Санкт-Петербургский Гуманитарно-политологический Центр "Стратегия"
М.Б.Горный, В.Н.Иванова, А.Т.Ошурков, Н.И.Скрябина
Изд-во "Весь мир", 2000 год
|
|
|
|||
|
|
|
Международный Республиканский Институт Санкт-Петербургский Гуманитарно-политологический Центр "Стратегия" М.Б.Горный, В.Н.Иванова, А.Т.Ошурков, Н.И.Скрябина Изд-во "Весь мир", 2000 год |
|
|
|
|
|
|
|
 |
 |
 |
|
|
|
|
| |||||
|
|
|
|
|
| ||||
| ||||
|
|
|
|
3.1. Вопросы местного значения и компетенция органов МСУ. Сущность МСУ - самостоятельное решение вопросов местного значения: вопросов обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения МО. В настоящем разделе рассмотрены принципы определения компетенции органам МСУ, т.е. принципы определения, что относится, а что не относится к вопросам местного значения, и принципы разграничения компетенции между различными уровнями и ветвями власти. 3.1.1. Принципы определения и разграничения компетенции. Существует множество способов определения предметов ведения того или иного уровня власти. При советской власти, например, все занимались всем, т.е. совет любого уровня был вправе принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос подведомственной территории, при этом решения вышестоящих советов были обязательны для нижестоящих. Такую систему управления территорией тяжело признать оптимальной, и, если бы на практике управленческие решение не принимались бы действительно профессионалами из аппарата КПСС, то система советской власти перестала бы функционировать, что и было подтверждено в течение 1990-91гг., когда партия командовать перестала, а советская власть осталась. Срочно в течение 1991-92гг. пришлось радикально реформировать систему управления в регионах и на местах: были приняты законы, определяющие предметы ведения органов государственной власти и МСУ, введены принцип разделения властей на представительную и исполнительную ветви и принцип единоначалия в системе исполнительной ветви власти. Один из способов определения предметов ведения МСУ состоит в том, что законодатель определяет перечень того, чем органы МСУ могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не МСУ. Этот принцип получил названия принципа «позитивного регулирования», он соответствует поговорке: «запрещено все, что не разрешено». Еще этот принцип называют иногда принципом наделения компетенцией «сверху». Такой принцип реализуется в большинстве стран, бывших монархий или империй (Австрия, например), в литературе этот принцип связывают с «континентальной» моделью МСУ, реализован он и у нас в России. Если «верхи» получают много власти, а «низы» - ничего, получается что-то типа крепостного строя, если же «низам» отдано право самим решать свои проблемы, то говорят о демократическом государстве. Главный недостаток этого способа тот, что при смене законодателей, а это происходит при смене властей, есть опасность в ограничении компетенции органов МСУ, в ущемлении их свободы.Другой, противоположный способ - это когда органы МСУ сами определяют потребности подведомственной территории, и решают те вопросы, которые считают нужным. Законодатель в этом случае определяет лишь круг вопросам, которые не входят в компетенцию МСУ, всем остальным органы МСУ вправе заниматься. Такой принцип называется принципом «негативного регулирования», и он реализует поговорку: «разрешено все, что не запрещено ». Еще этот способ называют определение компетенции «снизу». Такой способ реализуется в странах, где государство формировалось за счет объединения коммун (Италия и Швейцария, например), в литературе данный способ ассоциируют с «англо-саксонской» моделью МСУ. Такой принцип определения компетенции соответствует принципу субсидиарности, очень популярному сегодня в развитых странах. Согласно этому принципу компетенция в той или иной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к объекту управления, в нашем случае - это органы МСУ, максимально приближенные к людям. Главный недостаток этого способа состоит в том, что органы МСУ могут исключить из своей компетенции по разным причинам важные вопросы местного значения, в этом случае их решение обязано взять на себя государство.Оба подхода к разграничению компетенции по вертикали могут существовать и обеспечивать достаточно эффективное управление на всех уровнях. Что никак не может быть эффективным и в конечном счете жизнеспособным - так это, когда оба подхода смешиваются. Например, если ответственность за решение определенного вопроса лежит на МСУ, а ресурсы для его решения распределяются органами государственной власти субъекта федерации, причем распределяются совершенно произвольно. Остановимся на принципах разграничения полномочий по горизонтали. Принцип разделения властей, заключающийся в том, что представительные органы осуществляют нормативно-правовое регулирование (устанавливают правила игры), а исполнительные органы в рамках этих правил осуществляют исполнительско-распорядительную деятельность, обязателен, согласно мировому опыту, только для уровня государственной власти. Для уровня МСУ этот принцип не является обязательным, здесь возможно совмещение в одном органе и в одном лице как представительных, так и исполнительных функций. Закон «Об общих принципах» позволяет совмещение этих функций (см. статьи о главе МО, о том, что может не образовываться исполнительных органов МСУ), т.о., на уроне МСУ в России принцип разделения властей может как исполняться, так и не исполняться. Если обратиться к опыту Санкт-Петербурга, то в его 111 МО реализованы все мыслимые и немыслимые модели МСУ: имеются МО, в которых созданы как муниципальный совет - представительный орган, так и местная администрация - исполнительный, т.е. принцип разделения властей выполняется; имеются МО, где вообще не создан исполнительный орган, есть МО, в которых избран глава МО, который одновременно является и председателем муниципального совета, и руководит исполнительной властью - в последних двух случаях принцип разделения властей не выполняется.
3.1.2. Предметы ведения и полномочия органов МСУ. Следует разделять предметы ведения или компетенцию органов МСУ - круг вопросов, которыми они должны заниматься, и их полномочия - совокупность прав, обязанностей и ответственности в рамках данного круга вопросов. Например в Санкт-Петербурге - образование - предмет ведения МСУ, а контроль за состоянием школьных зданий - полномочие МСУ. При этом разработка школьных программ, материальное обеспечение школ, выплата зарплаты учителям - это вообще не полномочие МСУ, это полномочие органов государственной власти Петербурга. В различных странах полномочия и предметы ведения распределяются в зависимости от того, какая модель МСУ реализована: одноуровневая или многоуровневая. В западной Европе наиболее распространены 2-х и 3-х уровневые системы МСУ: 2-х уровневая - это графство (округ) - коммуна (община); 3-х уровневая - это регион - графство - коммуна. В таблице 1 приведены предметы ведения органов МСУ (дана компетенция различных уровней МСУ) различных стран Западной Европы, США и Литвы, бывшей советской республики. Таблица 1. Компетенция органов МСУ разных стран.
Таблица 1 (продолжение).
Таблица 1 (окончание).
Анализ таблицы показывает, что компетенция органов государственной власти и регионального уровня МСУ включает вопросы, которые определяют интересы населения подведомственной территории в целом (высшее образование, экономическое развитие, полиция, транспорт и др.), а компетенция уровня МСУ, соответствующего общине или коммуне, обеспечивает реализацию интересов населения общины или коммуны, т.е. более местных интересов (начальное и среднее образование, досуг, уборка мусора и др.). Такое разграничение компетенции представляется естественным и правильным. Подчеркнем, однако, что комплексное развитие территории, подведомственной МСУ, - это компетенция органов МСУ, а не государственной власти. В России принята одноуровневая модель МСУ. Предметы ведения МСУ (перечень вопросов местного значения) определены в ст.6 Закона «Об общих принципах». Приведем здесь те из 30 вопросов местного значения, которые, на наш взгляд, относятся к экономической и хозяйственной деятельности:
Третий дефис в этом перечне однозначно предписывает органам МСУ, а не органам государственной власти, заниматься экономическим развитием МО. В качестве примера разграничения полномочий в сфере экономической и хозяйственной деятельности между представительными и исполнительными органами МСУ приведем здесь перечень вопросов, отнесенных законодателем к исключительному ведению представительных органов МСУ:
Очевидно совпадение предметов ведения российских и зарубежных МСУ, что вполне понятно, так как вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности «у нас» и «у них» более или менее сходны. Что же касается полномочий органов МСУ в России, то здесь начинаются отличия от «благополучных» западных стран. В отличие от европейских стран, субъекты Российской Федерации принимают собственные законы, которые часто ограничивают права и полномочия органов МСУ. Например, законами Санкт-Петербурга не обеспечено владение, пользование и распоряжение органами МСУ муниципальной собственностью.Хотя в Законе «Об общих принципах» говорится, что МО вправе принимать к своему ведению иные вопросы, отнесенные к местным вопросам нормативно-правовыми актами субъектов федерации, а также вопросы, не исключенные из ведения МО и не отнесенные к ведению других МО и других органов государственной власти, субъекты федерации толкуют это положение в свою пользу и в ущерб органам МСУ. Отметим здесь, что предметы ведения городских органов МСУ очень хорошо и подробно описаны в книге Л.А.Велихова1 , они совпадают с вопросами местного значения из Закона «Об общих принципах». Л.А.Велихов хорошо и подробно описывает права, которыми должны обладать органы МСУ, для того чтобы реально осуществлять хозяйственную деятельность и решать местные вопросы. Перечислим здесь эти права и сразу отметим, что все они (кроме последнего) содержатся в Законе «Об общих принципах» и в Законе «О финансовых основах»: 1 Велихов В.А. Основы городского хозяйства. Москва, Ленинград, Госиздат, 1928 г., 468 с.
Кроме предметов собственного ведения, согласно договору между МО и субъектом Российской Федерации на органы МСУ со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается исполнение отдельных государственных полномочий, таких как, например:
Подчеркнем, что исполнение органами МСУ данных полномочий осуществляется только в пределах средств, переданных на их исполнение органами государственной власти субъектов федерации, и, что наделение органов МСУ иными отдельными государственными полномочиями может осуществляться только нормативно-правовыми актами субъектов федерации с одновременной передачей соответствующих средств. Органы МСУ согласно закону «Об общих принципах» не могут быть лишены права на решение всех вопросов местного значения, поименованных в ст.6 (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, где компетенция органов МСУ определяется законодательством этих городов), однако, только сами органы МСУ закрепляют в уставе МО перечень вопросов местного значения, которые будут ими решаться. Бессмысленно, например, включать в предметы ведения МО, на территории которых нет транспорта, обеспечение транспортными услугами населения МО. Включенные в устав МО предметы ведения становятся обязанностями органов МСУ, и за их неисполнение или ненадлежащее исполнение должна наступать ответственность (представительных органов МСУ - перед законом и населением, а исполнительных - перед законом, населением и представительным органом МСУ). Укажем, наконец, что предметы ведения органов МСУ данного МО, т.е. закрепленные в уставе МО, - это основа, на которой должны строиться программы социально-экономического развития территории МО и бюджет МО.
3.2. Муниципальное хозяйство. Перейдем теперь к изучению муниципального хозяйства – инструмента, с помощью которого органы МСУ осуществляют экономическую и хозяйственную деятельность, при этом мы будем следовать книге Л.А.Велихова и более поздней работе А.Г.Воронина, В.А.Лапина, А.Н.Широкова2, одной из немногих, в которой постоянно используются ссылки на работу Велихова, и в которой его идеи получили современное оформление. 3.2.1. Понятие муниципального хозяйства и муниципального управления. МСУ имеет двойственную природу: с одной стороны органы МСУ – это органы власти, решения которых обязательны для всех физических и юридических лиц, расположенных на территории МО, с другой – это специфический хозяйствующий субъект (собственник), управляющий специфическим производственным процессом по удовлетворению потребностей жителей МО (см. главу 1). Эта двойственность порождает дискуссии среди специалистов по поводу определения муниципального хозяйства, различные точки зрения приведены в книге Л.А.Велихова 3, и мы приведем здесь небольшую цитату из его книги. 2 Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.,: Моск. обществ. научн. фонд, 1997. 3 Велихов В.А. Основы городского хозяйства. Москва, Ленинград, Госиздат, 1928 г., c. 217-222 «...Термин «городское хозяйство» употребляется в трех различных значениях. Во-первых, под городских хозяйством нередко подразумевается совокупность частных хозяйств в городе… Во-вторых, городским хозяйством в его статическом значении, называют не совсем правильно всю сумму наличных оборудований и учреждений, обслуживающих городское благоустройство. Наконец, в-третьих, городское хозяйство понимается как деятельность города в лице его публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения». Мы будем следовать третьей точке зрения, точке зрения Л.А.Велихова и понимать под муниципальным хозяйством совокупность организаций, предприятий и учреждений, осуществляющих на территории МО хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения. Приведенное определение придает ряд особенностей, ряд отличительных черт муниципальному хозяйству. Муниципальное хозяйство носит черты частного хозяйства, поскольку организации, предприятия и учреждения выступают на рынке как равноправный самостоятельный субъект. Однако, в отличие от обычного частного хозяйства, целью муниципального хозяйства не является получение прибыли, а является решение местных вопросов (удовлетворение общественных потребностей). Таким образом, результатами этого хозяйствования пользуются все жители МО, и они же являются как бы заказчиками услуг, оказываемых с помощью муниципального хозяйство, в этом проявляется его общественный характер. Эта сторона муниципального хозяйства связана с осуществлением органами МСУ своих собственных полномочий. В Законе «Об общих принципах» предусмотрено, что органы государственной власти вправе возлагать на органы МСУ исполнение некоторых своих функций (см. выше), предоставляя МСУ средства для исполнения. В этом случае органы МСУ выступают в роли подрядчика, которому платит государство за исполнение своих функций. Органы МСУ решают вопросы местного значения посредством управления муниципальным хозяйством (муниципального управления). При этом из двойственности МСУ здесь также вытекают некоторые особенности. С одной стороны органы МСУ – это органы местной власти, их решения обязательны для всех хозяйствующих субъектов на территории МО, независимо от формы их собственности, независимо от того служит их деятельность удовлетворению коллективных потребностей, или нет. С другой стороны, как хозяйствующий субъект орган МСУ по-разному ведет себя по отношению к организациям, учреждениям и предприятиям, находящимся в муниципальной собственности, не находящимися в муниципальной собственности, но осуществляющих деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей, и просто не находящимися в муниципальной собственности. Орган МСУ является собственником первых, заинтересован в эффективной работе вторых и является органом власти для всех трех категорий хозяйствующих субъектов. Приведем здесь определение муниципального управления из книги А.Г.Воронина, В.А.Лапина, А.Н.Широкова 4 : «Муниципальное управление есть деятельность органов МСУ, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства».Согласно этому определению субъектом муниципального управления являются органы МСУ, объектом - предприятия, организации и учреждения, находящиеся на территории МО, а целью - удовлетворение коллективных потребностей жителей МО. 4 Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.,: Моск. обществ. научн. фонд, 1997, с. 20. 3.2.2. Структура муниципального хозяйства и его виды. Из вышеизложенного видно, что муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган МСУ. Исходя из этого можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства:
Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а предприятия, находящиеся в частной собственности, поэтому целесообразно заинтересовывать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения МО. Сделать это органы МСУ могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким предприятиям. Муниципальный заказ, являясь наиболее эффективным способом взаимодействия органов МСУ с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в настоящее время получает все более широкое распространение. Различные субъекты федерации принимают свои законы, регулирующие этот вопрос. В Санкт-Петербурге, например, недавно принят закон «О заказе Санкт-Петербурга», хотя формально Санкт-Петербург – это субъект Российской Федерации, так что, строго говоря, закон регулирует введение государственного заказа, но, фактически, речь идет о самом настоящем муниципальном заказе, если МО - это крупный город. Целями данного закона являются обеспечение эффективного расходования средств городского бюджета и поддержка производства товаров, работ и услуг петербургскими организациями. Основными принципами формирования, размещения и исполнения заказа Санкт-Петербурга являются поддержка конкурентноспособных производств (заказ размещается по итогам конкурса) и создание благоприятных условий для их развития в городе, обеспечение приоритетности именно петербургских производителей (путем предоставления льгот и квот). Рассмотрим теперь виды муниципального хозяйства: Л.А.Велихов5 выделяет четыре модели муниципального хозяйства:
5 Велихов В.А. Основы городского хозяйства. Москва, Ленинград, Госиздат, 1928 г., c. 437-439. Эти модели различаются по степени вмешательства органа МСУ в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда МСУ становится по существу собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда МСУ на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием. Следует иметь ввиду, что книга Велихова вышла в свет в 1928г., и некоторые из ее положений все-таки устарели. В настоящее время реализуются следующие виды муниципального хозяйства6 : 1. Муниципально-рентная модель, при которой органы МСУ несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценным хозяйствующим субъектом на территории МО (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А.Велихова); 2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов МСУ складываются из налогов, собираемых с жителей МО и, кроме этого, органы МСУ могут облагать налогами (в виде ресурсной ренты, например) хозяйствующие субъекты. 3. Коммунальная модель, при которой доходы органов МСУ складываются из налогов с жителей МО. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А.Велихова). 6 Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.,: Моск. обществ. научн. фонд, 1997, с. 22-23. Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции органов МСУ. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же, она практически нигде не применяется, напротив, российские МСУ претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели. 3.2.3. Проблема муниципального обслуживания. Проблема донесения товаров и услуг населению приобретает в настоящее время особую остроту и ее решение - это прямая обязанность органов МСУ данного МО. Рассмотрим проблему муниципального обслуживания чуть подробнее, при этом будем следовать работе Э.С.Саваса 7 . Выделяются 4 типа товаров и услуг:
7 Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. - М., Дело, 1992, 411 с.. Основных участников процесса донесения товаров и услуг принято разделять на:
Потребитель, производитель и распорядитель связаны между собой определенными отношениями: назначением услуги, ее доставкой и ее оплатой. Принято выделять 10 типов (механизмов) донесения товаров и услуг:
Три последних механизма (8,9,10) никакого отношения к муниципальному хозяйству не имеют. На практике используются также смешанные и частичные механизмы донесения услуг населению. Какой из механизмов лучше, зависит от конкретных обстоятельств, от конкретного МО. Приведем здесь сравнительные характеристики различных механизмов, позволяющие органу МСУ сделать выбор в пользу какого-либо из них. Таблица 2. Характеристика различных механизмов донесения товаров и услуг.
* возможность формулировать точные требования-параметры на услугу, давать ей количественную оценку. ** главный критерий - насколько данный механизм допускает конкуренцию, есть ли у потребителя выбор *** производственная единица должна быть соразмерна потребительской единице **** «ни один механизм не обладает монополией на добродетель или плутовство» за исключением самообслуживания. Из таблицы следует, например, что механизмы контракта, рынка или гарантии могут успешно работать только там, где имеется много производителей, из которых можно выбирать. Независимо от модели муниципального хозяйства в МО в той или иной мере используются все механизмы донесения товаров и услуг. Отметим здесь, что при муниципально-рентной модели основным механизмом является муниципальная услуга, а при коммунальной модели наибольшую роль приобретает контракт. Приведем, в заключение, таблицу, в которой рассматривается, как тот или иной механизм работает при решении вопросов местного значения - при донесении соответствующей услуги населению МО. Таблица 3. Донесение услуг населению.
Таблица 3 (продолжение).
3.3. Ресурсы МО. Всякое муниципальное хозяйство стремится быть эффективным, т.е. получить максимальные результаты при минимальных затратах, при этом, как и любая деятельность, деятельность в рамках муниципального хозяйства должна обеспечиваться различного вида ресурсами. Как сказано в предыдущих разделах, именно ресурсы территории определяют модель муниципального хозяйства. Под ресурсами МО мы будем понимать совокупность всех возможностей территории МО, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов МСУ данного МО. Различают материальные и нематериальные ресурсы. К материальным ресурсам относятся:
Развитие территории, ее инвестиционная привлекательность во многом определяется наличием или отсутствием материальных ресурсов. К нематериальным ресурсам относятся прежде всего:
Хозяйственная деятельность на территории невозможна без прав и полномочий эту деятельность осуществлять. Подчеркнем, что все эти виды ресурсов могут относиться, а могут и не относиться к ресурсам МО. Для принадлежности к муниципальным ресурсам необходимо, чтобы данный ресурс относился к территории МО, и чтобы право им распоряжаться входило бы в полномочия органа МСУ этого МО. Полномочия органа МСУ определяются законом, т.о. именно закон закрепляет те или иные ресурсы за МСУ (это осуществляется федеральным законодательством), за тем или иным МО (это осуществляется законодательством субъекта федерации и уставом МО). Критерием закрепления ресурсов за тем или иным уровнем власти является наибольшая эффективность его использования, в этом смысле за МСУ следует закреплять ресурсы, эффективность использования которых связана с тем, что МСУ - наиболее приближенный к населению уровень власти (землю, например). Критерием закрепления ресурсов за тем или иным МО должен служить объем полномочий органов МСУ данного МО, ресурсов должно быть достаточно для комплексного решения задач, связанных с реализацией этих полномочий. Для осуществления экономической и хозяйственной деятельности МСУ необходимы все вышеперечисленные ресурсы. Приведем здесь примеры того, как местные власти могут их эффективно использовать. В Санкт-Петербурге с 1996г. – самый открытый бюджет, самый прозрачный бюджетный процесс в России, стабильная налоговая система, регулируемые городским законодательством (см.п.2.4. главы 2 и приложения 2-5). Все это, во-первых, позволило пережить кризис 1998г. с наименьшими потерями, а, во-вторых, создало городу репутацию самого надежного в России международного экономического партнера, что в свою очередь увеличило поток иностранных инвестиций в город. Санкт-Петербург – это не МО, а субъект государственной власти, однако, Санкт-Петербург - это еще и город с типичными городскими проблемами, т.е. с проблемами, которые в других городах России решают органы МСУ. МО Санкт-Петербурга хотя и лишены достаточной финансовой базы, следуют примеру города делают свои бюджеты открытыми для общественности (см. приложение 6), что по крайней мере снимает вопросы о коррупции МСУ. В Нижнем Новгороде принята и реализуется в настоящее время программа «Комплекс мер по развитию рыночной инфраструктуры города Нижний Новгород»8. Программа основана на реалистическом анализе ресурсов города и является по существу проектом улучшения городской общественной среды, понимаемой как комплекс условий жизни и хозяйствования в городе. Следует особо отметить, что городские власти предполагают использовать ресурсы, большинство из которых не потребует дополнительного финансирования. Предполагается осуществить:
8 Муниципальное экономическое развитие: муниципальные экономические программы городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль. - М., Фонд "Институт экономики города", 1999, 383 с. В Саратове в апреле 1999г. принята муниципальная программа финансово-экономического развития города Саратова9. Выполнение этой программы идет сегодня полным ходом и предполагает использование всех видов ресурсов, описанных выше (природных, финансовых, управленческих, производственных, кадровых, правовых и др.). В процессе реализации программы особое внимание уделено следующим направлениям (по ним уже имеется набор нормативных документов):
9 Муниципальное экономическое развитие: муниципальные экономические программы городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль. - М., Фонд "Институт экономики города", 1999, 383 с. Ожидаемый качественный эффект от реализации программы по мнению властей Саратова заключается в следующем:
В Ярославле в начале 1999г. принята «Программа антикризисных мер и основные направления социально-экономического развития города Ярославля»10. Программа определила приоритетные направления реформирования секторов и отраслей городского хозяйства. Она основана на анализе ресурсов, которыми располагает город, и выявлении неиспользованных ресурсов, в том числе резервов самой мэрии. Программа предусматривает:
10 Муниципальное экономическое развитие: муниципальные экономические программы городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль. - М., Фонд "Институт экономики города", 1999, 383 с. Программа разработана в рамках действующего законодательства и дает пример , по мнению мэра города, того, что проводить реформы на муниципальном уровне можно, используя существующие возможности и полномочия. Очень хотелось бы верить, что он – прав.
Итак, правовые ресурсы мы рассмотрели в предыдущей главе и в предыдущих разделах этой главы, изучению финансовых ресурсов будут посвящены следующие две главы, а мы переходим к рассмотрению важнейшего вида ресурсов: к кадровым ресурсам. 3.3.1. Кадровые ресурсы. Проблема обеспечения МСУ квалифицированными кадрами - одно из самых узких мест реформы МСУ. Слабое кадровое обеспечение органов МСУ и низкая профессиональная компетентность муниципальных чиновников и депутатов местных советов могут свети на нет (и практически всегда сводят) все преимущества, всю привлекательность территории МО, все материальные и финансовые возможности этой территории. Организация и деятельность кадров для органов МСУ (муниципальной службы) регулируются Федеральным Законом «Об основах муниципальной службы в Российской федерации» (1997) и законодательством о муниципальной службе субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что правовая база сформирована, проблема кадрового обеспечения МСУ только-только начинает решаться, и пока отсутствие достаточно квалифицированных кадров – это один из основных факторов торможения процесса становления МСУ.Приведем конкретные примеры. В законе о муниципальной службе Калиниградской области говорится, что для поступления на работу (муниципальным служащим) специальное образование не является обязательным, люди с таким образованием не пользуются никакими преимуществами их принимают на общих основаниях. В законе не предусматривается право на переобучение и переподготовку муниципальных служащих. 11В Санкт-Петербурге был проведен социологический опрос слушателей академии госслужбы (СЗАГС), являющихся муниципальными служащими в различных городах России. Приведем здесь некоторые результаты. Основная масса чиновников (более 60%) – это люди, работающие в администрации менее 5 лет. Техническое обеспечение их деятельности довольно скромное: только 56% имеют персональный компьютер, причем более половины из них не представляют, каковы программные возможности компьютера и используют его в качестве пишущей машинки. Респонденты жалуются на обилие бесполезной с их точки зрения информации о МСУ и на отсутствие необходимой им информации12. 11 Герцик И.М. Организация местного самоуправления в Калининградской области. - В кн.: Местное самоуправление: проблемы и песпективы. Под ред. М.Б.Горного. - СПБ.: 1997, с. 219. Что же касается 111 петербургских МО, то в настоящее время квалифицированные кадры в них просто отсутствуют, хотя многие из руководителей муниципальных советов проходят обучение в СЗАГС и на экономическом факультете Петербургского университета, так что можно надеяться, что через год-два квалифицированные кадры в МО появятся. 12 Древаль И.В. Местное самоуправление в мегаполисе. Там же, с. 239. По оценкам экспертов, до конца 2000 года в органах МСУ будут работать более полутора миллионов человек, причем лишь 1-3% из них будут иметь профильное профессиональное образование. Анализ ситуации показывает, что проблемы профессионализации муниципальной службы фактически еще не решены: формирование системы профессиональной подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих находится в начальной стадии. В ближайшие годы на первом месте будет стоять проблема обеспечения дополнительного образования уже избранных депутатов и уже работающих чиновников. Рассмотрим теперь вопросы стратегии и перспектив развития системы подготовки кадров для МСУ, при этом будем использовать материалы уже не раз цитированного аналитического доклада13 . 13 Местное самоуправление в современной России: аналитический доклад "Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России". - М.: Моск. обществ. науч. фонд, 1998, 240 с. Можно выделить две основные проблемы кадрового обеспечения МСУ:
Решение первой из проблем связано с введением аттестации для работников кадровых служб органов МСУ с уточнением должностных инструкций и пр. Необходимо также изменить подход к замещению должностей в кадровых службах: ввести туда специалистов, имеющих экономическую, психологическую, юридическую подготовку, способные комплексно решать задачи кадрового обеспечения МСУ с учетом повышения квалификации, переподготовки и пр. Вторая проблема решается с помощью привлечения ученых, занимающихся прикладными, а не только теоретическими вопросами, и практических работников, добившихся положительных результатов в своей деятельности к переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих. Стратегические направления в подготовке кадров МСУ в системе высшего образования должны выглядеть следующим образом:
Решение проблемы эффективного дополнительного профессионального образования (повышение квалификации, стажировка, профессиональная переподготовка, переподготовка) муниципальных служащих влечет за собой создание в России соответствующей системы. Эффективность повышения квалификации кадров органов МСУ зависит от содержания образовательных программ, но во всех случаях в эти программы следует включать следующие вопросы:
При формировании муниципальной политики профессионального роста специалистов МСУ следует опираться на принцип профессионализма, который должен быть основополагающим при кадровых назначениях и перемещениях. Такая политика должна носить целенаправленный характер, т.е. в каждый конкретный временной период следует выбирать группы и специализации работников МСУ, а также определять цели переподготовки и повышения квалификации. Необходимо также следовать принципу непрерывности дополнительного профессионального образования. Ключевой проблемой реализации муниципальной кадровой политики является необходимость формирования у муниципальных служащих мотивации к обучению в системе дополнительного профессионального образования, сегодня же такая мотивация практически отсутствует. Изменение ситуации возможно только в том случае, когда знания, получаемые муниципальными служащими, могли бы способствовать решению конкретных задач того или иного МО. Это, в свою очередь, возможно, когда содержание курсов переподготовки и повышения квалификации базируется на практическом опыте самих слушателей. Для решения вопроса организации системы повышения квалификации кадров МСУ представляется целесообразным по аналогии с подготовкой государственных служащих создать общероссийскую систему специальных учебных заведений для подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, следует также создать сеть базовых учебных заведений по регионам России.
Выводы. 1. Имеется несколько принципов определения предметов ведения МСУ, все они используются в разных странах. Недопустимо смешение этих принципов. На уровне МСУ принцип разделения властей не является обязательным. Предметы ведения органов МСУ разных стран практически совпадают. Предметы ведения, закрепленные за данным МО, должны соответствовать вопросам местного значения, вопросам обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения этого МО, вопросам удовлетворения его коллективных потребностей. Объем полномочий органов МСУ должен соответствовать предметам ведения и обеспечивать правовую возможность решения вопросов местного значения. Предметы ведения МСУ составляют основу для разработки программ комплексного развития территории МО. 2. Органы МСУ осуществляют экономическую и хозяйственную деятельность в МО, управляя муниципальным хозяйством. Муниципальное хозяйство, отражая двойственную природу МСУ, также имеет двойственную природу: оно имеет черты как частного, так и государственного хозяйства; проявляет себя и как хозяйство, и как властные отношения. Существуют различные модели муниципального хозяйства, различающиеся по степени воздействия органов МСУ на хозяйствующие субъекты МО. Проблема донесения товаров и услуг до населения МО решается органами МСУ посредством муниципального хозяйства, при этом механизм донесения услуги тем эффективнее, чем более он обеспечивает конкуренцию и право выбора потребителям. 3. Развитие муниципального хозяйства невозможно без закрепления за ним ресурсов, позволяющих решать вопросы удовлетворения коллективных потребностей населения МО. Кадровое обеспечение – важнейший ресурс МО – является недостаточным (как в количественном, так и в качественном отношении) и приводит к снижению привлекательности территории МО.
Литература к главе 3. 1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Москва, Ленинград, Госиздательство, 1928. 468с. 2. Воронин Г.А., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Моск. обществ. научн. фонд. 1997. 3. А. Газарян. Миссия местных властей и проблемы предоставления услуг населению. Теоретические основы гражданской администрации. В кн.: Местное самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. М.Б.Горного. СПб: 1997. 4. Г.Холлис, К.Плокер. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. 1995. 5. Организация и деятельность местных и региональных властей Литвы (обзор за 1996г.). В кн.: Местное самоуправление в Санкт-Петербурге и Литве: два пути. Под ред. М.Б.Горного. СПб. 1999. 6. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад «Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России», М.: Моск. обществ. науч. фонд, 1998, 240с. 7. Закон Санкт-Петербурга от 20.05.99 №91-18. О заказе Санкт-Петербурга. 8. Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. М.: Дело, 1992. 411с. 9. Герцик И.М. Организация местного самоуправления в Калиниградской области. В кн.: Местное самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. М.Б.Горного. СПб: 1997. 10. Древаль И.В. Местное самоуправление в мегаполисе. В кн.: Местное самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. М.Б.Горного. СПб: 1997. 11. Федеральный Закон от 08.01.98 №8-ФЗ. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации. 12. Муниципальное экономическое развитие. Муниципальные экономические программы городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль. – М.: Фонд «Институт экономики города», 1999. – 383с. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|||||
|
|
|
Изд-во "Весь мир", 2000 год |
|
| ||
|
|
