«ЯБЛОКО» на протяжении последних четырех лет вносит свои предложения по корректировке правительственного варианта федерального бюджета, подготавливая Альтернативные бюджеты на соответствующие годы.

Предложения «ЯБЛОКА» направлены на формирование бюджета, в котором отличительными чертами являются:

• прозрачность и открытость;
• стабильность и предсказуемость – через введение среднесрочного бюджетного планирования;
• сокращение налогового бремени на производителей и выравнивание условий налогообложения;
• остановка роста государственного внешнего долга Российской Федерации;
• сбалансированность доходов и расходов бюджета;
• неукоснительное выполнение внутренних обязательств государства, погашение кредиторской задолженности бюджета за прошлые годы;
• концентрация расходов на решении важнейших структурных проблем, таких  как военная и судебная реформа, повышение социальной направленности бюджета.

В бюджетном послании Президента РФ на 2003 год нашли отражение следующие моменты, указанные «ЯБЛОКОМ» в Альтернативных бюджетах-2000, 2001 и 2002:

1. Введение среднесрочного бюджетного планирования путем утверждения Правительством структуры бюджетных расходов на три предстоящих года и введения перспективного финансового плана.
2. Сокращение налогов на малый бизнес, отмена налога на покупку валюты.
3. Повышение прозрачности «финансового резерва» путем определения в Бюджетном кодексе его правового статуса, механизмов образования и использования его средств.
4. Создание единой системы управления государственным долгом.
5. Повышение эффективности использования государственного имущества.
6. Отмена ведомственных льгот, замена большинства категориальных льгот адресными формами социальной поддержки [1] .
7.  Введение системы государственного социального заказа.
8. Утверждение тарифов естественных монополий до внесения проекта бюджета.
9. Разграничение расходных полномочий между бюджетами разных уровней, закрепление доходных источников на длительный период, что станет условием повышения заинтересованности субфедеральных органов власти в создании благоприятных условий для экономического роста.

I. Проведение налоговой реформы, способствующей снижению налогового бремени

В 1999 году «ЯБЛОКО» предложило проведение налоговой реформы в России, реформы, рассчитанной на несколько лет вперед и предусматривающей кардинальное изменение налоговой политики.

Так, например, полностью совпадают с налоговой программой «ЯБЛОКА», зафиксированной в том числе в Альтернативном бюджете-2000 следующие меры:

• введение плоской шкалы подоходного налога в 13% с системой имущественных и социальных вычетов из базы налога;
• замена отчислений во внебюджетные социальные фонды единым социальным налогом с понижением ставки до 36,5% и введением регрессивной шкалы – эта и предыдущая мера позволила вывести часть зарплат из «тени», а поступления по этим налогам растут на 50-70% ежегодно, несмотря на снижение ставки;
• повышение акцизов на алкоголь и табак, бензин, что служит социальной справедливости и пополняет бюджет;
• введение уплаты НДС по стране назначения, что благоприятствует российскому экспорту;
• постепенная отмена оборотных всех налогов как неэффективных, наиболее тяжким бременем ложащихся на предприятия с длинным производственным циклом;
• снижение налога на прибыль до 24% с одновременной либерализацией состава затрат;
• снижение налогов на малый бизнес;
• планируемая отмена налога на покупку валюты как плохо собираемого и способствующего теневым оборотам валюты.

В то же время, противоречат налоговой программе «ЯБЛОКА» следующие меры, предпринятые Правительством в области налоговой реформы

• замена трех ресурсных налогов единым налога на добычу полезных ископаемых, наиболее тяжким бременем ложащегося на компании, имеющие истощенные месторождения, на компании, инвестирующие в разработку новых месторождений (кроме того, введение НДПИ означало дополнительное перераспределение налоговых доходов от субъектов РФ к федеральному Центру;
• отмена 50% инвестиционной льготы по налогу на прибыль  - эта мера привела к резкому сокращению роста инвестиций в 2002 г. Кроме того, «ЯБЛОКО» считает недостаточным проведенное в 2000 г. снижение единого социального налога.

Таблица 1 иллюстрирует в какой степени предложения партии «ЯБЛОКО» учтены Правительством Российской Федерации в федеральных бюджетах на 2001-2003 годы.

Таблица 1.

С целью увеличения и легализации доходов населения в 2001 году был осуществлен переход к единой ставке подоходного налога с плоской шкалой и ставкой 13%. В то же время доходы, которые могут использоваться в качестве скрытой формы выплаты заработной платы, облагаются по повышенной ставке 35% (выигрыши в лотерею, выигрыши и призы, получаемые в конкурсах, играх и других рекламных мероприятиях, страховые выплаты по договорам добровольного страхования, процентные доходы по вкладам в банках).

Партия «ЯБЛОКО» предлагало в 1999 году сокращение подоходного налога до 10%. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в апреле 2002 года отмечалась проработанность и продуманность этой нормы по подоходному налогу, которая не подлежит пересмотру. Принятое налоговое законодательство по подоходному налогу простимулировало деловую активность, пополнило казну и упростило налоговую систему.

Введение единой ставки подоходного налога; уменьшение обложения фонда оплаты труда; ликвидация налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров, работ и услуг; отмена большинства льгот должны привести к упрощению налоговой системы в целом, сделать ее менее обременительной и более простой для налогоплательщиков.

Динамика фактических поступлений по подоходному налогу полностью подтвердило точку зрения «ЯБЛОКА», согласно которой разумное снижение налогов уже в краткосрочной перспективе способно привести к росту поступлений в бюджет от этого вида налога уже в краткосрочной перспективе.

«ЯБЛОКО» отмечает, что введение единой ставки подоходного налога и снижение для работодателей совокупной ставки налогообложения фонда оплаты труда с 38,5% до 35,6% не прибавит предпринимателям стимулов для легализации всего фонда оплаты труда. Для этого необходимо более решительно сокращать базовую ставку социального налога.

Отмена налога на содержание автомобильных дорог, ряда региональных и местных целевых сборов соответствует принципу необходимости упрощения налоговой системы путем сокращения количества налогов.

К сожалению, были сохранены некоторые возможности уклонения от налогообложения, сопровождающиеся выводом прибыли предприятия, в частности, отсутствие ограничений на вычет из налоговой базы расходов на консультационные и информационные услуги. Неясным остался вопрос о порядке переноса убытков на будущие периоды. Ограничение возможности переноса убытков на будущее суммой, не превышающей 30% налоговой базы, не является вполне адекватной целям выравнивания условий для всех предприятий, служит лишь краткосрочным фискальным целям и создает препятствия осуществлению долгосрочных инвестиционных проектов.

Однако в целом, отмена значительной части налоговых льгот совпадает с предложениями «ЯБЛОКА».

Партия «ЯБЛОКО» неоднократно предлагало значительное снижение налоговой нагрузки именно в части налога на прибыль, и, прежде всего, за счет снижения ставки и отмены экономически необоснованных и неэффективных льгот, а также перераспределение этого налога в большей степени в пользу регионов.

В 2002 году ставка налога на прибыль была снижена с 35 до 24% и сохранилась в 2003 году на том же уровне. Положительным моментом стало изменение распределения этого налога между федеральным бюджетом и бюджетами регионов – федеральная ставка снижена до 6% против 7,5% по утвержденному бюджету 2002 года. Соответственно увеличилась региональная ставка налога на прибыль. Передача 1,5% федеральной ставки в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации увеличит по оценке Правительства доходы регионов на 38,8 млрд. рублей.

Реализация мер по совершенствованию уплаты налога на прибыль позволит снизить налоговое бремя на налогоплательщиков на 163,2 млрд.рублей или на 1,49% к ВВП (по расчетам Правительства Российской Федерации к проекту федерального бюджета на 2003 год).

Повышение коэффициента собираемости по отдельным налоговым доходам при формировании федерального бюджета предыдущих лет отмечалось партией «ЯБЛОКО» как источник дополнительных доходов бюджета. В расчетах Правительства по налоговых доходам, формирующим доходную часть проекта федерального бюджета на 2003 год, обеспечен более высокий уровень собираемости налоговых доходов по сравнению с предыдущими годами. В течение 2001-2002 годов средний уровень собираемости налоговых доходов в федеральный бюджет находился на уровне 90%, то в расчетах Правительства на 2003 год предусмотрен средний уровень собираемости налоговых доходов на уровне ожидаемой оценки за 2002 год и составляет 95,4%. Повышение эффективности налогового администрирования при одновременном снижении налогового бремени обеспечивает сохранение высокого уровня собираемости налоговых доходов и увеличение на этой основе поступления платежей в бюджетную систему.

Проведение налоговой реформы, учитывающей предложения нашей партии по введению единой ставки подоходного налога; уменьшению обложения фонда оплаты труда; ликвидации налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров, работ и услуг; отмене большинства льгот привели к упрощению налоговой системы в целом, сделали ее менее обременительной и более простой для налогоплательщиков.

II. Сокращение налоговых льгот, отмена экономически необоснованных и неэффективных льгот.

Сокращение налоговых льгот и замена налоговых льгот на прямую помощь из расходной части бюджета является одним из основных принципов налоговой политики, предлагаемой «ЯБЛОКОМ».

Налоговые преференции приводят к издержкам для экономики. Опыт стран, применявших инвестиционные льготы, показывает, что с использованием льгот осуществляются преимущественно инвестиции в краткосрочные высокодоходные проекты.

Наличие льгот создает возможности для ухода от налогообложения, как непосредственно за счет применения различных схем, позволяющих легально использовать льготы теми, кому они по своей сути не были предназначены, так и за счет сопутствующего льготам усложнения налогового законодательства, порождающего проблемы с администрированием.

При наличии льгот изменяется структура доходности после налогообложения различных видов деятельности по сравнению с той, которая была бы в отсутствие налогообложения, что приводит к неэффективному размещению ресурсов.

Для России льготы и вычеты могут сдерживать конкуренцию в экономике. Льготы (и иные налоговые преимущества) по налогу на прибыль могут быть использованы только теми предприятиями, которые уже функционируют в отрасли и имеют достаточную прибыль, что является критически важным в ситуации, когда вновь создающиеся и входящие в отрасль предприятия не могут привлечь достаточных средств для финансирования всех необходимых расходов.

Выравнивание условий налогообложения для всех налогоплательщиков в первую очередь за счет отмены имеющихся льгот и исключений учтены в расчетах доходной базы бюджетной системы на 2003 год.

Установление общего порядка зачисления федеральных налогов обеспечило более высокий уровень собираемости налоговых доходов, который в свою очередь был учтен при расчете среднего показателя собираемости налоговых доходов в правительственном проекте федерального бюджета на 2003 год. Повышение коэффициента собираемости по отдельным налоговым доходам при формировании федерального бюджета отмечалось ранее партией «ЯБЛОКО» как источник дополнительных доходов бюджета.

III. Повышение эффективности использования государственной собственности.

«ЯБЛОКО» неоднократно указывало на крайне низкие поступления от государственной собственности и другим неналоговым доходам бюджета. В Альтернативных бюджетах «ЯБЛОКО» постоянно указывало на возможности увеличения поступлений по этим статьям.

При анализе правительственного варианта проекта федерального бюджета на 2002 год партия «Яблоко» уделяло внимание вопросу повышения эффективности использования государственной собственности и как следствие возможности увеличения доходов бюджета по следующим статьям:

• Дивиденды по акциям, принадлежащим государству
• Доходы от сдачи в аренду имущества
• Прочие поступления от имущества, находящегося в государственной собственности или от деятельности государственных организаций
• Доходы от деятельности государственного совместного предприятия "Вьетсовпетро".

Наша партия отмечала, что мероприятия государственной политики в сфере государственного сектора экономики не достаточно эффективны для решения существующих проблем в силу несовершенства действующего законодательства, а именно:

• законодательно не определен состав государственного сектора,
• не установлены правовые рамки деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий,
• не усовершенствована правовая база управления акциями, находящимися в государственной собственности.

Консервативный расчет прибыли федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), проведенный в Альтернативном бюджете – 2002 на основе косвенных показателей их экономической деятельности подтвердился последующими данными обследования сектора ФГУПов, проведенного аудиторами Счетной Палаты Российской Федерации в 2001 году (отчет представлен в Государственную Думу 31 января 2002 года):

По данным Счетной Палаты РФ ФГУПы получили 100.4 млрд. валовой прибыли за 2001 год, по данным Альтернативного Бюджета – 2002 прибыль ФГУПов составила в 2001 году 85 млрд. рублей. Это была первая официальная публикация размеров прибыли, полученной этим сектором экономики.

Счетная Палата РФ в своих рекомендациях Правительству РФ продублировала выводы Альтернативного Бюджета – 2002:

• установить единый для всех федеральных государственных унитарных предприятий норматив перечисления прибыли в федеральный бюджет;
• создать фонд премирования руководящего персонала ФГУПов за счет части их прибыли;
• консолидировать в федеральных адресных инвестиционных программах прибыль ФГУПов и перераспределить её в соответствии с приоритетами бюджетной и промышленной политики.

Партия «ЯБЛОКО» предлагало изменить механизм управления федеральным государственным имуществом в данной сфере, а именно:

1. Запретить государственным предприятиям самостоятельно заключать договора аренды на находящееся у них государственное имущество.
2. Право распоряжаться государственным имуществом (в т.ч. сдавать его в аренду) передать в компетенцию Мингосимущества России. При этом реализовывать свои полномочия Министерство может через комитеты по управлению имуществом субъектов РФ.
3. Право получить государственное имущество в аренду предоставляется арендаторам только на конкурсной основе. Информация о проведении конкурсов должна публиковаться в официальных изданиях органов власти субъектов и муниципальных образований, а также размещаться на их информационных стендах и сайтах в сети Интернет.
4. Предложения Мингосимуществу по наличию свободных площадей, сроке аренды и минимальной стоимости арендной платы вносит ФГУП.
5. Минимальная арендная плата устанавливается на основе рыночных цен и предложений ФГУПов собственником имущества или это может быть передано им в компетенцию органов власти по управлению имуществом, организующими конкурс. Окончательная цена предоставления недвижимости в аренду определяется на конкурсных торгах.

В предложенном Правительством варианте проекта федерального бюджета на 2003 год при формировании доходной части была поставлена задача максимального увеличения экономической отдачи от государственной собственности за счет более эффективного ее использования, наведения порядка в пользовании объектами недвижимости, находящимися в ведении государственных предприятий и организаций, в том числе федеральных государственных унитарных предприятий. В качестве серьезного резерва пополнения доходной базы бюджетной системы и федерального бюджета в 2003 году и последующие периоды Правительство стало рассматривать рост доходов от использования государственной собственности, что возможно при следующих условиях:

• создание эффективного управления государственными активами;
• установление жесткого контроля со стороны государственных органов за использованием объектов недвижимости, находящихся в ведении государственных предприятий и организаций.

В этих целях политика государства в сфере управления государственной собственностью будет осуществляться по различным направлениям, основными из которых являются:

• оптимизация объема и состава находящейся у государства собственности;
• совершенствование участия представителей государства в акционерных обществах и повышение эффективности управления находящимися в государственной собственности акциями;
• налаживание мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий;
• создание реестра показателей экономической эффективности;
• проведение конкурсного отбора аудиторских организаций для оказания помощи в решении задач по контролю за крупнейшими предприятиями;
• уточнение уставов предприятий;
• продолжение работы по централизации в федеральном бюджете доходов от использования государственного имущества, с тем, чтобы отказаться от практики направления указанных доходов на нужды государственного сектора минуя федеральный бюджет.

Партия «Яблоко» приветствует проводимую Правительством политику повышения эффективности использования государственного имущества.

IV. Расходы федерального бюджета.

«ЯБЛОКО», определяя бюджетные приоритеты, исходит из интересов подавляющего большинства граждан России.

Политика государственных расходов, предлагаемая «ЯБЛОКОМ», отличается:

• концентрацией расходов на приоритетных направлениях – военная и судебная реформа;
• повышение социальной ориентированности бюджета в первую очередь для повышения доходов работникам бюджетной сферы.
• перераспределение социальной помощи в пользу самых уязвимых групп населения;
• повышение эффективности расходования бюджетных средств.
• увеличением финансирования науки при приоритетной поддержке фундаментальных исследований.

Предложения «ЯБЛОКА» по расходам на судебную и военную реформу, кредитование молодых семей и погашение кредиторской задолженности, зафиксированные в альтернативных бюджетах на 2000-2002 годы, были также во многом приняты Правительством.

Расходы на судебную реформу

Предложения «ЯБЛОКА» по увеличению расходов по разделу «Судебная власть» для улучшения материально-технической базы судов, повышения окладов судей, в основном были приняты Правительством РФ. В 2001 г. «ЯБЛОКО» и предлагало направить дополнительные средства бюджета на увеличение следующих целевых статей расходов:

• Содержание территориальных органов судебной власти на 30%;
• Содержание системы судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации на 3%;
• Содержание системы судов общей юрисдикции районов и городов – на 30%;
• Содержание арбитражных судов субъектов Российской Федерации – на 30%;
• Содержание мировых судей на 141%.

·        В федеральном бюджете-2002 рост расходов по разделу «Судебная власть» составил  66%, а проектом бюджета на 2003 г. предусматривается рост на 33,2% (рост расходов в среднем – 20%). Таким образом, предусматривается увеличение численности и улучшение материальной обеспеченности судей и улучшение материально-технической базы судебной системы в соответствии с одним из направлений структурной реформы бюджета.

Расходы на военную реформу

В 2002 г. «ЯБЛОКО», изыскав 137 млрд. руб. дополнительных доходов, предложило 88 млрд. руб. направить на военную реформу для полного перевода армии на контрактную основу.

Правительство впервые в бюджете на 2002 год выделило отдельной строкой средства на военную реформу в размере 17 млрд. руб. Также в расходах федерального бюджета на 2002 год учтены средства на повышение денежного довольствия военнослужащих и повышения окладов по воинской должности.

Финансовые аспекты проведения военной реформы, предлагаемой Правительством в 2002 году, будут отражать, в первую очередь, приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, продолжится реструктуризация военно-промышленного комплекса при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, включая процесс разработки новейших образцов оружия как основу модернизации Вооруженных Сил.

Повышение заработной платы работникам бюджетных учреждений

«ЯБЛОКО» последовательно выступало за повышение зарплаты работникам бюджетных учреждений. Еще в 1997 г. “ЯБЛОКО” разработало закон “Об упорядочении оплаты труда работников бюджетной сферы”, который предусматривал поэтапное повышение зарплаты бюджетников до средней зарплаты по промышленности, установление 1 разряда Единой тарифной сетки в 110 руб. (вместо существовавших тогда 60 руб.), утверждение тарифных коэффициентов совместно с профсоюзами и объединениями работодателей.

В Программе РДП «ЯБЛОКО» и Альтернативном бюджете на 2002 г. предусматривалось поэтапное повышение 1 разряда ЕТС до величины прожиточного минимума к 2004 г. Это возможно осуществить за счет увеличения поступлений в бюджет от эксплуатации природных ресурсов (рентных доходов).

В 2002 г. Правительством было осуществлено крупнейшее повышение зарплат бюджетникам в среднем в 1,74 раза. К сожалению, этот процесс сопровождался уменьшением доходной базы субфедеральных бюджетов, многие из которых оказались в результате не в состоянии выполнить обязательства, наложенные на них федеральным Центром, что привело в середине 2002 года к задержкам выплаты зарплат. Увеличение доходной базы местных и региональных бюджетов – ключевое направление программы «ЯБЛОКА» - является важнейшей предпосылкой дальнейшего повышения доходов работников бюджетной сферы.

Демографическая политика и поддержка молодых семей

В Альтернативном бюджете 2002 г. «ЯБЛОКО» заявило о необходимости проведения в России активной демографической политики для преодоления демографической катастрофы. Важнейшим элементом этой политики должна являться система льготного жилищного кредитования молодых семей со списанием части кредита при рождении ребенка. «ЯБЛОКО» предложило механизм, при котором роль чиновников сводится к минимуму, а проверка нуждаемости происходит на рыночных принципах. По расчетам «ЯБЛОКА», совокупные расходы на осуществление этой программы составили бы 45 млрд. руб.

Во время диалога с гражданами России в прямом эфире 24 декабря 2001 года Президент В. Путин поддержал предложенный «ЯБЛОКОМ» механизм, а также отдал распоряжение Госстрою проработать программу.

28 августа 2002 г. Правительство РФ своим распоряжением №638 утвердило подпрограмму «Обеспечение жильем молодых семей» в составе федеральной целевой «Жилище». В 2003 г. предусматривается выделение из бюджетов всех уровней 4,2 млрд. руб. (из федерального бюджета – 50 млн. руб.) на жилищное кредитование молодых семей. Механизм, предложенный в правительственной подпрограмме, совпадает с «яблочным» в том, что осуществляется субсидия молодым семьям на часть стоимости квартиры с компенсацией части затрат в случае рождения ребенка.

Погашение накопленной кредиторской задолженности

Для решения проблемы кредиторской задолженности «ЯБЛОКО» предлагало:

• в проекте бюджета предусмотреть отдельные целевые статьи расходов на погашение кредиторской задолженности, возникшей в результате недоисполнения федеральных бюджетов прошлых лет, в том числе ввести отдельные целевые статьи на погашение кредиторской задолженности по оборонному заказу, по заказу правоохранительных органов и по общей кредиторской задолженности бюджета;
• новый механизм погашения кредиторской задолженности - исполнять погашение кредиторской задолженности специальными среднесрочными облигациями с нулевым купоном, которые можно досрочно предъявлять к погашению для закрытия 3-6-месячной недоимки по уплате налогов, а также штрафов и пени;
• часть средств из фонда финансовой поддержки регионов  выделить для реализации следующей схемы погашения кредиторской задолженности - из 14% налоговых платежей, направляемых в 2000 году в фонд финансовой поддержки регионов, 11% оставить в этом фонд (используются для трансфертов), а 3% оставить в регионах на погашение кредиторской задолженности на территории этого региона.

В федеральном бюджете-2002 частично наши предложения нашли отражение.

От замалчивания проблемы кредиторской задолженности Правительство перешло к ее поэтапному погашению и в материалах по проекту федерального бюджета указано, что на мероприятия по завершению урегулирования кредиторской задолженности в 2002 году значительного возросли средства, в том числе на оплату всех видов коммунальных услуг в 1,5 раза против утвержденного уровня 2001 года, из них:

• оплаты потребления тепловой энергии –  в 1,63 раза;
• оплаты отопления и технологических нужд – в 1,65 раза;
• оплаты потребления газа – в 1,5 раза;
• оплаты потребления котельно-печного топлива – в1,7 раза;
• оплаты потребления электрической энергии – в 1,75 раза;
• оплаты водоснабжения помещений – в 1,83 раза.

V. Межбюджетные отношения

«ЯБЛОКО» придавало большое значение укреплению собственной доходной базы местных и региональных бюджетов.

В Альтернативных бюджетах-2001 и 2002, в целях компенсации передачи значительных доходных источников в федеральный Центр, «ЯБЛОКО» предложило изменить пропорции зачисления земельного налога между федеральным и субфедеральными бюджетами с 25:75 на 0:100, то есть полностью зачислять земельный налог в территориальные бюджеты. Правительственный проект бюджета-2003 полностью передает федеральный норматив отчислений по земельному налогу в ведение территориальных бюджетов.

Что касается налога на прибыль, то, предложив снижение его ставки до 20%, «ЯБЛОКО» предусматривало его разделение на федеральный налог на прибыль (ставка 2%) и региональный (ставка 18%). В 2002 г. ставка налога на прибыль была снижена до 24% с федеральной частью в 7,5% и региональной – 16,5%. В проекте бюджета-2003 предусматривается увеличение региональной части до 18%, как и предлагало «ЯБЛОКО» еще в 2000 г.

VI. Остановка роста государственного долга, улучшение его структуры и снижение стоимости его обслуживания.

Представленный Правительством проект федерального бюджета на 2003 год главным образом направлен на решение долговой проблемы. Как и в предыдущем 2002 году бюджет России формируется в условиях необходимости погашения и обслуживания государственного долга, с учетом «пиковых» платежей по внешнему долгу в 2003 году.

Первоначально объем выплат по внешнему долгу в 2003 году оценивался правительством Российской Федерации в размере около 19 млрд. долларов США. Впоследствии российские власти официально подтвердили, что в результате управления госдолгом объем выплат в следующем году сократится до 17,2-17,5 млрд. долларов США. Реальный объем выплат может оказаться еще меньше и составить около 14-15 млрд. долларов, так как правительство Российской Федерации и ряд банков продолжают выкупать российские внешние долги, погашаемые в следующем году.

Партия «Яблоко» согласно, что проблема внешнего долга и платежей по его погашению является наиболее серьезной проблемой для Российской Федерации. Стратегия в области управления государственным долгом должна быть направлена на смягчение «пиков» платежей, улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания с целью сокращения объема государственного долга и процентных платежей по его обслуживанию.

О необходимости сокращения до минимума бюджетного дефицита и остановки роста государственного долга было сказано еще в альтернативном бюджете на 2000 год.

Наряду с обычными мерами по финансированию платежей по погашению основной части долга – доходы от приватизации, реализация госзапаса драгметаллов и камней, заимствования внутренние и внешние, есть профицит и финансовый резерв. Эти две дополнительные составляющие будут также обеспечивать стабильность финансовой системы.

По мнению Правительства заложенный в бюджете профицит в объеме около 0,6% ВВП должен обеспечить демпфирование возможных неблагоприятных изменений. По мнению наших экспертов, уменьшение профицита как доли ВВП в 2003 году по сравнению с 2002 годом делает Россию более уязвимой для внешних шоков и затрудняет выплату внешнего долга, тем более что финансовый резерв, создаваемый для этих целей, пока недостаточен.

При рассмотрении проекта федерального бюджета на 2002 год партия «Яблоко» обращало также внимание на следующие позиции:

• противоречивость правительственной информации по долгу и его обслуживанию;
• необходимость оперативного и в то же время конфиденциального принятия решений о направлении средств профицита (в том числе выбор между досрочным выкупом обязательств Российской Федерации и увеличением стабилизационного фонда, то есть резерва на счетах федерального бюджета.

Указанные проблемы Правительство попыталось устранить в проекте бюджета на 2003 год. Необходимо отметить положительный шаг Правительства в сторону «прозрачности» долговой политики. В приложениях к проекту бюджета имеются следующие материалы, о необходимости которых мы говорили:

• расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга с подробной расшифровкой по видам выплат;
• расчеты по профициту федерального бюджета, в том числе с указанием источников внутреннего и внешнего финансирования;
• структура внутреннего и внешнего долга;
• официально указан прогнозируемый на 2003 год курс доллара – 33,7 рублей за доллар .

Но при этом следует обратить внимание, что в отдельных расчетах применяется курс доллара  несколько завышенный по сравнению с официально указанным.

Остается также закрытой для дискуссии темой практика создания и использования финансового резерва. Вызывает вопросы сумма остатков бюджетных средств на рублевых и валютных счетах бюджета на начало и конец 2003 года (о необходимости предоставления таких данных указывало «Яблоко» при оценке проекта федерального бюджета на 2002 год). Есть основания считать, что накопленные сейчас средства пойдут на обслуживание долгов этого года, что позволит «освободить» средства, заложенные в бюджете текущего года на обслуживание долга. Таким образом, правительство получает возможность «финансового маневра», в результате которого может быть использован и финансовый резерв, и включаемые в него остатки бюджетных средств по счетам Минфина. Таким образом, до сих пор правовые рамки использования финрезерва не отличаются прозрачностью. Запрещается его направлять лишь на финансирование непроцентных расходов бюджета.

В 1999 году «Яблоко» говорило о необходимости тщательной проверки всех поступающих связанных кредитов и аннулировании таких кредитов, по которым процент выборки меньше 50% или готовность объектов по которым менее 50%. В 2003 году по правительственному варианту бюджета объем использования связанных иностранных кредитов правительств иностранных государств предусматривается на уровне до 281 млн.долларов США. В связи с тем, что практика привлечения под государственные гарантии иностранных связанных кредитов доказала свою неэффективность, в 2003 году привлечение новых кредитов Правительством не предусматривается, а будет продолжено использование тех кредитов, которые включены в Программу внешних заимствований Российской Федерации на 2002 год.

Политика управления государственным долгом, по мнению «ЯБЛОКА», должна основываться на безусловном отделении долгов бывшего СССР от долговых обязательств Правительства Российской Федерации, возникших после 1 января 1992 года. Необходимо решительно добиваться списания большей части долгов бывшего СССР.

Выбранная правительством в качестве мер по оздоровлению российской экономики политика в области управления государственным долгом соответствует политике предлагаемой ранее «ЯБЛОКОМ» по этому направлению, но требует большей прозрачности. Необходимым условием макроэкономической стабильности на ближайшие 5-10 лет в силу наличия существенного долгового бремени будет являться бездефицитность бюджета, то есть осуществление дополнительных заимствований в объемах, не превышающих погашение долга.

VII. Придание бюджету открытости и «прозрачности».

Необходимость работы с общественностью и повышение прозрачности процесса принятия решений по бюджету стало еще одним направлением деятельности Правительства в 2003 году, соответствующим целям партии «Яблоко».

Конструктивный диалог в рамках бюджетного процесса с целью обеспечения прозрачности последнего возможен только в том случае, если все заинтересованные стороны будут оперировать с единой, достоверной и непротиворечивой информацией. Получить информацию подобного рода возможно только при условии наличия четкой системы принципов, которая бы определяла:

• способы получения и донесения до общества достоверной информации через СМИ на всех этапах бюджетного процесса;
• состав и структуру документов, участвующих в бюджетном процессе;
• систему общедоступных и объективных показателей бюджета, которые позволяли бы общественности оценивать бюджет;
• равный доступ к бюджетной информации, как важная антикоррупционная мера

В проекте федерального бюджета на 2003 год сделан очередной шаг в этом направлении.

С точки зрения информирования населения проект бюджета на 2003 год на всех этапах его формирования прозрачен и отрыт. Заметно возросло количество публикаций по бюджету. Все этапы прохождения бюджета от заседаний Правительства до внесения в Государственную Думу широко освещались в СМИ. Основные параметры бюджета и объемы предстоящих платежей по долгу известны широкому кругу населения, а не только узким группам специалистов.

Состав и структура документов по проекту федерального бюджета на 2003 год соответствует перечню, указанному в Бюджетном кодексе. Количество указанных материалов, представляемых в Законодательное Собрание,  возросло. Представленные документы и формы предоставления информации по проекту бюджета, пояснительные записки к представленным материалам отличаются большей степенью детализации.

Предложения нашей партии по проектам федеральных бюджетов предыдущих лет включали необходимость представления следующих материалов:

• расшифровка расходов по экономическим статьям;
• функциональные расходы федерального бюджета по разделам и подразделам в разрезе экономических статей бюджетной классификации;
• сопоставление статей проекта бюджета с бюджетом текущего года и исполнением предыдущих лет;
• приложение с подробной и полной структурой профицита, который является важнейшей частью бюджета и раскрывает направление финансовых потоков;
• обязательное указание суммы остатков бюджетных средств на рублевых и валютных счетах бюджета на начало и конец предстоящего года;
• официальное указание в материалах к проекту бюджета прогнозируемого на следующий год курса доллара;
• установление прозрачной процедуры формирования финансового резерва с указанием на то, что его образуют все неиспользуемые остатки федерального бюджета на 1 января предстоящего года и все дополнительные доходы;
• утверждение положений о каждом из фондов поддержки регионов для достижения прозрачности расходования средств фондов и исключения коррупции при распределении средств фондов;
• в тексте закона о федеральном бюджете утвердить конкретные суммы или пропорции использования финансового резерва по всем направлениям.

Все указанные предложения учтены в принципе, но требуют более подробного представления. Например, функциональные расходы федерального бюджета по разделам и подразделам в разрезе экономических статей бюджетной классификации приведены только по небольшой части расходов федерального бюджета (около 1/3), отсутствует сводная таблица расходов бюджета по экономическим статьям, нельзя получить сведения о функциональной классификации государственных инвестиций. По бюджету 2002 года представлена только сводная таблица расходов бюджета по экономическим статьям. Таким образом, данные по экономическим статьями за два года не сопоставить друг с другом, что не позволяет увидеть динамику изменений экономической структуры бюджета как в целом, так и в разрезе отраслей. В результате заявляемое Правительством увеличение расходов по приоритетным отраслям, в том числе на заработную плату, стипендии, пенсии, не подтверждены наглядными расчетами. Необходимо разработать прозрачную и подробную экономическую классификацию по всем расходам федерального бюджета.

Требуется более детальное описание порядка формирования и использования финансового резерва.

С целью формирования общедоступных и объективных показателей бюджета, которые позволяли бы общественности оценивать бюджет мы предлагаем:

• поручить Правительству Российской Федерации в кратчайшие сроки разработать порядок обязательного доведения до сведения общественности показателей финансового положения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащий обязательные требования по формам представления информации, охвату, полноте, достоверности, сопоставимости, периодичности, своевременности данных и доступу к ним общественности;
• рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации расширить и законодательно закрепить перечни показателей финансового положения субъектов Российской Федерации, выработать порядок информирования общественности о проводимой бюджетно-финансовой политике субъектов Российской Федерации  и о разграничении расходных полномочий между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами муниципальных образований по предоставлению услуг населению;
• рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления определить порядок раскрытия для общественности отчетности государственных и муниципальных учреждений, оказывающих услуги населению, принципов организации и результатов контроля за деятельностью таких государственных и муниципальных учреждений.

Мало проработанным вопросом является доступ к бюджетной информации, как важная антикоррупционная мера. В целях создания равных конкурентных условий необходим равный доступ к государственному заказу. Необходимо расширить сферу закупок за счет услуг, содержащих значительные научные компоненты, в том числе юридические, аудит, консалтинговые услуги различного профиля. Необходимо устранить избыточные ограничения, применяющиеся ко многим государственным торгам, включая ограничения в отношении иностранных участников; на региональном и местном уровнях - ограничения в отношении участников, расположенных вне региона; изъяны законодательства, в частности подзаконных актов и инструкций.

С целью обеспечения большей прозрачности в бюджетной сфере, партия «ЯБЛОКО» в приложении к Аналитической записке предлагает проект закона для утверждения на уровне субъекта Российской Федерации «О порядке реализации права на получение информации о финансовом положении субъекта Российской Федерации».