2.2 Социальная политика

Оценка ситуации

Для страны, где система жизнеобеспечения населения выполняла функцию инструмента, обеспечивающего социальную базу правящей элиты и, соответственно, в значительной своей части реализовывалась государством в форме субсидируемого продовольствия, распределяемого жилья, бесплатного медицинского обслуживания и т.д., ослабление государственной власти практически означает распад прежней системы жизнеобеспечения граждан страны. 

Он происходит по следующей схеме. Первоначально, центральная власть делает вид, что “не замечает” стремительного обесценения денежных доходов населения в результате либерализации цен и последующей высокой инфляции в потребительском секторе. Резкий скачок цен рассматривается как неожиданность, с которой населению предлагается справиться самостоятельно. Более того попытка финансовой стабилизации осуществляется прежде всего за счет населения, его текущих доходов и сбережений. Даже в тех случаях, когда проводятся мероприятия по компенсации роста стоимости жизни, это осуществляется с таким временным лагом и в таких масштабах, что не оказывает существенного влияния на темпы падения жизненного уровня семей. Апофеозом наступления правительства на денежные доходы населения являются задержки выплаты заработной платы, пенсий, пособий. Правительство считает возможным не только платить значительной части населения ниже, чем необходимо для поддержания того, что у нас называют “достойным уровнем бедности”, но и не выплачивать в течение длительного времени заработную плату, пенсии, пособия вообще. 

Следующий этап - распад прежних форм государственного социального обеспечения, бесплатной системы здравоохранения и образования. Их не отменяют, но в условиях жесткого режима экономии сокращаются средства на их содержание. Учитывая то состояние, в котором они находились, это означает их разрушение. Но главная проблема состоит в том, что практически ничего не делается для создания новых институциональных форм, поскольку для этого также нужны средства. Отсутствие средств в местных бюджетах не позволяет решать эти проблемы на уровне регионов. Нестабильность экономической и политической ситуации дестимулируют частные инвестиции. Старое разрушается, для создания нового нет условий. 

Давление на положение населения осуществляется и через государственные предприятия. Следствием неуправляемого спада производства является стихийное высвобождение работающих. В условиях разрушения государственного сектора экономики, главной сферы приложения труда, и отсутствия у населения других вариантов заработать на жизнь стремительно развивается процесс люмпенизации общества, растет преступность и социальная напряженность. Ухудшение финансового положения предприятий чревато и еще одной проблемой: разрушением ведомственной социальной инфраструктуры, которая для значительной части регионов является основным источником удовлетворения потребностей жителей в жилье, услугах здравоохранения, дошкольного воспитания детей и т.д. 

Подобная схема разрушения старой системы жизнеобеспечения основной массы населения страны имеет свою логику. Социальная сфера в нашей стране является источником инфляции. Поэтому с точки зрения финансовых стабилизационных программ очень важно освободить бюджет от неэффективных социальных расходов, т.е. рефлекторно осознается необходимость перехода к иной модели государственной социальной политики, но при этом не формируется ни сама модель, которая, кстати тесно связана с формами государственности, ни формы перехода к ней. 

Попытка использовать традиционные программы стабилизации в нашей стране была обречена на неудачу в значительной степени именно по социальным ограничителям. Важнейшими критериями при решении вопроса об использовании стабилизационных мероприятий являются: уровень жизни основной массы населения, время, в течении которого оно может выдержать жесткие меры, уровень социальной терпимости и степень контроля со стороны государства за происходящим, подготовленность исполнительной и законодательной властей к реализации следующих этапов реформы. Кроме того предварительным условием проведения шоковой терапии является наличие денежных ресурсов у значительной части населения, существование частного сектора. И наконец, опыта проведения подобных программ в таких огромных, неоднородных по многим параметрам странах, просто не существовало. В результате попытка стабилизации финансов в России не только не привела к желаемому результату, но и породила целый ряд сложнейших проблем, серьезно ухудшивших ситуацию. 

Издержки стабилизации правительство реформ принудительно возложило на население. Это в определенном смысле закономерно. Как показывает опыт именно занятые в государственном секторе экономики особенно остро испытывают негативные последствия стабилизационных программ. У нас это практически все население страны. Но есть и другая сторона вопроса. Именно группы работников, занятых в государственном секторе, являются наиболее организованными и оказывают достаточно сильное давление на правительство, разрушая установки программ стабилизации. 

Изменения, которые происходят в социальной сфере подтверждают, что распад старых систем жизнеобеспечения практически необратим. Формирование новых отношений собственности, развитие нетрадиционных для нашей страны форм хозяйствования идет очень медленно и вносит лишь незначительные корректировки в социальную структуру общества. Достаточно сказать, что доля работников государственных предприятий в России за первое полугодие 1992 г., то есть в период форсирования экономической реформы, сократилась лишь на 1,3%, составив 75% общей численности занятых в народном хозяйстве, тогда как за 1991 г. в другие формы занятости перешло 6,3% работающих. Характерно, что замедляется процесс создания фермерских хозяйств, тормозится перерегистрация колхозов и совхозов (на 1 июля 1992 г. перерегистрировано лишь 33% хозяйств), а из прошедших перерегистрацию 44% коллективов отказались изменить статус своего предприятия. Доля приватизированных предприятий розничной торговли составляет в России только 3,8% от общего числа государственных предприятий. 

Отсутствие взаимосвязи между темпами создания новых форм занятости, а следовательно и новых рабочих мест, и свертыванием производства, которое затрагивает в первую очередь государственные предприятия, создает серьезную угрозу массовой безработицы. Хотя сегодня число зарегистрированных безработных по международным стандартам еще не велико и составляет менее 1% занятых (203 тыс.человек), следует учитывать, что только за первое полугодие 1992 г. эта цифра выросла в 3,4 раза. Кроме того, особенностью нашей страны является наличие мощного потенциала скрытой безработицы. Уже сегодня число неработающих граждан, обратившихся в службу занятости по вопросу трудоустройства вдвое превышает количество вакансий и это без учета качественного дисбаланса свободной рабочей силы и свободных рабочих мест. 

Отсутствие продуманной политики в создании рынка труда, стихийность этого процесса усугубляются незащищенностью основной массы населения в условиях высокой инфляции. За первое полугодие 1992 г. величина среднедушевого денежного дохода выросла в 3,4 раза, а индекс потребительских цен - почти в 10 раз. Во втором квартале среднемесячный индекс потребительских цен равнялся примерно 117%. Несмотря на то, что в среднем около 50% доходов населения уходит на питание, его качество заметно ухудшилось. Структура питания все стремительней смещается в сторону прогрессирующей углеводистой модели: 2/3 набора обеспечивается за счет потребления хлебопродуктов, картофеля и сахара. При этом калорийность суточного рациона снизилась за первое полугодие 1992 г. более чем на 11%. 

Процессы расслоения населения по уровню доходов, с момента появления и расширения безработицы уже нельзя назвать просто падением уровня жизни. Набирает силу процесс люмпенизации, который в нашей стране усугубляется тем, что обнищание основной массы населения и формирование незначительной группы “богачей” происходит при отсутствии среднего класса. 

Прогрессируют негативные институциональные изменения в социальной сфере. Разрушение государственного бесплатного здравоохранения, образования, социального обслуживания происходит при отсутствии достаточно дееспособных негосударственных систем в этой области. Не подготовлены условия для перехода к новым формам обеспечения населения услугами здравоохранения и образования. Речь идет прежде всего о заработной плате, пенсиях, пособиях и т.д., которые должны включать соответствующие расходы. Существует и проблема определения доли бесплатных услуг, финансируемых государством. Она тесно связана с экономическими возможностями не только государственного бюджета, но и населения. В условиях, когда плата за содержание детей в детских дошкольных учреждениях выросла за первое полугодие 1992 г. в 12-14 раз, а санаторно-курортные и оздоровительные услуги подорожали в 12-20 раз, большинство людей не может позволить себе следить за своим здоровьем, учиться, воспитывать детей, т.е. вести нормальный образ жизни без помощи государства. 

По существу схема действий и функции власти в социальной сфере остались прежними - распределение, хотя распределять практически уже нечего. Появлению новых функций, в том числе активизации населения, формирования системы социального партнерства, защитной, включая и защиту собственности и других, должно предшествовать проведение целого ряда серьезных институциональных изменений. Поэтому переход к новой государственной социальной политике возможен только в рамках общей экономической реформы. Это необходимо еще и потому, что у населения в создавшихся условиях развивается особая модель поведения, адекватная нуклеарной, неконтролируемой, разнонаправленной, эксполярной экономике. Проводить реформы с такой социальной базой невозможно. Наличие эксполярной экономики нормально, но в определенных пределах, когда она выступает социальным амортизатором. Ее доминанта разрушает не только организованную экономику, но и государственность. Вот почему сегодня нужна политическая воля - собрать все это может только сильная власть.

Проблемы становления социальной политики

Переоценить значимость правильно выбранной модели социальной политики невозможно, так как цель преобразований в этой области не просто поддержание важнейших систем жизнеобеспечения населения, смягчение разрушительных последствий экономического и политического кризисов, разрешение социальных конфликтов. Главное - формирование социальной базы, поддерживающей и осуществляющей преобразования, обеспечение необратимости преобразований, отработка новых механизмов социального партнерства и, в конечном итоге, способов становления и поддержания власти. 

Существует несколько существенных, на наш взгляд, характеристик модели социальной политики, адекватной сегодняшней ситуации. 

Первое. Важнейшей ее особенностью является то, что она должна носить переходный характер и тем самым включать в себя как элементы старого, так и ростки будущего. Вероятнее всего, что сформировавшаяся в конечном итоге модель социальной политики будет существенно отличаться от той, которая наиболее эффективна сегодня. Более того, учитывая существенные национальные, этнические, социокультурные различия, экономическую и политическую ситуацию, территориальные образования, входившие ранее в СССР и претендующие теперь на статус независимых государств, вероятно, будут иметь весьма различные модели социальной политики, разную степень участия государства в жизнеобеспечении населения, разнообразное распределение ролей между властными структурами различного уровня, политическими, общественными и прочими системами. Тем не менее приобретенный опыт свидетельствует о том, что весьма опасным является разрушение старых систем жизнеобеспечения населения и желание сразу перейти к новым формам. В условиях жесточайшего финансового кризиса и политической и экономической нестабильности это означает практически отключение полностью важнейших социальных институтов, на восстановление которых потребуются годы. Поэтому преобразования в социальной сфере должны идти достаточно постепенно и осторожно. 

На переходном этапе доминантой в социальной политике должна быть задача сохранения и поддержания (хотя бы в допустимо возможной форме) действующих систем жизнеобеспечения населения и постепенный процесс их расширения за счет новых форм адекватных конкурентной экономике. Постепенность и переходность реформ в социальной сфере связаны и с инерционностью психологии населения. Новые системы заработной платы, переход от социального обеспечения и обслуживания к социальному страхованию, новые формы здравоохранения и образования не должны вызывать недоверия. Для населения это первые и непосредственно ощутимые результаты реформ. 

Второе. Социальная политика и отражающие ее меры должны не просто сочетаться с экономическими реформами в целом, а выступать их органической составной частью. Изменения в социальной сфере, наиболее болезненные процессы необходимо рассматривать как своеобразные индикаторы и ограничители общеэкономических преобразований. С этих позиций реализация важнейших преобразований как-бы независимо от мнения населения или за счет населения - путь к усилению социальной напряженности, отторжению реформ и потере контроля за социальными изменениями в обществе. Инерционность процессов, потеря ориентации населения в происходящем, фанатичная вера в то, что все нормализуется само собой, сглаживают формы проявления социального недовольства, но накапливают его потенциал, а соответственно, и силу проявления в последующем. Но главное в этих процессах даже не вероятность и сила социального взрыва, а появление новых моделей поведения населения, не связанных с направлениями реформ и не контролируемых государственными институтами. Формируется процесс неприятия реформ и в конечном счете распада государственности на первичном уровне. Население, не доверяя стоящим у власти, стремится решить свои проблемы самостоятельно всеми легальными, а чаще всего нелегальными способами. Ухудшается криминогенная обстановка. Наиболее активная часть людей стремится не к участию в реформах, а к выезду за рубеж. Проводить реформы с населением, находящимся в таком состоянии, практически невозможно. 

Вот почему мы считаем, что в условиях посткоммунистических реформ необходимы программы, охватывающие преобразования в различных сферах экономики, включая ее структуру, институты собственности, институциональные формы. Мероприятия в рамках этих программ должны быть скоординированы во времени. Это важно для того, чтобы правительства могли сформировать соответствующую программу мер в социальной сфере и сориентировать население на те или иные действия именно в рамках реформы, а не вне ее. 

Третье. Особое значение с точки зрения формирования социальной политики имеет определение ее субъекта и объекта. Учитывая то, что реформы были инициированы сверху, социальная активность и подготовленность к ним населения очень низки, особую роль в определении социальной политики должно иметь государство. Процесс преобразований в социальной сфере не может быть стихийным и нерегулируемым. Проводимые меры должны иметь вполне конкретную направленность и цели. Это особенно важно еще и потому, что ликвидация номенклатуры и ее господства невозможны без ликвидации социализма как социально-экономической системы. Это означает, что становление нового общества, формирование новой социальной структуры будут осуществляться и уже осуществляются в форме острых социальных конфликтов. 

Социальная политика практически сразу оказалась заложницей политического противоборства. Используя ее в качестве средства привлечения сторонников и большинство реформаторов, и консерваторы не смогли преодолеть сложившиеся в этой области стереотипы. На этапе предвыборных компаний она носила явно популистский характер, закладывая серьезные проблемы, которые стали ощутимы сегодня. Весьма вероятно, что отсутствие до сих пор продуманной социальной политики и у правительства реформ, и у Президента России, потребуют дальнейших весьма противоречивых шагов, которые не улучшают положения населения, но ухудшают общую экономическую и политическую ситуацию. 

Несколько слов об объекте социальной политики. Рассматривая ее и сегодня как систему государственной раздачи милостыни, в качестве главного объекта определяются так называемые незащищенные группы. Однако в условиях столь глобальных преобразований изменения охватывают практически все слои населения. Кроме того в странах, где еще до начала реформ за порогом нищеты находилось от 50 до 80% населения, говорить об избирательности социальной поддержки достаточно сложно. Речь должна идти о различных методах поддержания хотя бы минимального жизненного стандарта населения, о децентрализации и индивидуализации политики (переходе от усредненного подхода к абстрактному советскому народу к выработке политики по отношению к конкретным социальным слоям и группам населения). Это еще один аспект государственной социальной политики на этапе перехода, который включает в себя и нетипичный для прежней системы вопрос разграничения функций между центральными и местными органами власти и формирования региональной социальной политики. Не исключено, что действия центрального правительства в этой области могут спровоцировать появление еще одного источника конфронтации, в том числе и в политической сфере. Во всяком случае тактика сброса социальных проблем на уровень регионов без предварительной договоренности о разграничении функций и, соответственно, источниках их финансирования уже обострили противоречия между ними и центром. 

Таким образом, одним из важнейших условий становления новой социальной политики является выведение ее из сферы политического противоборства и определение ее субъектов и объектов применительно к каждому конкретному государственному образованию.

Современная социальная политика Центра

Деятельность федерального правительства. Можно констатировать, что завершение первого этапа финансовой стабилизации для социальной сферы имело вполне конкретный результат: разрушение старой государственной системы жизнеобеспечения и практически полную потерю контроля со стороны правительства за разворачивающимися в этой сфере процессами. 

Попытки осуществить “социальную подддержку” населения по-прежнему вращаются в замкнутом кругу необходимости проведения следующего этапа финансовой стабилизации и неизбежности дополнительных денежных вливаний в социальную сферу, хотя бы в виде повышения минимума зарплаты и трансфертов, реакции на требования забастовочных комитетов и давление отдельных регионов. Основные особенности действий Российского правительства в социальной сфере описываются несколькими характеристиками: эксклюзивность, непоследовательность, компенсационный характер, ориентация на денежные формы поддержки населения, реакция, как правило, на уже случившееся, т.е. пассивный, подчиненный обстоятельствам характер. Получается замкнутый круг, прорвать который в рамках старых методов распределительной политики невозможно. Однако центр продолжает жить иллюзией своей “защитной миссии”, подкрепленной взаимопониманием и поддержкой народа. 

Действия местных органов власти. Основная тяжесть по поддержанию еще функционирующих систем жизнеобеспечения легла на местные органы власти. Федеральное правительство предоставило им права, сама жизнь - обязанности, по обеспечению территорий основными продуктами питания, медикаментами, топливом, добыванию наличности для выплаты зарплаты и пенсий, смягчению безработицы и сохранению хотя бы на минимальном уровне бесплатных здравоохранения и образования. Щедро предоставленные центром права практически не подкреплены ни финансовыми, ни прочими ресурсами. Потенциал местных властей в сфере самостоятельной социальной политики с учетом современного состояния этой сферы, не очень велик. Возможности маневра в условиях высокой инфляции и спада производства, минимальны.Даже приостановка падения уровня жизни основной массы населения территории требует существенных усилий со стороны местных органов власти и наталкивается на серьезные ограничения. 

Формы самообеспечения населения. Состояние дезориентации для значительной части населения сменилось достаточно четким пониманием того, что прежняя государственная система жизнеобеспечения практически разрушена, условия для формирования новой не созданы. Утрата старых ориентиров, дезориентация, жесткий режим экономии для многих групп населения сменяются установкой на самовыживание, зачастую связанное с уходом из государственной сферы. Использование дополнительных негосударственных, в том числе и криминальных источников существования было типично для нашего населения всегда. Это была вторичная система жизнеобеспечения. Сегодня именно она становится для многих слоев основной. В этой системе свои законы. Если учесть, что мы имеем дело с населением, в массе своей нищим, так как “правительство реформ” принудительно возложило на него издержки стабилизации, то можно предвидеть жесткость и разрушительность теневой системы распределения. 

Вывод: создавшаяся ситуация очень опасна своей бесконтрольностью и разнонаправленностью интересов вовлеченных в нее. Речь идет не об отдельных слоях, группах или территориях. Речь идет о большинстве населения, проживающего в России. Правительству больше нечего делить между гражданами (ваучеры - последняя лепта в повышение благосостояния). Местные власти тоже скоро исчерпают свои возможности. Постепенно начинается стихийное перераспределение функций между социальными партнерами: государством, местными властями, предпринимателями, профсоюзами, отдельными гражданами. Но это долгий и мучительный процесс. Ситуация же ухудшается очень стремительно. Уже к 1993 году население может оказаться перед реальностью массовой безработицы, стремительного обесценения и без того низких денежных доходов, невозможностью лечиться и учить детей. В таком обществе не может быть согласия, у такого общества нет будущего. 

Такой прогноз вполне реален, если сложившиеся тенденции сохранятся, если не будет проявлена политическая воля и мудрость для того, чтобы не просто переломить ситуацию, но и использовать в позитивном направлении то новое, что начинает проявляться. 

Что нужно сделать для того, чтобы из ситуации безысходности осуществить прорыв к новому исходному состоянию? 

Необходим решительный маневр в социальной политике центра. Его суть - перемещение основных функций жизнеобеспечения населения и инструментов их реализации, включая финансовые средства, на уровень регионов. 

Перенесение центра тяжести в вопросах социальной политики на уровень местных органов власти является в определенном смысле закономерным процессом. Децентрализация системы жизнеобеспечения населения, способствует повышению ее адресности, т.е. ориентации на потребности конкретных групп, разнообразию используемых инструментов социальной политики, в зависимости от избранных приоритетов и специфики территорий. Это повышает ее эффективность. Перераспределение функций между различными социальными партнерами, в том числе, государством, местными органами власти, различными общественными объединениями трудящихся, отдельными гражданами - процесс длительный и зависящий от целого комплекса условий. Среди них особая роль принадлежит источникам финансирования социальных программ, существованию работающей нормативной базы, развитых институциональных форм, условиям для социального партнерства. Все это предполагает продуманную последовательную политику и наличие времени. 

Однако до сих пор центральная власть практически просто “сбрасывает” социальные функции на региональный уровень. Принять эти функции в полном объеме местные органы власти не готовы, не принять не могут, так как это связано непосредственно с населением, социальной стабильностью регионов и, в конечном итоге, с политической устойчивостью самих местных властей. Они начинают искать любые выходы из создавшегося положения: от полного отказа от социальных программ до введения необоснованных и неподкрепленных ресурсами местных форм социальной защиты населения. Региональная социальная политика вместо целенаправленности и адресности приобретает стихийный характер. Государственная социальная политика как форма реализации интересов нации в целом, сохранения ее целостности и социокультурных и прочих традиций не формируется. Тем не менее сложившаяся ситуация свидетельствует о двух качественно новых моментах. Во-первых, становится ощутим предел возможностей региональной политики и, соответственно начинают вырисовываться ее контуры на федеральном уровне. Во-вторых, местные органы активизируются, начинают вырабатывать свои модели региональной социальной политики, свои механизмы в зависимости от особенностей региона. 

Сознательное, организованное перераспределение социальных функций между федеральной и местной властью означает начало переговорного процесса между центром и представителями регионов о сферах и формах взаимодействия. В основу переговорного процесса должна быть положена политика общественного согласия. Исходя из складывающейся ситуации и прогноза на ближайшее будущее, предметом переговоров могут стать: 

- проблемы формирования единого рынка труда, включая федеральное законодательство по этим вопросам, решения правительства о планах конверсии оборонных отраслей и санации государственных предприятий, механизмов регулирования внутренней и межрегиональной миграции; 

- разделение полномочий центра и местных властей в сфере регулирования доходов населения, включая формы и границы регулирования заработной платы, расчета и установления минимальных уровней доходов, механизма индексации заработной платы, пенсий, пособий; 

- разграничение функций по обеспечению населения бесплатными услугами здравоохранения, образования, социального обслуживания; 

- выделение защищенных статей федерального и местных бюджетов, связанных с финансированием социальной сферы; 

- формирование федеральных резервов на чрезвычайные социальные программы м механизмов контроля и распоряжения ими.

Важнейшим условием содержательности переговорного процесса и, соответственно, политики центра является законодательное и финансовое оформление достигнутых договоренностей. Это означает: 

- передачу вместе с функциями средств на места; 

- разделение расходов по соответствующим статьям между федеральным и местными бюджетами; 

- уточнение в соответствии с разделением функций в сфере социальной политики системы федеральных налогов, в частности, их сокращение и переориентация на местные социальные программы.

Нынешнее федеральное правительство не способно справиться со стоящими перед ним задачами, поскольку не только не осознает их, но и не располагает ни достаточной властью, чтобы организовать их реализацию через другие властные структуры, например, местные, ни средствами для того, чтобы осуществлять их самостоятельно. Сегодняшний центр утратил способность контролировать процессы в социальной сфере и, следовательно, проводить содержательную социальную политику. Распределение функций между различными уровнями управления исходя из создавшейся ситуации будет осуществляться не сверху, а снизу, через регионы и их объединения. Именно представители местных властей могут и должны инициировать начало переговоров с центром по вопросам социальной политики и и определить их конкретный предмет.