Раздел 2. Основные проблемы в межбюджетных отношениях

Проводимая Правительством Российской Федерации налоговая реформа, направленная на снижение налогового бремени, указывает на необходимость учитывать перераспределение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, реформу региональных финансов. Но именно эти проблемы не нашли отражения в проекте федерального бюджета на 2004 год.

Взаимоотношения федерального центра и регионов в 2004 году будут строиться в условиях осуществления дальнейших мер налоговой реформы и действия последствий изменения налогового законодательства Российской Федерации, введенных в 2003 году.

Ключевой проблемой 2004 года является формирование сбалансированных бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях отмены налога с продаж, который был введен на территории 79 субъектов Российской Федерации и составляет в среднем 4,6% налоговых доходов территориальных бюджетов, достигая в отдельных субъектах Российской Федерации 10-11%.

Принимая во внимание крайнюю неэффективность для большей части субъектов Российской Федерации компенсационных мер, принятых на федеральном уровне в 2003 году в связи с отменой налога на пользователей автомобильных дорог, для субъектов Российской Федерации принципиальное значение при рассмотрении материалов проекта федерального бюджета на 2004 год приобретает вопрос всесторонней оценки компенсационных мер в связи с отменой налога с продаж.

Оценка эффективности компенсационных мер
в связи с отменой «дорожных» налогов в 2003 году

В результате отмены налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств в 2003 году выпадающие доходы субъектов Российской Федерации составили 168,7 млрд. рублей и сложились из следующих источников формирования Территориальных дорожных фондов:

· Налог на пользователей автомобильных дорог - 158,7 млрд. рублей;

· Налог с владельцев транспортных средств - 10 млрд. рублей.

Компенсационные меры, предусмотренные федеральным законодательством, составили всего 110,4 млрд.рублей. Уровень компенсации выпадающих доходов регионов обеспечен на 65,4%, то есть компенсация стоила регионам -58,3 млрд. рублей. При этом 55 регион понес в 2003 году потери, в том числе по 25 регионам компенсационные меры обеспечили менее половины выпадающих доходов.

Таблица 90. Субъекты Российской Федерации, по которым в 2003 году компенсационные меры по перечню собственных доходных источников Территориальных дорожных фондов составили менее 50%

№ п/п	Наименование субъектов РФ	Сокращение доходов, млн. рублей	Уровень компенсации выпадающих доходов ТДФ, %
	Эвенкийский автономный округ	-309,5	1,7
	Чукотский автономный округ	-1 276,9	4,9
	Корякский автономный округ	-66,2	10,5
	Республика Алтай	-395,1	18,4
	Сахалинская область	-542,2	20,5
	Республика Мордовия	-2 280,3	24,2
	Москва	-33 418,9	25,2
	Санкт-Петербург	-6 688,3	25,6
	Чеченская Республика	-64,6	25,7
	Хабаровский край	-1 752,0	25,9
	Республика Карелия	-511,6	26,1
	Ямало-Ненецкий автономный округ	-2 712,3	29,7
	Мурманская область	-953,2	32,7
	Архангельская область	-675,6	33,1
	Приморский край	-1 096,0	35,4
	Астраханская область	-458,3	36,3
	Агинский Бурятский автономный округ	-30,6	36,3
	Свердловская область	-3 626,8	37,7
	Нижегородская область	-2 687,8	39,6
	Удмуртская Республика	-956,8	39,9
	Еврейская автономная область	-37,4	42,6
	Республика Саха (Якутия)	-929,4	42,8
	Камчатская область	-200,5	43,3
	Пермская область	-1 983,7	46,4
	Калужская область	-392,1	46,7

В приложении 2 к Альтернативным предложениям фракции «Яблоко» по правительственному варианту федерального бюджета на 2004 год приведена оценка эффективности компенсационных мер в связи с отменой «дорожных» налогов в 2003 году с указанием источников выпадающих доходов территориальных дорожных фондов и компенсационных мер в разрезе всех субъектов Российской Федерации.

В 2003 году положение несколько было смягчено поступлением 34,3 млрд. рублей по налогу на пользователей автомобильных дорог по расчетам за 2002 год. Но, в 2004 году этой «подушки» уже не будет и ситуация обострится.

Необходимость учитывать также ситуацию с неравномерностью распределения по субъектам Российской Федерации как выпадающих доходов, так и компенсационных мер доказана на практике, и примером этому является 2003 год, когда для обеспечения компенсации отмены налога на пользователей автомобильных дорог в бюджеты субъектов Российской Федерации были переданы 60% акцизов на нефтепродукты.

В результате это привело лишь к тому, что произошло необоснованное перераспределение этого доходного источника в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены производители нефтепродуктов. По отчетным данным за I полугодие 2003 года в 10-ти субъектах РФ сосредоточено около 70% от общей суммы поступления акцизов на нефтепродукты, что наглядно иллюстрирует таблица 11.

Таблица 11. Поступления акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации (по отчету Минфина РФ за I полугодие 2003 года)

№ п/п	Наименование субъекта РФ	Поступления акцизов на нефтепродукты в I полугодии 2003 г., млн. руб.	Доля субъекта РФ в общем объеме поступлений акцизов на нефте-продукты, %	Справочно: Доля акцизов на нефте-продукты в налоговых доходах региона, %
	Всего по субъектам РФ, в том числе:	16 464,3	100,0	2,8
1.	Москва	3 882,6	23,6	2,9
2.	Республика Башкортостан	2 494,8	15,2	14,3
3.	Омская область	2 082,0	12,6	33,0
4	Рязанская область	629,0	3,8	18,2
5.	Саратовская область	491,3	3,0	6,9
6.	Оренбургская область	441,2	2,7	6,3
7.	Иркутская область	346,4	2,1	3,9
8.	Тюменская область	318,7	1,9	3,0
9.	Краснодарский край	304,1	1,8	2,3
10.	Ленинградская область	285,4	1,7	4,2
	Итого по 10-ти субъектам РФ	11 275,5	68,5	5,3

Поэтому для немногих регионов отмена налога на пользователей автомобильных дорог безболезненна, а для других ситуация складывается катастрофически.

Дополнительной проблемой для субъектов Российской Федерации, которая должна быть решена в 2004 году (в условиях действующего в настоящее время порядка уплаты акцизов на нефтепродукты), является сохранение, а для значительной части субъектов Российской Федерации - увеличение, размера субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку дорожного хозяйства. При этом внесенный в Государственную Думу проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» предусматривает их сокращение по сравнению с 2003 годом с 39 млрд. рублей до 29 млрд. рублей.

Такой подход не учитывает усугубление неравномерности восполнения потерь территориальных дорожных фондов субъектов Российской Федерации в 2004 году в связи с практически полным прекращением поступлений налога на пользователей автомобильных дорог, поступления которого в 2003 году продолжали оставаться существенным доходным источником территориальных дорожных фондов. По оценке уровень компенсации выпадающих доходов территориальных дорожных фондов в 2004 году в целом по совокупности субъектов Российской Федерации составит лишь 56,4% (в 2003 году - 85,5% с учетом поступлений налога на пользователей автомобильных дорог по расчетам за 2002 год).

Оценка эффективности компенсационных мер в связи с отменой налога с продаж в 2004 году

Приведенный выше анализ с отменой налога на пользователей автомобильных дорог заставляет еще внимательнее оценить последствия отмены налога с продаж. Значимость этого налога для регионов показывают данные в таблице 12.

Таблица 12. Поступления налога с продаж
в территориальные бюджеты субъектов Российской Федерации

млрд. руб.

I полугодие 2002 г. Факт*	2002 г. факт*	I полугодие 2003 г. факт*	2003 г. оценка	2004 г. прогноз в условиях 2003 года
23,2	49,9	26,6	59,6	69,6

*) по данным оперативной отчетности Минфина РФ

При формировании проекта федерального бюджета на 2004 год были учтены следующие меры, направленные на обеспечение компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с отменой налога с продаж:

· передача из федерального бюджета 30% доходов, поступающих от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности
(по нашей оценке - 17,4 млрд. руб.);

· увеличение на 1 процентный пункт ставки по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в бюджеты субъектов РФ
(по нашей оценке - 23,4 млрд. руб.);

· передача в бюджеты субъектов РФ федеральной доли акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта
свыше 9% (по нашей оценке - 28,1 млрд. руб.).

Оценка доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2004 году от реализации компенсационных мер базируется на данных оперативной отчетности Минфина РФ за 2002 и первое полугодие 2003 года, а также параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год.

Таким образом, в целом компенсационные меры обеспечат поступление 68,9 млрд. рублей в доходы территориальных бюджетов, и выпадающие доходы (69,6 млрд. рублей) будут компенсированы на 99 процентов.

Однако подход к оценке эффективности компенсационных мер, предусмотренных проектом федерального бюджета на 2004 год, не должен сводиться только к итоговому результату (по совокупности территориальных бюджетов), но непременно должен учитывать ситуацию с неравномерностью распределения по субъектам Российской Федерации как выпадающих доходов, так и компенсационных мер.

Таблица 11. Субъекты Российской Федерации, по которым в 2004 году компенсационные меры по налогу с продаж не покрывают выпадающие доходы

№ п/п	Наименование субъектов РФ	Сокращение доходов, млн. рублей	Уровень компенсации в связи с отменой налога с продаж, %
1	Камчатская область	-344,7	34,5
2	Москва	-15 443,7	38,8
3	Санкт-Петербург	-3 290,9	41,1
4	Московская область	-3 977,2	45,0
5	Мурманская область	-353,7	46,7
6	Алтайский край	-329,5	67,7
7	Удмуртская Республика	-288,4	72,3
8	Калининградская область	-136,2	73,3
9	Брянская область	-124,2	74,2
10	Самарская область	-370,6	78,5
11	Тюменская область	-170,4	80,3
12	Тамбовская область	-54,1	84,2
13	Волгоградская область	-135,3	85,7
14	Читинская область	-38,3	89,8
15	Оренбургская область	-58,5	90,5
16	Чувашская Республика	-52,0	91,6

В приложении 4 к Альтернативным предложениям фракции «Яблоко» по правительственному варианту федерального бюджета на 2004 год приведена оценка эффективности компенсационных мер в связи с отменой налога с продаж в 2004 году с указанием компенсационных мер в разрезе всех субъектов Российской Федерации, связанных с передачей в регионы:

· 30% доходов от налогов субъектов малого бизнеса;

· федеральной доли акцизов на алкогольную продукцию (50%);

· 1% ставки налога на прибыль.

Еще одним элементом налоговой реформы, который предполагается ввести с 1 января 2004 года и который непосредственно затрагивает доходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации, является новый порядок налогообложения налогом на имущество организаций, предусмотренный проектом соответствующей главы НК РФ (увеличение размера предельной налоговой ставки (с 2% до 2,2%) при одновременном существенном сокращении налоговой базы (вывод из-под налогообложения сырья, материалов, готовой продукции, товаров и некоторых других) и частичном сокращении федеральных налоговых льгот).

По оценке, приведенной в материалах к проекту федерального бюджета на 2004 год, это нововведение не окажет существенного влияния на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако, предварительные расчеты (на примере Санкт-Петербурга) свидетельствуют о существенных потерях доходов и не позволяют согласиться с оценкой этой меры, которая учтена в материалах к проекту федерального бюджета на 2004 год. Так, в Санкт-Петербурге увеличение размера налоговой ставки и частичное сокращение федеральных налоговых льгот (по оценке на 30%) не обеспечат восполнение потерь, связанных с сокращением налоговой базы (по оценке на 40%). В результате поступления налога на имущество организаций в 2004 году сократятся по сравнению с условиями действующего законодательства примерно на 13%. Аналогичная ситуация может иметь место и в ряде других субъектов РФ.

При рассмотрении вопроса взаимоотношений федерального центра и регионов необходимо особое внимание обратить на начавшуюся с 2003 года практику перераспределения доходных источников в пользу федерального центра.

В 2002 году такое решение было принято в части акцизов на табачные изделия. В результате те субъекты Российской Федерации, которые обеспечили условия для развития табачной отрасли, кроме потерь по налогу на пользователей автомобильных дорог (общий для всех субъектов Российской Федерации фактор) лишились еще одного источника собственных доходов - акцизов на табачные изделия (сумма выпадающих в 2003 году доходов в 20 млрд. рублей была частично, а именно в размере 6 млрд. рублей компенсирована за счет соответствующих дотаций из федерального бюджета).

Проект федерального бюджета на 2004 год предусматривает аналогичное решение в отношении перераспределения (увеличения нормативов зачисления) в пользу федерального бюджета налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефти и газа), что также затронет доходы отдельных регионов.

В принципе, правильность подхода (централизация в федеральном бюджете неравномерно распределяемых доходных источников) не вызывает сомнений. Однако при этом должна быть обеспечена постепенность и прогнозируемость сокращения доходной базы регионов, чтобы в течение определенного периода (нескольких лет) регионы могли обеспечить реализацию мер по сбалансированности своих бюджетов.

Принимая во внимание изложенное в области межбюджетных отношений, наша партия считает необходимым в федеральном бюджете на 2004 год учесть следующие предложения:

1. Из общей суммы дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации выделить конкретную сумму дотаций на возмещение потерь по акцизам на табачные изделия в размере 7 200 млн. рублей, то есть на уровне 2003 года (6000 млн. руб.) с учетом величины индексации ставок акцизов (в 1,2 раза), указав распределение этих средств по субъектам Российской Федерации в отдельном приложении к бюджету (приложение 5 к Альтернативным предложениям фракции «Яблоко» по правительственному варианту федерального бюджета на 2004 год).

2. В целях недопущения неравномерности обеспечения бюджетов субъектов Российской Федерации доходами, полученными в связи с предусмотренными на федеральном уровне мерами по компенсации отмены налога с продаж, предусмотреть выделение дополнительной суммы дотаций в размере 25 168 млн. рублей на возмещение потерь по налогу с продаж для субъектов Российской Федерации, у которых компенсационные меры не обеспечивают восполнение выпадающих доходов. Распределение дотаций по каждому конкретному субъекту Российской Федерации с уровнем компенсации выпадающих доходов ниже 100% предлагаем осуществить по следующей формуле:

, где

3. В целях обеспечения полноты компенсационных мер в связи с отменой налога на пользователей автомобильных дорог и равномерности их распределения по регионам:

передать субъектам Российской Федерации дополнительно 2,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций (налоговая база которого более равномерно распределена по субъектам Российской Федерации), определив их в качестве доходного источника территориальных дорожных фондов вместо акцизов на нефтепродукты, а в федеральном бюджете полностью консолидировать (100%) акцизы на нефтепродукты (приложение 6 к Альтернативным предложениям фракции «Яблоко» по правительственному варианту федерального бюджета на 2004 год включает предложения по замене доходного источника компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с отменой налога на пользователей автомобильных дорог в 2004 году по каждому субъекту Российской Федерации).

Другим замещающим акцизы на нефтепродукты доходным источником субъектов Российской Федерации может быть налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации, по нормативу 9%, что составит 2,7 млрд. рублей и сопоставимо с доходами субъектов Российской Федерации по акцизам на нефтепродукты (при расчете указанного норматива учтена возможность увеличения налога на добавленную стоимость, изложенная в первом разделе Альтернативных предложений фракции «Яблоко» по правительственному варианту федерального бюджета на 2004 год).

предусмотреть размер субвенций и субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на финансирование дорожного хозяйства в размере 39 млрд. рублей (то есть на уровне 2003 года) что позволит направить дополнительно средства регионам для полноты и выравнивания уровня компенсации выпадающих доходов территориальных дорожных фондов.

4. Партия «Яблоко» предлагает с 2004 года отменить налог на рекламу, который экономически не оправдан и противоречит Налоговому кодексу Российской Федерации, так как является налогообложением расходов предприятия на продвижение товара. Отмена налога на рекламу также способствует проводимой Правительством налоговой реформе.

Компенсацию выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации предлагается произвести, за счет средств федерального бюджета, предназначенных для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов.

Фактически предлагаемые изменения в области межбюджетных отношений не приведут к изменению объема доходов федерального бюджета.

Мы обращаем также внимание на то, что серьезной проблемой, которая не нашла отражение в проекте федерального бюджета на 2004 год, является перераспределение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в рамках начинающейся широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации.