться. А это значит, что надо было заниматься укреплением доходной базы местного самоуправления, передачей ряда налогов на местный уровень, введением системы контроля бюджета – тогда были бы и деньги, за счет которых можно повышать зарплату.

Повышение зарплаты – очередной популистский шаг. Это решение не имело системного характера и, скорее всего, обернется неприятными последствиями.

Мы возвращаемся в эпоху задолженности государства перед бюджетниками. Повышение зарплаты производилось в преддверии тяжелых для населения решений о повышении тарифов на энергоносители, о проведении фискальной жилищно-коммунальной реформы. Поэтому повышение зарплаты было сделано «с прицелом» на проведение всех этих мероприятий. Повышение зарплаты будет съедено инфляцией и ростом задолженностей.

– В чьих руках сегодня судьба местного самоуправления?

– Одно из главных условий для развития местного самоуправления – это политическая воля руководства страны. Пока что такой воли нет. Это связано с тем, что нет четкого представления, нет концепции развития местного самоуправления. Я убедился в этом, когда в декабре 2000 года беседовал с В. Путиным.

Представители администрации президента, ряд людей из его окружения были воодушевлены тогда идеей вертикального подчинения. Надо констатировать, независимо от положительного или отрицательного отношения к этой идее, что и здесь ничего не было сделано. Не было интеллектуального обеспечения, никто не знал, как это сделать… В результате гора не родила даже мышь. Но было упущено время для того, чтобы совершенствовать ту модель местного самоуправления, которая уже есть.

– Как вы относитесь к высказыванию Геннадия Зюганова о том, что после односторонних решений Правительства по повышению коммунальных тарифов без обсуждения в парламенте Государственная Дума себя исчерпала?

– Да, я слышал это заявление. Правительство не нарушило никаких законов. Другое дело, что оно могло бы более активно работать с Думой. Правительство могло бы затратить минимум усилий для того, чтобы показать, что это повышение обосновано и реально исполнимо. Если же оно этого не сделало, то есть две возможные причины.

Первая. Это повышение необоснованно и, зная это, Правительство не захотело «подставляться», обсуждая эту тему с Парламентом.

Вторая. Правительству вообще наплевать на мнение Парламента, потому что большинство в нем составляют проправительственные фракции, и они автоматически, авансом поддерживают любые инициативы Правительства.

Я думаю, что верно и первое, и второе. Мы имеем дело с очередным актом ведомственного лоббизма, который становится регулярной практикой в деятельности правительства. Например, закон о ввозе отработанного ядерного топлива, установление повышенных таможенных тарифов на ввоз подержанных иномарок без каких-либо мер по структурной перестройке отечественного автомобилестроения, повышение энерготарифов…

Это говорит о том, что государство у нас не является самостоятельной силой, а находится в зависимости от ведущих экономических ведомств-монополистов, которые принимают решения, руководствуясь собственными интересами, а не интересами людей. Эти ведомства – «Газпром», Министерство путей сообщения, РАО «ЕЭС России» - и владеют сегодня реальной властью в стране.

22 января состоялся практический семинар по проблемам территориальной организации местного самоуправления и разграничения расходных полномочий между уровнями публичной власти, организованный Центром Фискальной политики в рамках широкомасштабной работы по подготовке предложений для Комиссии Дмитрия Козака.

В семинаре приняли участие бывший министр по делам федерации Валерий Кирпичников, зампред думского Комитета по вопросам местного самоуправления Сергей Митрохин, глава департамента Минфина Алексей Лавров, представители Конгресса муниципальных образований Виталий Шипов и Виталий Черников, эксперты Центра фискальной политики и Государственной Думы.

Состоявшийся обмен мнениями выявил очень широкую рассогласованность подходов. Так, например, по вопросу финансового выравнивания были высказаны противоположные мнения. Алексей Лавров (Минфин) считает, что при грамотном и детальном разграничении полномочий и финансовых источников выравнивание будет сведено к минимуму на всех уровнях бюджетной системы. Виталий Черников (Конгресс муниципальных образований) также высказался за максимальное упрощение выравнивания, но совсем по другой причине – не экономического или административного, а политического свойства. Он считает, что право осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, данное региональным властям, приведет только к произволу и ущемлению самостоятельности местного самоуправления. Сергей Митрохин, напротив, высказался за совершенствование существующей системы финансового выравнивания бюджетной обеспеченности, так хорошо организованные и отлаженные механизмы бюджетного процесса являются тем техническим инструментом, с помощью которого без ущерба для собственной самостоятельности муниципалитеты только и могут осуществлять все возложенные на них законом функции.

Бывший министр по делам федерации Валерий Кирпичников подчеркнул, что все существующие проблемы бюджетного процесса на муниципальном уровне упираются в несовершенство территориальной организации местной власти, в частности ее недостаточной правой гибкости. Благодаря чему, с одной стороны, закон позволяет муниципалитетам делиться до бесконечно малых единиц и требовать максимум самостоятельности, а с другой, – не предусматривает каких-либо промежуточных форм взаимодействия. Он предложил такие формы кооперации разных властных единиц, как – образование муниципальных округов, ассоциаций муниципалитетов, форм совместного ведения местного самоуправления и государственной власти. Эти более гибкие объединения позволят решать отдельные задачи, которые нельзя ни дробить между множеством мелких муниципалитетов, ни передавать на более высокий уровень власти. Кроме того, Кирпичников озвучил еще одну важную проблему, о которой редко говорят. Необходимо провести внутреннюю ревизию полномочий местного самоуправления и, может быть, отказаться от части тех функций, которые по исторической памяти все еще осуществляют органы власти, в данном случае муниципальной. Ведь значительную часть услуг, которые предоставляет населению муниципалитет, могут быть отданы в частные руки, в частный сектор экономики.

Обмен мнениями, состоявшийся в Центре фискальной политики, впрочем, не выявил, ничего нового. Все участники круглого стола уже много лет профессионально отстаивают интересы местного самоуправления каждый на своем участке фронта. Однако, в данном разговоре прозвучала одна важная вещью. Алексей лавров озвучил существующую на данный момент позицию исполнительной власти, от которой зависит в нынешней политической ситуации почти все. И здесь стоит отметить два главных момента. Во-первых, Правительство собирается и впредь придерживаться утвержденной в августе 2001 года Программы развития бюджетного федерализма, в чем многие уже начали и не без оснований сомневаться.

Во-вторых, позиция Правительства по вопросам организации бюджетного процесса может быть коротко описана как «умеренная централизация на уровне субъекта Федерации». Это говорит о том, что Правительство не будет в ближайшее время радикально менять бюджетную систему ни в пользу федерального центра, ни в сторону бюджетной самостоятельности на местах. Но при этом консервативном подходе правительство готово создавать и совершенствовать всевозможные финансовые институты, в виде стандартов, методик, организационных решений и так далее, которые смогли бы решить проблему улучшения бюджетного процесса. Этот технократический подход, конечно, мало может обнадежить муниципалов, привыкших считать крохи своего бюджета и надеяться на помощь региона, но некоторые проблемы он сможет решить. Возможно, следующим этапом станет более справедливое и сбалансированное перераспределение налоговых источников и расходных полномочий, начало которому положено уже начатой работой.

31 января состоялась очередная сессия Конгресса муниципальных образований России. В центре обсуждения была наиболее острая проблема дальнейшего развития и стабилизации государственных структур и местного самоуправления – проблема разграничения полномочий и предметов ведения между различными уровнями власти – федеральной региональной и муниципальной. В сессии участвовали члены Конгресса, главы муниципальных образований и председатели муниципальных представительных органов, депутаты Государственной Думы и чиновники федеральных ведомств. Результатом форума должны были стать предложения по разграничению полномочий для президентской комиссии, возглавляемой Дмитрием Козаком.

Комиссия Козака уже более полугода разрабатывает предложения по устранению существующих в российской государственной структуре противоречий, из-за которых ставится под удар эффективность власти: не работают многие законы, государство не выполняет своих обязательств перед гражданами, перекладывая ответственность за это на другие уровни власти, как правило, на нижестоящие. В результате уже многие годы государство разрываемо кричащим противоречием – финансовые потоки централизуются, а ответственность и полномочия без какого-либо финансового обеспечения спускается вниз по властной лестнице, пока не оказывается на счету у местного самоуправления, последней и наиболее близкой людям властной инстанции. Из-за постоянного и все усиливающегося дефицита финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения самых необходимых функций, под вопрос ставится, ни много, ни мало будущее местного самоуправления в нашей стране.

Несбалансированная политика государства, приводящая к сумятице в вопросах ответственности, коренится, впрочем, не только в злой воле федерального центра забрать как можно больше, но и в недостаточной прозрачности законодательства в вопросах разграничения прав и обязанностей властных структур. Нынешняя президентская команда это отлично понимает. Для наведения порядка в законодательстве и создана комиссия при Президенте РФ под руководством одного из ведущих лиц президентской администрации Дмитрия Козака. Ожидается, что весной комиссия Козака, изучив все узкие места в законодательстве по местному самоуправлению и по предметам совместного ведения государственной и муниципальной власти, внесет в государственную Думу пакет законопроектов, способных принципиально переломить ситуацию.

Однако, не смотря на внушительный срок, прошедший со времени начала работы в июне 2001 года, видимых результатов пока нет. Комиссия пока занята тем, что собирает предложения на уровне субъектов Федерации и федеральных округов. Примерно ту же работы выполняет и Конгресс муниципальных образований по отношению к предложениям руководителей местной власти. На сессии Конгресса многочисленные предложения из глубинки были еще раз суммированы и рассмотрены. В результате выработана едина позиция, которая заключается в следующем: необходимо разделить все муниципальные образования на два типа – с полной и ограниченной компетенцией и отрегулировать все межбюджетные отношения исходя из перечня полномочий, закрепленных за ними. Речь в данном случае идет об урегулировании взаимоотношений между районными и поселенческими муниципалитетами.

К муниципальным образованиям с полной компетенцией относятся поселения и территории с группами поселений, которые имеют возможности по самостоятельному решению в полном объеме вопросов местного значения, а также исполнению государственных полномочий, переданных местному самоуправлению. К муниципальным образованиям с ограниченной компетенцией относятся поселения, имеющие возможности решать вопросы местного значения не менее минимально установленного объема. Для таких муниципалитетов все полномочия, выходящие за рамки минимального перечня, а так же государственные полномочия осуществляет более крупное муниципальное образование с полной компетенцией.

Как видно из предложений Конгресса муниципальных образований, камнем преткновения в вопросе разграничения компетенций является проблема территориальной организации местного самоуправления. По-видимому, норма о равноправии всех муниципальных образований, от больших до самых малых, сегодня настолько устарела, что стала тормозить дальнейшее развитие местного самоуправления. Это понимают и в президентской администрации, где уже созрели те политические решения, которые вскоре в форме законопроектов будут представлены депутатам Государственной Думы. При этом Конгресс муниципальных образований в числе прочих участников законотворческого процесса воплощает эти политические решения в букву конструктивных предложений.

Игорь Половцев

Заместитель председателя Муниципального Совета округа № 7
Санкт-Петербург

Вопрос необходимости проведения реформы власти с изменением территориального устройства периодически поднимается и в средствах массовой информации, и в органах управления. Это вполне закономерно – со временем выявляются положительные и отрицательные стороны существующей системы управления, и власть старается оптимизировать систему, устранив недостатки. Необходимость повышения эффективности системы управления возникает и ввиду развития общества, экономических отношений, совершенствования юридической базы.

Настоящее исследование мы ограничим отношением к объединению со стороны среднего уровня управления городом, учитывая также и то, что рассматриваемые группы людей являются частью жителей Санкт-Петербурга.

1. Объединение субъектов Федерации.

В последнее время большое внимание уделяется проблеме объединения двух субъектов федерации – Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Мы не станем рассматривать недостатки и преимущества объединения с точки зрения высокопоставленных чиновников, получающих доступ к дополнительным ресурсам (для областных – финансовых города, для городских – земельных и лесных области) или всего населения в целом (поскольку разные группы населения могут иметь различные интересы, даже взаимно противоположенные).

Если провести анализ изменений, которые должны последовать в процессе объединения Ленинградской области и Санкт-Петербурга в единый субъект федерации выяснится, что за это объединения должны выступать органы местного самоуправления, а против – органы государственной власти. Этот вывод основан на том, что от объединения выигрывает в первую очередь местное самоуправление Санкт-Петербурга.

Во-первых в процессе объединения из Конституции России выпадает понятие субъекта федерации – города федерального значения Санкт-Петербурга. Соответственно теряют юридический смысл и положения Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154-ФЗ в части особого статуса Санкт-Петербурга (так называемая поправка «Бабурина-Лужкова-Шишлова» - Закон РФ № 55-ФЗ от 17.03.97 «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»») и других федеральных законов, также указывающих на особый статус Санкт-Петербурга (Земельный, Бюджетный, Налоговый, Градостроительный Кодексы РФ, и другие федеральные законы).

Статус 29 областных муниципальных образований (см. приложение 1) и 111 городских в едином субъекте должен быть одинаков. Это может быть достигнуто лишь повышением властного статуса имеющихся в черте города муниципальных образований. Безусловно, возможен случай, когда Санкт-Петербург объявляется единым муниципальным образованием, имеющем в своих границах другие муниципальные образования. Однако с учетом того, что избранные в 2000 году Муниципальные Советы во всяком случае должны просуществовать до 2004 года, это повлечет упразднение Территориальных Управлений. Это связано с тем, что если двухуровневая система местного самоуправления («город-округа») возможна, то трехуровневая («город-районы-округа») в условиях действующего федерального законодательства невозможна.

Необходимо также учитывать, что с созданием двухуровневой системы местного самоуправления («город-округа») в новом субъекте возникнут сложности, поскольку на части территории субъекта будет одноуровневое местное самоуправление (область), а на части – двухуровневое (город). При этом, возможно, город, как муниципальное образование, не сможет сохранить в своем составе города-спутники (Пушкин, Павловск, Ломоносов, Петродворец, Колпино, Зеленогорск, Сестрорецк, Кронштадт), и они будут являться самостоятельными административно-территориальными единицами (с полными правами областных муниципальных образований).

Даже если в ходе реформ удастся как-либо сформировать местное самоуправление по схеме «город-район», то статус работников существующих органов государственной власти Санкт-Петербурга (Комитеты Администрации Санкт-Петербурга, Территориальные Управления административных районов) существенно снижается – они становятся муниципальными служащими. Создать же на всей территории нового субъекта (и в области также) сеть органов государственной власти, наподобие Территориальных Управлений, не позволят финансовые ресурсы. При этом, необходимо учитывать, что создание органов государственной власти ниже территориального деления, предусматривающее осуществление местного самоуправления противоречит решениям Конституционного Суда РФ (а значит может быть подтверждено в судах общей юрисдикции с последующим признанием недействительными). Это означает, что сохранение Территориальных Управлений на уровне районов как органов государственной власти, не позволит считать Санкт-Петербург единым муниципальным образованием, что в свою очередь опять-таки поднимает уровень властных полномочий 111 городских Муниципальных Советов.

Таким образом, органы местного самоуправления Санкт-Петербурга должны поддержать Губернатора Санкт-Петербурга в вопросе объединения города и области в один субъект федерации. Это особенно актуально при условии, что в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации федеральный закон о порядке объединений субъектов федерации принят в первом чтении.

2. Объединение муниципальных образований.

В Санкт-Петербурге существуют 111 Муниципальных Советов (представительных органов местного самоуправления). Плохо это или хорошо, и нужно ли было делить город на такое количество муниципальных образований неизвестно. Но мы полагаем, что нужно исходить из той позиции, что это – реальность. И она, если сами Муниципальные Советы не примут решение о досрочном самороспуске, сохранится до середины 2004 года.

Среди «муниципалов» часто звучит тезис, что все беды местного самоуправления именно от такого «неправильного» деления – «Вот если бы всем объединится в районы, как это было раньше – все решилось бы само собой».

Безусловно, если бы в 1997 году Муниципальные Советы начали формироваться на районном уровне, ситуация в городе была бы в корне иная. По действовавшему в тот момент законодательству предполагалось, что Территориальные Управления, как органы государственной власти, будут упразднены после формирования органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга «Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга» в редакции от 31.12.96: «Указанные в статьях 7 и 45 Закона Санкт-Петербурга от 25 сентября 1996 года N 112-44 «О структуре Администрации Санкт-Петербурга» территориальные органы Администрации Санкт-Петербурга подлежат упразднению в тридцатидневный срок со дня формирования (избрания, назначения) соответствующих органов (должностных лиц) местного самоуправления районов Санкт-Петербурга»).

Однако руководство города пошло по другому пути. Теперь существуют законные органы государственной власти территорий – Территориальные Управления административных районов. Оспаривать их наличие в Санкт-Петербурге также бесперспективно, как оспаривать наличие Федеральных Округов. Такое деление удобно, по мнению государственной власти, и решение этого вопроса входит именно в компетенцию этой государственной власти (субъекта Федерации).

Казалось бы, если объединить органы местного самоуправления в границах бывших районов, можно будет сделать власть более подконтрольной населению. Именно такую точку зрения разделяют многие сторонники укрупнения. Необходимо отметить, что это мнение исходит от видения местного самоуправления, которое было у депутатов Советов народных депутатов. До 1993 года, когда Советы народных депутатов были представительными органами местного самоуправления (в тот момент – части общегосударственной структуры управления), они были реальной властью в районе. Тогда исполнительная власть была под их контролем.

Но ситуация 1993 года и ситуация 2001 года кардинально различная. Как нельзя войти в одну реку дважды, так нельзя и вернуть структуры управления в старый, привычный для некоторых, стереотип.

За годы отсутствия представительных органов местного самоуправления, исполнительные структуры привыкли к своей бесконтрольности. Кроме того, сейчас они относятся к совершенно иной ветви власти – к органам государственной власти, и никак не могут быть подконтрольны со стороны органов местного самоуправления по объективным причинам юридического характера.

Сторонники скорейшего объединения в границах бывших районов почему-то не хотят видеть очевидные вещи – в Санкт-Петербурге существуют два района, границы которых в точности совпадают с границами муниципальных образований. Это города Кронштадт и Ломоносов. Решены ли в этих городах проблемы с подконтрольностью исполнительной власти депутатам? Безусловно, нет. Как и в других районах, Территориальные Управления (как структуры государственного органа исполнительной власти) пытаются руководить депутатским корпусом. Как и в других районах, ни здравоохранение, ни образование не находится в ведении местного самоуправления. Администрация Санкт-Петербурга даже не пытается ставить вопрос о расформировании (даже и в качестве эксперимента) Территориальных Управлений в Кронштадте и Ломоносове с тем, чтобы передать всю полноту власти Муниципальным Советам.

Поэтому с полной уверенностью можно говорить, что никаких новых прав, никаких новых доходных источников при объединении в границах административных районов муниципальные образования не получат. Вместо нескольких мелких, бедных и бесправных муниципалитетов будет один крупный, бедный и такой же бесправный муниципалитет.

Поэтому говорить об объединении муниципальных образований целесообразно только в том случае, если вновь образуемый муниципалитет получит более широкие полномочия и более широкую доходную базу. В противном случае все объединение – ни что иное, как профанация и попытка сохранить полноту власти за органами государственной власти. Ведь в период становления вновь образованного муниципального района срок депутатского мандата – два года (первый созыв), и у городских властей будет возможность применить испытанный прием – предложить депутатам обстроиться, наладить работу прежде чем передавать полномочия новым Муниципальным Советам …

Нельзя сказать, что мы против объединения муниципалитетов. Возможно, в отдельных районах города это может быть целесообразным. Но это должны решать сами органы местного самоуправления или население соответствующих округов. Возможно, некоторые округа объединятся в границах территории бывших районов, или части районов. А может даже и наоборот, округа разделятся на более мелкие муниципалитеты. В этом процессе важно, чтобы происходило самоосознание властями и жителями необходимости таких преобразований. Никакие «указки сверху» здесь недопустимы.

Если органы государственной власти хотят, чтобы вместо 111 муниципальных образований в Санкт-Петербурге появилось 20 районов, нужно заинтересовать самоуправление в укрупнении. Такими заинтересовывающими факторами могут стать увеличение доходной базы укрупненных муниципалитетов, передача жилого и нежилого фонда, образования и здравоохранения, а в перспективе – и упразднение на территориях районов, на которых муниципальные образования объединились, Территориальных Управлений административных районов (не сразу после укрупнения, а через пару-тройку лет). Только на таких условиях имеет смысл говорить об укрупнении.

Безусловно, нельзя не учитывать и «человеческий фактор», о котором мы упоминали в первой части нашего исследования. В случае передачи новых полномочий в ведение органов местного самоуправления, часть государственных служащих должны будут перейти в категорию муниципальных (а это понижение и в статусе, и в оплате труда). Уменьшится административный ресурс у части руководителей среднего уровня городского управления, что может привести к снижению их статуса. Именно поэтому, как и в вопросе объединения города и области, средний уровень управления государственной власти Санкт-Петербурга, занимает объективно противоположенную позицию с представителями местного самоуправления, что объективно ухудшает эффективность управления городом.

Олег Иванов

Начальник юридического отдела
Комитета по делам территориальных образований, общественных
и территориальных связей Правительства Московской области,
старший преподаватель МАИ,
аспирант Института государства и права РАН

В настоящее время многими учеными-правоведами, а также практиками, занимающимися вопросами муниципального права, обсуждается вопрос, на каком уровне преимущественно должно осуществляться местное самоуправление – на уровне поселения или района.

И поселение (город, поселок, село, деревня), и район являются административно-территориальными единицами государства. Первые из них имеют естественный характер происхождения, в них люди исторически сгруппировались для совместной жизни. Единицы же районного звена (районы, уезды, регионы и др.), созданные сверху актами государственной власти, можно рассматривать как искусственные образования. В искусственных административно-территориальных единицах может и не быть местного самоуправления, а могут быть назначены территориальные органы или представители государственной власти (администрации, префекты, начальники районов и др.)¹.

Западные юристы считают, что в управлении искусственными административно-территориальными образованиями должны преобладать интересы государства, в то время как естественные образования могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться в первую очередь местными интересами². Данное положение закреплено и в Европейской хартии местного самоуправления, которую Россия ратифицировала в 1998 году. В соответствии с данным документом одним из принципов местного самоуправления является обеспечение органами местного самоуправления одновременно эффективного и приближенного к гражданам управления.

Целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется с точки зрения более эффективного осуществления органами государственной власти, в том числе территориальных, своих функций.

В Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях». Данную норму можно толковать так, что местное самоуправление осуществляется в основном в поселениях (городских, сельских) и в виде исключения на других территориях. Данный вывод подтверждается и авторами статей о местном самоуправлении Конституции РФ.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в пункте 1 статьи 12 фактически продублировал конституционную норму, указав, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях».

Как и в Конституции, в данной норме при определении территории, на которой осуществляется местное самоуправление, законодатели на первое место отводят поселения и лишь в качестве дополнения к ним другие муниципальные образования.

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и вышеуказанным Федеральным Законом можно предположить, что основным видом муниципального образования в России должно стать городское или сельское муниципальное образование. И хотя в настоящее время в Российской Федерации сформировались муниципальные образования разных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы), районы, но в большинстве субъектов Российской Федерации (порядка 70) муниципальными образованиями являются либо город и район, либо город, район и сельский округ, а поселки, села и деревни муниципальными образованиями не являются. По данным на начало 2000 года, в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов – 625, районов – 1404, сельских округов – 9314, тогда как поселков всего 516, а сельских населенных пунктов и того меньше – 203³.

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в большинстве случаев происходил не объективным, а субъективным способом, в том числе и в процессе конкуренции региональных и местных политических элит. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на максимально приближенном к населению уровне. В итоге в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям⁴.

Например, на территории Московской области, в которой проживают почти 7 млн. человек, имеется всего 80 муниципальное образование, из которых 7 находится в границах других муниципальных образований (для сравнения – Швейцария, по размерам сравнимая с Московской областью, имеет порядка 3 тыс. муниципальных образований). Данная модель местного самоуправления в Московской области приводит к тому, что на ее территории существуют муниципальные образования, по площади сравнимые с небольшими государствами. Например, Орехово-Зуевский район протянулся с севера на юг на 80 километров, в его границах находятся 3 города (с численностью населения порядка 20-30 тысяч человек, которые не являются муниципальными образованиями). Безусловно, что в данном случае местное самоуправление в Московской области не отвечает необходимым требованиям, в том числе и нормам международного права, так как нарушается основной принцип местного самоуправления – принцип максимального приближения местной власти к населению.

На примере Орехово-Зуевского района можно говорить, что такие образования не являются муниципальными, а скорее имеют свойства некоего государственно-подобного образования, субъекта Московской области. Думается, что на таких территориях местное самоуправление не может осуществляться, но здесь обязательно должна присутствовать государственная власть. Будут ли это только территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации или органы представительной и исполнительной власти данного образования – вопрос другой. Кстати, о возможности создания последних указывал Конституционный суд Российской Федерации в своем постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 год «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике». Конституционный суд фактически заявил о том, что государственная власть осуществляется в России не только на двух уровнях (федеральном, субъектов Федерации), но также может осуществляться и на уровне административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.

С целью же более эффективного осуществления органов местного самоуправления вопросов местного значения необходима градация муниципальных образований по некоторым критериям, среди которых можно выделить:

– вид муниципального образования - город (административный центр субъекта федерации, административный центр района, город районного значения), поселок, село, деревня, район, сельский округ;

– численность населения;

– уровень бюджетной самодостаточности.

Это градация необходима для того, чтобы в зависимости от типа муниципального образования дать ему возможность осуществлять и решать только те вопросы местного значения, для которых он «созрел». Остальные же местные вопросы должны взять на себя территориальные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

На территориальные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть возложены следующие функции:

– осуществление государственных полномочий субъектов Российской Федерации, непосредственно связанных с местными интересами;

– решение тех вопросов местного значения, которые не осуществляют муниципальные образования;

согласование решений высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации о дотациях муниципальным образованиям с последующим контролем за расходованием этих средств;

– надзор за законностью деятельности и принятием нормативных правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления.

Территориальные органы государственной власти не должны заменять собой органы местного самоуправления. Однако местное самоуправление должно опуститься именно на местный уровень, уровень поселения, и решать лишь местные, в основном, социально-бытовые проблемы жителей.

Таким образом, с помощью данной системы организации местного самоуправления и территориальных органов государственной власти субъектов Российской Федерации решается две самые основные проблемы – появляется заинтересованность жителей в осуществлении местного самоуправления в связи с приближением местного самоуправления непосредственно к ним, а муниципальные образования осуществляют только посильные им вопросы местного значения в соответствии с их финансово-экономическими возможностями.

Беседа с председателем Городской Думы г. Томска, редактором областной газеты «Томская Неделя», председателем Томской региональной общероссийской партии «ЯБЛОКО» Олегом Плетневым состоялась 22 декабря 2001 года на учредительном съезде «ЯБЛОКО».

– Расскажите, пожалуйста, об изменениях, произошедших в Томске за последние несколько месяцев?

– Сегодня я могу назвать Томск городом, где можно проводить муниципальную и экономическую реформу – реформу без границ. Мы можем делать все, что считаем нужным для города. Мы открыты для любых разумных предложений как от самих горожан, так и от руководителей предприятий, экспертов. Мы заинтересованы в интересных идеях и разработках. В первую очередь, в области недвижимости, муниципального заказа, ЖКХ.

– Как складывается ситуация в Думе после Вашего избрания ее председателем?

– Городской думе присвоен статус самостоятельного юридического лица, создан орган муниципального финансового контроля – Счетная палата, возглавляемая одним из депутатов, принято положение об обязательном независимом аудите муниципальных предприятий – монополистов в жилищно-коммунальной сфере.

Можно сказать, что Думу контролирует «ЯБЛОКО». Всего в Думе 18 депутатов, из них шестеро «яблочники». Один человек – от оппозиции. При нашей поддержке в Думу прошло еще несколько человек. У нас создан альянс с частью коммунистов. Коммунисты раскололись на две группы. Одна группа поддерживает мэра, а три коммуниста – нас. Таким образом, у нас подавляющее большинство голосов. Мы уже несколько раз преодолевали вето мэра, так как для этого хватает двенадцати голосов.

– Чем вызвана необходимость союза с коммунистами?

– Она обусловлена общими целями в борьбе с коррупцией и наведением порядка в экономической сфере. На местном уровне тяжело разграничить, где коммунисты, где не коммунисты. Проще провести разграничение, на честных и нечестных. Честным людям нужны реальные изменения в городе. Мэру же нужно удержаться у власти, чтобы обеспечить себя и своих соратников.

– Каковы взаимоотношения Городской думы с администрацией города?

– Администрация пытается всячески парализовать работу Гордумы. Самый простой способ – не давать нам помещения. В кабинетах сидит по 4-5 человек, сидим «просто на головах». В прессе идет настоящая война, но мы постепенно с этим справляемся. Это временные проблемы. С помещениями сложнее, а с прессой – проще. Дотации ведущим газетам с нового года будут выдаваться на конкурсной открытой основе, а не как раньше: от администрации города – лояльным газетам.

С мэром А. Макаровым у нас по-прежнему очень большие проблемы. Мы обвиняем мэра в коррупции, нами собраны многочисленные доказательства этого. Мы посылаем их в прокуратуру, но наше государство устроено таким образом, что пока Макаров остается мэром, никто им, по большому счету, не занимается.

Однако мы продолжаем борьбу. Так, Томский Политсовет «ЯБЛОКА» принял решение о том, чтобы провести разъяснительную работу с населением, чтобы мэр не был переизбран в областную Думу. Мы считаем, что такие люди как он не должны представлять интересы людей. Макаров дважды избирался по Академическому округу. После того, как упал его рейтинг, в том числе, и после наших выступлений в прессе (комиссия по борьбе с коррупцией вскрыла очень много фактов злоупотреблений), он решил перейти в округ, где голосуют практически одни студенты. Мы разработали рекламную кампанию, которая велась открыто, от лица «ЯБЛОКА»: выпустили две газеты, в которых объяснялась наша позиция, провели большую работу среди студентов. Несмотря на то, что руководству ВУЗов пришлось поддерживать мэра, нам удалось сделать так, чтобы мэр занял только третье место. В прошлые выходные мы его практически победили. Столь же серьезно мы будем готовиться к следующим выборам главы администрации Томска, которые состоятся через два года.

– Как обстоят дела с городским бюджетом?

– Бюджет Томска уникально прозрачен. Уже сейчас его можно назвать одним из самых прогрессивных в стране. Нам удалось запустить полноценный механизм обсуждения и принятия бюджета города. У нас работает группа по бюджетной политике и на следующий год мы хотим ввести бюджеты каждого муниципального предприятия. На мой взгляд, каждое предприятие должно утверждать бюджет, иметь бюджетную процедуру подобную думской. Затем консолидированные бюджеты будут, по видам расходов, рассматриваться в Думе. Например, все бюджеты роддомов будут собираться в статью расходов по здравоохранению и подаваться в Думу на утверждение. Утвержденная сумма будет разбрасываться по бюджетам роддомов. Бюджеты будут утверждаться распорядителем кредита и руководителем предприятия. Тогда последний не будет просить денег, так как деньги однозначно придут в его бюджет. Мы также хотим, чтобы руководитель предприятия вместе с бюджетом составлял и план развития своей организации, чтобы представлять перспективу на несколько лет вперед.

– Как вы решаете проблему бюджетного дефицита?

– Проблема дефицита присуща, пожалуй, большинству муниципальных бюджетов России. Однако сейчас мы начали очень серьезные сокращения чиновничьего аппарата и, кроме того, пытаемся срезать все ненужные расходы, все то, что было создано некоторыми чиновниками для собственного удовольствия. Например, ими был создан комитет по международной деятельности. Несколько человек бесплатно катались по всему миру. На мой взгляд, на муниципальном уровне подобный комитет совсем не нужен.

– Ваше отношение к реформе ЖКХ?

– Я уверен, что реформу ЖКХ надо начинать с федерального уровня. Прежде всего, надо провести приватизацию квартир. Все квартиры должны быть приватизированы, но мы не сможем решить эту проблему на городском уровне. Ее надо решать на уровне Совета Федерации. Надо также создавать кондоминиумы.

На своем уровне, мы можем и готовы раздробить эксплуатационные предприятия. Они у нас довольно крупные. Их надо дробить и приватизировать. И продавать подороже, но, конечно, при обязательном условии, чтобы люди их купившие продолжали предоставлять жилищно-эксплуатационные услуги. Чтобы цены на услуги этих предприятий оставались разумными, мы ввели положение, по которому в городе проводится независимый аудит услуг ЖКХ. Дума выступает заказчиком этого аудита. Сейчас в этом направлении идет первый эксперимент.

Рецензия Kely Josephine, Southampton Institute опубликована в журнале Public Administration (an international quarterly), Vol. 79 No. 3, 2001 (pp. 765-767) на книгу Pratchett L., Cass F. Renewing Local Democracy? The Modernization Agenda in British Local Government / Edited by L. Pratchett. 2000. 152 pp.

Существует мнение, что местное самоуправление в Соединенном Королевстве находится в кризисе. Такие факторы, как апатия избирателей, различие в качестве услуг, оказываемых различными муниципалитетами, и слабая подотчетность избранных представителей внесли свою лепту в разочарование общества в муниципальной власти. Именно по этим причинам существует широкая поддержка проекта модернизации местного правительства и обновления местной демократии.

Процесс модернизации, подкрепленный академическими и прикладными исследованиями, поощряемый Ассоциацией местного самоуправления (the Local Government Association) и Комиссией по аудиту (the Audit Commission), кажется, является примером новой формы консенсуса в политическом курсе, проводимом администрацией Блэра. Тем не менее, несмотря на кажущуюся широкую поддержку модернизации местного самоуправления, не ясно, сможет ли правительство преодолеть противоречия в проводимой политике.

Лоуренс Претчетт отобрал для книги те эссе, в которых обсуждается некоторые проблемы, стоящие перед проектом модернизации. Первый раз опубликованное как специальное издание в серии Local Government Studies, теперь оно переиздано как сборник, отредактированный для неспециализированной аудитории. Хотя никто из авторов эссе не отрицает необходимости реформы местного самоуправления, их работы, собранные вместе, ставят под сомнение обоснованность предложений правительства по демократическому обновлению муниципалитетов.

Из семи глав четыре темы очевидны. Первая – модернизация самоуправления обсуждается в контексте правительственной программы конституционных реформ. В своих эссе, Андрю Грей (Andrew Gray) и Билл Дженкинс (Bill Jenkins) делают вывод, что централизующие тенденции унитарного государства, направленные на обеспечение территориальной справедливости, не так легко согласуются со встречными требованиями муниципальной власти.

Предмет второй темы – как местные советы стремятся к использованию новых и более экспериментальных форм демократии участия в поддержку традиционных форм репрезентативной демократии. Стив Лич (Steve Leach) и Мелвин Вингфилд (Melvin Wingfield) утверждают, что предложения правительства по расширению общественного участия прописаны в меньшей степени, чем другие предложения проекта модернизации. Лич и Вингфилд делают вывод, что если местным властям разрешена гибкость в том, как взаимодействовать с избирателями на местах, некоторые муниципалитеты будут использовать участие общественности с выдумкой, а другие – лишь на словах. Более того, заявляют они, эффективное общественное участие зависит от того, имеют ли граждане достаточно информации, чтобы оценить деятельность муниципальной власти, и насколько велики шансы на возможность влияния общественности на политику муниципалитетов. Можно говорить и о том, что публичное участие, описанное столь неявно в модели, поощряемой правительством, примет символическую форму и, на практике, обеспечит еще меньшие возможности повседневного участия избирателей в разработке стратегии или принятии решений.

Вызов существующей политической культуры муниципальной власти – это третья тема сборника. Колин Копус (Colin Copus) в своем эссе анализирует стоящие на пути демократического обновления барьеры, которые представленные как организованные партийными группами и часто характеризующиеся высоким уровнем дисциплины. В то время как Копус соглашается с присутствием партийного влияния в местной власти, он критически относится к тому, что он описывает как высоко коррозионное воздействие партийных групп на местную демократию. Копус справедливо отмечает, что участие партийных групп было чертой муниципальной политики со времен реформаторов эпохи королевы Виктории, но, как он считает, приверженность советников их партиям и партийным группам ограничивает свободу независимых действий. Этот подход не нов, но отрицает реалии политического поведения. Политические партии, представляющие различные интересы и ценности, соперничают на выборах, чтобы обеспечить проведение местными или национальными правительствами политики, отражающей их собственный взгляд на мир. Было бы удивительно, если бы политические функционеры позволили бы своим представителям, избранным при поддержке партии, действовать в качестве свободных агентов.

По иронии судьбы, проект модернизации повлечет скорее увеличение, а не уменьшение возможности советников и политических партий проводить интересы своих партий, в ущерб местной демократии. Мэры, избранные прямым голосованием, будут значительным подарком для общенациональных политических партий. Это иллюстрируется неудачей в попытке лейбористов и консерваторов выдвинуть своих кандидатов на пост мэра Лондона. Партийная дисциплина повлияет даже на систему наблюдательных комитетов (the scrutinity committee system). Если лейбористы выведут партийных организаторов группы (the group whip) из числа советников в наблюдательных комитетах, как обещает Хиллари Армстронг (Hilary Armstrong), некоторые группы, несомненно, прибегнут к неформальному способу организации (“informal” whipping), что, возможно, станет еще большим нарушением демократических принципов. Копус не учитывает склонность политиков торговать голосами при создании альянсов и коалиций. Он также игнорирует те тесные связи, которые политические партии имеют с представителями в муниципальной власти. В самом деле, во многих случаях, советники являются лидерами региональных представительств партии, работая с национальными организациями и представителями, чтобы поддерживать работоспособность местных избирательных машин для проведения национальных избирательных кампаний.

В заключение, возвращаясь к теме противоречий и напряжений в проекте модернизации, Вивьен Лоундес (Vivien Lowndes) анализирует ожидания участников (акторов) взаимодействия между центральными и местными органами власти. Она считает, что правительство и муниципалитеты имеют совершенно разные ожидания в области взаимоотношений центра и местного самоуправления. По ее мнению, правительство полагает, что местная власть должна выполнять свои обязательства, чтобы соответствовать правительственному проекту модернизации; только тогда муниципальным советам в качестве поощрения будет предоставлена большая автономия. Однако внутри муниципального сообщества звучат громкие голоса, что только при предоставлении большей автономии советы будут способны взаимодействовать с гражданами.

В общем, эта книга – долгожданный вклад в дебаты о демократическом обновлении местного самоуправления. В целом, эссе, входящие в сборник, хорошо написаны. Дискуссия ведется авторами, имеющими значительный опыт в этой области. Однако эта книга не удовлетворит тех читателей, которые ищут серьезной критики проекта модернизации и, более того, дискуссии о недоверии руководства лейбористов к муниципальной власти.

Предлагаем Вашему вниманию перевод с английского рецензии на книгу Патнэма, сделанную Марко Мараффи (Marco Maraffi) из Миланского университета и опубликованную в American Journal of Sociology, V. 99, No. 5, March 1994, p. 1348-1349:

Это – многообещающая и амбициозная книга, та, что призвана вызвать самые противоречивые мнения. Прежде всего, она является исследованием конкретной проблемы: как мы можем объяснить разницу в работе региональных правительств в Италии? Хотя и начинаясь с такой специфической проблемы, книга рассматривает гораздо более широкий круг проблем, касающихся представительных институтов, происхождения и условий существования эффективных правительств, роли социальных взаимоотношений в формировании политического поведения и большого числа других. Уроки, которые Патнэм выводит из своего исследования, выходят далеко за границы Италии и предполагают важные приложения к развитию демократии во всем мире. Это – не только книга для специалистов, занимающихся Италией, но и заслуживающей широкого прочтения и дискуссий, как в среде социологов, так и политологов.

Книга сводит вместе результаты эмирических исследований, проводившихся Патнэмом и его коллегами в течение более чем двух десятилетий в различных регионах Италии. Первоначальная идея, вдохновившая Патнэма, была довольно прямолинейной. В 1970 году в Италии с нуля была созданы 15 региональных правительств, как мера, выполняющая давно забытые обещания федерального правительства. Появилась отличная возможность для полуэкспериментального исследования динамики и экологии институционального развития и деятельности: новые институты имели формально идентичные структуры и мандаты, в то время как их социальные, экономические, культурные и политические установки широко различались. Используя авторский речевой образ: как то же самое растение разовьется на таких различных почвах?

Деятельность разных регионов оценивалась путем сравнительной оценки политических процессов, правительственных заявлений и претворения их в жизнь. На базе скомбинированного индекса деятельности (состоящего из 12 индикаторов институционального успеха и неудач), итальянские регионы продемонстрировали удивительные различия в институциональной деятельности, которые остаются стабильными с течением времени. Наиболее важный результат этого сравнительного анализа заключается в ожидаемом подтверждением того, что центральные и северные регионы более успешны, чем их южные коллеги.

Как можно объяснить такое сильное различие? Использованные теоретические утверждения и исследование связывают эффективную и стабильную демократию с социально-экономической модернизацией. Это обобщение оказывается верным и в рассматриваемом случае: институциональная деятельность каждого региона находится в сильной корреляции со степенью социального и экономического развития. И все же, социально-экономическая ситуация не может объяснить отмеченные межрегиональные вариации в деятельности внутри каждого из развитых северных и центральных и менее развитых южных регионов Италии. На этой точке вводится совершенно другая объясняющая переменная – «гражданственность». С Алексисом Токвиллем в уме и полагаясь на республиканскую философскую традицию, авторы описывают «гражданское сообщество» как характеризующееся активным участием в публичных делах, энергичной жизнью ассоциаций, горизонтальными отношениями взаимодействия и кооперации, взаимного доверия. Оказывается, что степень гражданственности в каждом регионе Италии (измеренная на базе четырех индикаторов, также входящих и комбинированный индекс) варьируется в широком диапазоне. Критичным является то, что «гражданские» регионы практически полностью совпадают с теми, где региональные правительства работают наиболее успешно. Другие переменные (социальная стабильность, образование, урбанизация, политическая фрагментация, социальные конфликты и др.) не добавляют чего-либо существенного к объяснению, почему некоторые правительства работают, а другие нет. Гражданственность является наиболее важным фактором, объясняющим хорошую работу правительства. Более того, гражданские традиции или отсутствие таковых в регионах Италии могут быть прослежены назад вплоть до средних веков к различным типам социальных взаимоотношений, которые кристаллизировались в течение этого периода (с 1100 г.): вертикальные иерархические сети зависимости и эксплуатации вышли на первое место на юге, в то время как в центре и на севере развились горизонтальные и кооперативные сети взаимной солидарности. Такие контрастирующие традиции социальных взаимоотношений были пронесены в современную Италию через девять веков истории и оказались критичными до сего дня в деятельности региональных институтов.

Общим и далеко идущим заключением, которое Патнэм выводит из своего эмпирического исследования, является то, что социальное доверие, нормы взаимодействия, сети гражданской вовлеченности и успешного сотрудничества – все то, что он называет «социальным капиталом» – являются ключевым фактором для того, чтобы сделать демократию работающей (и стимулировать также экономическое процветание).

Аргументация, использованная в этой книге, чрезвычайно утонченна и сложна, как теоретически, так и эмпирически. Короткое резюме не может посвятить ей должное внимание. Книга, возможно, будет, раскритикована по многим поводам. Я не уверен, что свидетельства, на которых построена аргументация и протестирована теория, являются приемлемыми (в конце концов, итальянские регионы – относительно слабые институты, несравнимые, скажем, с американскими штатами); возражения могут быть подняты по способу операционализации ключевых концепций (деятельность, гражданственность); корреляции не являются каузальными объяснениями; и воспроизводимость отличительных образцов поведения в течение длительных периодов времени не является адекватно подтвержденной. Тем не менее, в книге в четкой и элегантной манере делается несколько важных выводов. Она представляет собой значительное продвижение в нашем понимании тернистого вопроса взаимосвязи между «культурой» и «структурой» социальной и политической жизни. Авторы с готовностью признают, что их работа не может считаться завершенной, но они проделали очень серьезную работу на пути к поставленной ими цели.

С таким названием в Выставочных залах Всероссийской государственной библиотеки иностранной литературы им. М.И. Рудомино с 19 января по 18 февраля 2002 года проходит выставка произведений искусства и ремесел малых городов России – Пучеж, Шуя, Южа, Пестяки, Родники, Палех.

Посвящением к этой великолепной экспозиции, собравшей Пучежскую коллекцию национального костюма, гармони, лучшие образцы лаковой миниатюры, изделия из бересты, разнообразные изделия из льна, джинсовой и хлопчатобумажной ткани, могли бы стать слова академика Дмитрия Лихачева. «Самое важное, что нужно сделать, возрождая культуру, – отмечал он, – это вернуть культурную жизнь в наши небольшие города. Уверен, что, возрождая нашу провинцию (это слово вовсе не обидно), мы решим и жилищную проблему в наших небольших городах и ряд экономических проблем. Однако в первую очередь надо поддержать малые города: дать им экономические льготы, удешевить в них жизнь, а кроме того, сделать жизнь в них привлекательной. Пусть в них будут любительские хоры, любительские спектакли, клубы врачей или учителей, уютные библиотеки, как своеобразные маленькие культурные центры с постоянно собирающимися читателями, чтобы отметить какую-либо замечательную дату. Пусть будут собрания местных коллекционеров, любителей старины. А самое главное, непременно чтобы в каждом малом городе или большом селе было свое общество краеведов. Нет городов, в которых не было бы их истории, собственных примечательных событий в прошлом или видных людей. А если к этому прибавится в городе хотя бы кружок любителей природы, то будет решен вопрос и с малой экологией».

Устроители выставки – Институт «Открытое Общество» (Фонд Сороса) и Всероссийская государственная библиотека иностранной литературы им. М.И. Рудомино – отмечают, что в России насчитывается свыше 750 малых городов с численностью населения до 50 тыс. жителей. Они составляют 3/4 всех российских городов, включая поселки городского типа. Таким образом, именно малые города формируют «низовую» сеть территориальной культуры хозяйства России, осуществляя экономическую и социокультурную взаимосвязь сельской местности с крупными городами. В малых городах проживает 16 млн. человек. Несмотря на значительную дифференциацию по многим параметрам, многие малые города – это «корни» – имеющие давние и во многом сохранившиеся историко-культурные традиции. Не случайно более половины малых городов имеет статус «исторических».

Выставка является частью программы «Малые Города России», начавшейся в 1999 году. Цель программы – содействие экономическому, социальному и культурному развитию малых городов Российской Федерации. В рамках программы реализуется несколько проектов. Особое внимание уделяется различным формам повышения квалификации глав городов и работников муниципальных администраций, занимающихся вопросами стратегического планирования городского развития.

Прозрачный бюджет: теория, практика, образование /
Под ред. Череватенко В.И. – Ростов-на-Дону:
Старые русские, 2001. – 128 с.

Региональной общественной организацией Союз «Женщины Дона» (г.Новочеркасск) по итогам работы над проектом «Прозрачный бюджет» выпущена брошюра: Прозрачный бюджет: теория, практика, образование».

По прошествии года работы над проектом его участники пришли к выводу, что общественная бюджетная деятельность воплощается в социальные технологии. Технологии – это то, что действует, что можно развивать, чему можно обучать, чем можно поделиться. Но главное преимущество социальной технологии состоит в том, что в ней всегда есть место участию некоммерческих организаций. Не давая оценок бюджетному законодательству, которое «забыло» об НКО как участниках бюджетного процесса, обществу и власти могут быть предложены социальные технологии общественного бюджетного процесса, в котором реализуется потенциал не только официальных его участников, но и всего территориального сообщества.

В книге раскрываются различные аспекты общественной бюджетной деятельности на муниципальном уровне. Дается обзор теории, методика анализа и анализ «детского бюджета», контент-анализ прессы, образовательный блок. Издание будет полезно лидерам и активистам общественных организаций, депутатам, журналистам.

Брошюра распространяется бесплатно. Вам нужно будет оплатить лишь почтовую рассылку (наложенный платеж).

Заявки принимаются по адресу: 346404, г. Новочеркасск, ул. Калинина, 88, телефон/факс (86 352) 3-19-36, e-mail: donwomen@novoch.ru