Основы муниципальной экономики

Введение (скачать главу в )

Европейская Хартия о местном самоуправлении была принята Советом Европы в 1985 г. Основная идея этого документа - обеспечить и гарантировать независимость и, самое главное, самостоятельность органам местного самоуправления (МСУ) в их деятельности: в решении вопросов местного значения. Такая независимость и самостоятельность невозможна и немыслима без наличия экономических и финансовых ресурсов, принадлежащих МСУ.

Россия присоединилась к Европейской хартии в марте 1997 г. (а в марте 1998 г. Европейская хартия была ратифицирована Государственной Думой), и реформа системы МСУ, начавшаяся в 1990 г. (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»), продолжает осуществляться, и, хотя и с большим трудом, с явным противодействием органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органы МСУ делают-таки в последнее время более или м енее успешные попытки стать настоящими хозяевами подведомственной территории и решать местные вопросы самостоятельно и в интересах местного населения. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в дальнейшем - закон «Об общих принципах»), вступивший в силу 1 сентября 1995 г., в полной мере соответствует Европейской хартии и декларирует практически полную самостоятельность МСУ, в том числе и в осуществлении ими экономической и хозяйственной деятельности. К сожалению положения этого закона выполняются далеко не везде и не всегда, причем основные претензии со стороны МСУ к невыполнению положений закона касаются именно экономической и финансовой деятельности. Принятый в 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем - закон «О финансовых основах») направлен на дальнейшую самостоятельность МСУ в осуществлении ими экономической и хозяйственной деятельности, на обеспечение механизма реализации положений закона «Об общих принципах».

Существует мнение, что реформа системы МСУ состоит из нескольких этапов: ¹ первый этап, заключающийся в формировании законодательной базы, регулирующей деятельность органов МСУ, в избрании этих органов и организации их работы, завершился к 1997 г., после чего в России начался второй этап, связанный с реализацией положений законодательства о МСУ, с практической деятельностью органов МСУ, главным образом экономической и хозяйственной деятельностью, т.е. с решением вопросов местного значения - вопросов обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения на подведомственной территории. Данный этап характеризуется тем, что здесь определяющим является завершение формирования собственной компетенции МСУ и собственной финансово-экономической базы МСУ (прежде всего - за счет разграничения предметов ведения и объектов бюджетного финансирования с субъектами Российской Федерации).

¹ Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад «Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. - М.: Моск. обществ. научн. фонд, 1998.-240с.

В подтверждение к сказанному приведем пример. На семинарах, проводимых Санкт-Петербургским центром «Стратегия» в 1999 г. в Петербурге и Ленинградской области, Новгороде и Петрозаводске, Пскове и Тамбове, Томске и Вологде - везде - участники, а это депутаты органов МСУ и чиновники местных администраций, выделяют в качестве основных в том числе и экономические проблемы, стоящие перед МСУ (см. таблицу 1).

Такого рода исследования центр «Стратегия» проводит, начиная с 1994г., и можно констатировать, что доля экономических и хозяйственных проблем, стоящих перед МСУ возросла в ответах слушателей более, чем в 5 раз: в ответах 1994-95гг. в основном стояли проблемы, связанные с неурегулированностью законодательства, с неопределенностью статуса депутатов и должностных лиц МСУ, с организацией работы органов МСУ. Что осталось неизменным, так это проблема взаимоотношений между органами МСУ и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Итак, проблема обеспечения экономической и хозяйственной деятельности МСУ становится в настоящее время более чем актуальной. Всестороннее, а, главным образом, экономическое развитие территории муниципального образования (МО) - территории подведомственной органам МСУ, является сегодня важнейшей целевой функцией МСУ. Это связано со всем ходом экономической реформы, осуществляемой в России с конца 80-х годов: с ослаблением ответственности органов государственной власти всех уровней за экономическое положение на местах (прекращение централизованного отраслевого финансирования капитальных вложений) и возложением ответственности на местные власти, т.е. на органы МСУ.

Радикально изменились как возможности влияния, так и методы воздействия органов власти, в том числе органов МСУ, на экономику. Вместо выбивания решений в центре о капитальных вложениях и новом строительстве сегодня местные власти должны использовать совершенно другие методы. Местным руководителям предстоит изучить и овладеть программно-целевыми методами, научится разрабатывать и осуществлять программы социально-экономического развития территории.

Воздействие власти на экономику должно быть постоянным, плодотворным, осмысленным, социально-ориентированным, основанным на действующем законодательстве ².

Проблемы регулирования финансовой деятельности МСУ также приобретают первостепенное значение. Несмотря на принятые и действующие федеральные законы, финансово-экономическое положение МО крайне слабое и практически полностью зависит от диктата органов государственной власти субъекта Российской федерации (для Москвы и Санкт-Петербурга такое положение закреплено законодательно). Финансово-доходная база находится в плачевном состоянии и лежит за пределами минимально необходимых потребностей населения МО. Ситуация совершенно недопустима, поскольку «... МСУ в Российской Федерации призвано обеспечить самостоятельное решение населением большого объема вопросов местного значения. А для этого необходима финансовая база, стабильная местная экономика и свободное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» ³.

² Местные власти и рыночная экономика. Под ред Б.М.Гринчеля. СПб, 1996, С.14.

³ В.М.Зуев, С.С.Кузнецов. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: правовой аспект. Томск, 1999, С.5.

Таким образом проблема самостоятельности МСУ вообще, и самостоятельности МСУ в решении местных вопросов в особенности выходит на первое место по своему значению. Решение данной проблемы немыслимо без передачи МСУ финансовых ресурсов и объектов муниципальной собственности. Финансово-экономическая самостоятельность МСУ, а на самом деле самостоятельность МСУ вообще может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия как минимум обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии долговременного финансового планирования. Для определения насколько МО самостоятельны в России в настоящее время, рассмотрим характеристику местных финансовых ресурсов (финансовых ресурсов МСУ) и их доли в бюджетах, исходя из основных источников их формирования по следующим группам:

• все государственные средства, передаваемые органам МСУ органами государственной власти;
• все собственные средства МО;
• заемные средства или муниципальный кредит.

Анализ соотношения этих источников финансовых ресурсов МО определяет самостоятельность данного МО: преимущество в структуре финансовых ресурсов первой группы говорит о зависимости данного МО от органов государственной власти; преимущество третьей группы указывает на зависимость от кредитных учреждений, главным образом, от банков; преимущество второй группы говорит о независимости МО. Самостоятельность местных финансов, т.о., зависит в значительной степени от эффективности собственной финансовой деятельности органов МСУ данного МО, от доходов их предприятий и организаций.

В настоящее время доля местных финансовых ресурсов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации составляет около 22%. При этом явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов (по опыту развитых зарубежных стран муниципальные бюджеты дефицита не имеют). Существующая система межбюджетных отношений позволяет органам государственной власти практически полностью регулировать величины местных финансовых ресурсов МО, поэтому бюджет МО практически становится сметой доходов и расходов, предоставленной органами государственной власти.

Под собственными доходами МО следует понимать финансовые ресурсы, которые поступают в МО, но не взяты в кредит и не регулируются органами государственной власти. Доля местных налогов и сборов в бюджетах МО в 1996г. в среднем по России составила 9%, в наиболее благополучных МО она достигала 20-22%. Можно констатировать, что и по второй составляющей состояния местных бюджетов отсутствует реальная самостоятельность МСУ.

Доля кредитов, взятых органами МСУ для погашения текущих расходов (главным образом кредиты берутся у коммерческих банков), составила в среднем по России 3%, задолженности же перед другими уровнями бюджетов и естественными монополиями составляют во многих МО от 20% до 40%.

Суммируя вышеизложенное, можно констатировать, что вопросы финансовой, экономической и хозяйственной деятельности становятся самыми главными для МСУ, что решить эти вопросы без самостоятельности органов МСУ, без реального предоставления им соответствующих ресурсов невозможно, что в настоящее время таких ресурсов у МО нет, и органы МСУ не самостоятельны поэтому в решении местных вопросов. Предоставить соответствующие ресурсы обязаны, согласно законодательству, органы государственной власти, делать они это должны на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, которые в свою очередь определяются социальными стандартами. Ни общероссийских стандартов, ни минимальных нормативов в настоящее время - нет, государство обеспечивает деятельность органов МСУ по своему произволу, и важнейшей, актуальнейшей задачей, поэтому, является кардинальное изменение ситуации с обеспечением практической работы с решением местных вопросов органами МСУ. Без такого обеспечения МСУ, т.е. без реального МСУ, никакая реформа системы органов власти в России, никакая децентрализация и демократизация невозможны.

Эта книга посвящена муниципальной экономике, т.е.вопросам экономической и хозяйственной деятельности органов МСУ, вопросам правового, финансового, кадрового и др. обеспечения этой деятельности. Муниципальную экономику можно также определить как науку о том, как производители и потребители муниципальных услуг принимают свои решения, каким образом решается задача реформирования муниципального сектора в соответствии с требованиями рынка.

В первой главе исследуется экономическое содержание МСУ, состоящее в том, что МСУ рассматривается как специфический производственный процесс по производству услуг на территории МО, причем эти услуги заключаются в решении вопросов местного значения, т.е. в удовлетворении коллективных потребностей населения территории МО. Данный подход позволяет применять к МСУ все достижения экономической науки.

Во второй главе рассматривается правовое обеспечение экономической и хозяйственной деятельности МСУ (законодательное регулирование этого специфического производственного процесса). Анализируются нормативно-правовые акты федерального уровня, уровня субъекта Российской Федерации и местного уровня, приводятся перечни нормативно-правовых актов, которые необходимо принять на уровне региона и МО для решения вопросов местного значения органами МСУ. Особое внимание обращено на правовое регулирование таких фундаментальных проблем, как муниципальная собственность, бюджет и налоги. В качестве примера рассматривается бюджет Санкт-Петербурга и сравнивается с бюджетом Москвы. Вообще, на протяжении всей книги в качестве примеров будет использоваться ситуация в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, а также в других субъектах РФ. Это связано с интересами авторов, которые живут и работают, и на протяжении последних 10 лет занимаются проблемами МСУ в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Авторы понимают, что хотя город федерального значения, субъект Российской Федерации Санкт-Петербург и имеет свою специфику в сфере МСУ, проблемы, стоящие перед МСУ, более или менее одинаковы по всей России, и постоянные поездки авторов по различным регионам России только подтверждают этот факт. Что же касается Ленинградской области, то по мнению социологов - это один из самых типичных субъектов Российской Федерации: «Как голосует Ленинградская область, так голосует вся Россия».

Третья глава посвящена практической деятельности МО в рамках тех возможностей, которые определены законодательством. Особое внимание уделено предметам ведения МСУ, принципам определения компетенции МСУ, вопросам разграничения компетенции. Производится сравнение предметов ведения органов МСУ различных стран, в том числе стран бывшего СССР. Изучается понятие муниципального хозяйства - основного инструмента по исполнению предметов ведения, т.е. по решению вопросов местного значения. Изложение данного вопроса идет с использованием незаслуженно забытой книги 1928 г. ленинградского ученого профессора Велихова Л.А. «Основы городского хозяйства» ⁴ . Исследуется проблема донесения услуг населению МО. Рассматриваются ресурсы, необходимые для успешной экономической и хозяйственной деятельности органов МСУ, кадровые ресурсы изучаются более подробно.

⁴ Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Москва, Ленинград, Госиздат, 1928, 468с.

Главы четвертая и пятая посвящены изучению важнейших из ресурсов МО: бюджетно-финансовых ресурсов. В четвертой главе подробно рассмотрен бюджет МО, детально описывается бюджетный процесс, все его стадии. Особое внимание уделено проблеме межбюджетных отношений, составляющих суть бюджетной реформы, происходящей в настоящее время, и позволяющих соблюдать баланс интересов органов государственной власти различного уровня и органов МСУ.

В пятой главе исследуются местные налоги и сборы. Рассматриваются основные налоги, формирующие доходную часть местных бюджетов, даются их подробные характеристики. На примерах г.Перми, Тольятти и Пскова анализируются доходные части местных бюджетов. Описывается методика расчета потенциала местных доходов, связанная с показателями прогноза социально-экономического развития, используемая МО Ленинградской области. Особое внимание уделяется вопросам предоставления льгот по налогам и сборам, приводятся примеры законов Санкт-Петербурга, регулирующие этот вопрос.

Последняя глава - шестая посвящена экономическому развитию территории МО, т.е. будущему МСУ. Рассматриваются стратегии развития МО с помощью программно-целевого метода, позволяющего разрабатывать комплексные программы социально-экономического развития МО. Хочется надеяться, что функция МСУ, относящаяся к разработке и реализации таких программ станет одной из главных функций органов МСУ в МО.

Книга будет полезна широкому кругу читателей.

к.ф-м.н. М.Б.Горный - введение, словарь терминов, п.2.1. главы 2, глава 3, заключение, приложения;

д.э.н., проф. В.Н.Иванова - главы 1, 6, приложения;

к.т.н. А.Т.Ошурков - словарь терминов, пп.2.2.,2.3.,2.4. главы 2, глава 4, глава 5, приложения;

к.э.н. Н.И.Скрябина - п.2.3. главы 2, глава 5.

Под общей редакцией М.Б.Горного.

1. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад «Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России», М.: Моск. обществ. науч. фонд, 1998, 240с.

2. Местные власти и рыночная экономика. Уроки западноевропейского опыта. Под. ред. д.э.н. Б.М.Гринчеля, СПб, 1996, 295с.

3. В.М.Зуев, С.С.Кузнецов. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: правовой аспект. Томск, 1999, 151с.

4. Л.А.Велихов. «Основы городского хозяйства».Москва. Ленинград. Гос. изд-во, 1928, 468с.