Глава 2. 
О НОВОЙ ПОЛИТИКЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА

В этом разделе работы мы попытаемся подойти вплотную к выработке новой позиции центральных властей в важнейших областях: экономике и социальной сфере. Особое внимание, - в силу новизны проблем и их значимости, - уделим последней.

2.1. Экономический курс

Ясно, что главные события экономических преобразований развернутся теперь в регионах. При этом безусловно важное значение будет иметь и экономическая политика федерального правительства. О необходимости корректировки курса сейчас говорят все, включая и само правительство. С нашей точки зрения отправным моментом здесь должно стать не давление отдельных групп (директора, промышленники) и не компромиссы (аграрии, территории), а понимание качественно нового состояния страны и экономики.

Ближайшие перспективы

Предприятия, исчерпав резервы и выполнив госзаказ, все чаще станут останавливать отдельные цеха, увольняя работников: нет реализации, нет сырья и комплектующих, нет денег на перепрофилирование. С весны 1993г. массовая безработица будет одной из составляющих нашей жизни, женщины и люди с высшим образованием столкнулись с ней в первую очередь, но вскоре на улице окажутся и квалифицированные рабочие. 

Директора крупных предприятий, дезориентированные противоречивыми шагами правительства России, кампанией всеобщего акционирования и ваучеризации, запоздалой переоценкой фондов и играми вокруг централизованных кредитов, усилят давления на правительство с целью “выбивания” различных льгот. Тактика перекладывания растущих издержек в цену производимой продукции сохранится. Как можно дольше директора предприятий будут пытаться сохранять рабочие места - но возможности многих ограничены. Падение производства и импорта продолжится, инвестиции в производство снизятся до минимума. Замрёт строительство муниципального жилья. 

Без товаров, без прибыли нет и налогов. Республиканский бюджет, расходы которого уже сегодня более чем на треть превышают доходы, сможет финансировать что-либо только за счет эмиссии. Придется выдавать все новые и новые кредиты - нет сегодня той силы, которая смогла бы принять на себя политическую ответственность за одновременную остановку сотен предприятий. Уже осенью вновь начнут раскручиваться, цепляясь друг за друга, шестерни инфляции. Рост цен на нефть и газ - и удорожание зерна и продовольствия. Повышение доходов - и новый виток цен на продукты. Кредиты на пополнение оборотных средств и взаимозачет неплатежей. Переоценка основных фондов предприятий - и рост оптовых цен. Месячные темпы инфляции, снизившиеся летом до 10-15%, возрастут в 3-4 раза. 

Опережающий рост доходов населения, ликвидация задолженности по выплатам зарплаты, существенное увеличение минимального размера пенсий и минимальной зарплаты, “разгон доходов” во многих отраслях и регионах увеличат спрос на потребительские товары, и прежде всего на дешевые продукты питания - хлеб, макаронные изделия, крупы, овощи. Предложение же продолжает сокращаться. Следовательно, потребительский рынок осенью-зимой вновь испытает обострение дефицита товаров: будут сокращаться их запасы в торговле, участятся вспышки ажиотажного спроса, некоторые виды товаров опять исчезнут из свободной продажи. Попытки административной регламентации отдельных рынков и прямого ограничения цен могут лишь усилить дефицит. Сложится парадоксальная на первый взгляд ситуация отсутствия ряда товаров при “свободных” и быстро растущих ценах. 

Еженедельные повышения цен формируют устойчивые инфляционные ожидания. Люди стремятся избавиться от обесценивающихся рублей. Если не провести значительного повышения ставок процента по вкладам населения, усилится отток сбережений из банков. Не готовые к быстрому пересчету пенсий, учреждения социального обеспечения, работавшие на износ весь год, не смогут вовремя выплачивать номинально растущие пенсии и пособия. Продолжится постепенное разрушение государственной системы социальных услуг, бесплатного здравоохранения, образования. 

Декларации о создании страховой медицины пока не подкреплены ни методически, ни организационно. Главное же - нет реальных источников финансирования: бюджет пуст, а люди либо психологически не готовы, либо (чаще всего!) просто не в состоянии платить за медицинские услуги. В этой сфере также может сложиться парадоксальная ситуация: значительное сокращение числа врачей из-за сокращения спроса на их услуги при резком ухудшении объективных показателей состояния здоровья населения. 

Что остается “простым” людям? “Натурализация” их жизни: вещевой обмен, подсобное хозяйство, родственники в деревне. Резко возрастет воровство - и с предприятий, и из квартир. Борьба с преступностью, забота о личной безопасности станут для всех первейшим приоритетом. Начнется массовая “обратная миграция” - из городов в деревню, к родственникам, к земле, к работе. Некоторые попытают счастья за границей. 

Местные власти, на которые легла ответственность за жизнеобеспечение населения и предприятий, вскоре не смогут рассчитывать на помощь Москвы (она теряет контроль за ресурсами), сведут обращения “наверх” к минимуму. Они станут создавать собственные запасы зерна, топлива, продовольствия. Для этого необходимы финансовые ресурсы, и потому очевидны следующие шаги в дележе сократившегося “пирога”: 

- неуплата налоговых отчислений в республиканский бюджет; 

- бартерные внешнеэкономические и межрегиональные сделки, отказ от продажи валютной выручки; 

- самостоятельная реализация сырья, добытого в регионе; поиск внешнеэкономических партнеров и потенциальных инвесторов “напрямую”; 

- попытки использовать национальные банки республик в составе РФ и региональные управления ЦБР для дополнительной кредитной эмиссии; 

- в случае нового обострения наличноденежного кризиса - использование денежных суррогатов.

Республиканские власти в ближайшее время почти ничего не смогут противопоставить тенденции децентрализации управления экономикой - как из-за недостаточного осознания самой проблемы, так и из-за ожесточенной борьбы в органах власти. 

Экономика будет сжиматься на глазах: усилится отъезд людей с Севера и некоторых областей Дальнего Востока, хозяйственная жизнь в этих регионах замрет, замрет в отсутствии финансирования и жизнь крупных научных центров; утрата позиций на внешних рынках станет очевидной. Общий экономический спад будет продолжаться на протяжении всего 1993 года. 

В то же время вряд ли можно ожидать резкого сокращения поставок из стран СНГ, по импорту. Для бывших союзных республик пока нет альтернативы старым связям. Запад вероятнее всего сохранит через международные экономические организации кредитование в небольших размерах критического импорта в Россию и поставки гуманитарной помощи. Но на серьезную финансовую подпитку извне трансформирующейся российской экономики в нынешних условиях делать расчет бессмысленно. 

Осень и зима пройдут под сильным воздействием инфляционного потенциала: 

1. Цены на урожай. При установленных закупочных ценах на зерно и другие культуры резко возрастает стоимость продовольствия, это требует компенсационного роста доходов. 

2. Цены на энергоносители. С установлением новых цен на зерно резко нарушилась их пропорция с ценами на энергоносители. Уже сейчас нефтедобыча требует значительных бюджетных дотаций или неуклонного повышения цен на энергоносители. После очередного, сентябрьского, повышения цен нефтедобывающие предприятия значительно, в 2-3 раза, превысили предполагавшийся "потолок" в 5,2 тыс. руб. за тонну. Неконтролируемое удорожание нефти и нефтепродуктов становится мощнейшим инфляционным фактором. 

3. Кризис неплатежей. Уже сейчас кредиты на пополнение оборотных средств предприятий дают инфляционный эффект; кредитование завершающих стадий взаимного зачета неплатежей потребует дополнительной кредитной экспансии, что вызовет всплеск оптовых, а вслед за ними и розничных цен. 

4. Переоценка основных фондов. Ее последствия - скачок амортизационных отчислений, что приведет с одной стороны к увеличению давления издержек на цены, а с другой - к сокращению прибыли предприятий (зачисляемой теперь в амортизацию) и спаду доходов бюджета по налогу на прибыль. Положительный эффект - увеличение капиталовложений за счет роста отчислений на амортизацию - может быть во многом “съеден” новым инфляционным всплеском в инвестиционной сфере. 

Практически все перечисленное заложено в логике развития событий в том виде, как она сформирована за последние годы и особенно в 1992 г. Персональные изменения, которые с весны происходят в правительстве России и те, которые судя по всему произойдут осенью-в начале зимы, учитывая предлагаемые программы претендентов на ключевые должности, не дадут положительных сдвигов. 

Экономической политикой последнего года создан значительный потенциал социального реванша - вероятна ставка на восстановление вертикали системы государственного управления экономикой, возврат к привычным методам воздействия на предприятия. Можно ждать “замораживания” цен и зарплаты, увеличения бюджетных инвестиций и кредитов госпредприятиям, ренессанса отраслевого подхода к экономике. Попытка воссоздания административной пирамиды в управлении экономикой и жизнью общества будет абсолютно бесплодной и лишь резко подтолкнет процесс дезинтеграции.

Республиканский бюджет. Доходы не более половины от расходов, финансирование дефицита почти полностью за счет эмиссии. НДС в его нынешнем виде практически не смогут собирать. Массовый отказ госпредприятий от уплаты налогов, либо получение соответствующих льгот от правительства. 

Местные бюджеты. 90% расходов пойдут на социально-культурные мероприятия и дотации; финансирование городского транспорта и ЖКХ - неразрешимая проблема, если в ближайшее время не изменить схему финансирования. Отказ от отчислений налогов в республиканский бюджет в той или иной форме. Возможна утрата единства финансовой системы России. 

Кредит. Рост с ускорением по экспоненте. Будет почти полностью идти на выплату зарплаты. Поддержка банков централизованным кредитом. Идеальные условия для крупных финансовых спекуляций, возможно банкротство нескольких крупных АО. Попытки кредитной эмиссии регионов. 

Экспорт и валютная выручка. Падение еще на 20-30%, большая часть выручки экспортеров в валюте остается за границей. Множественность обменных курсов, торговый и наличный курсы упадут в несколько раз. 

Производство. Свертывание высокотехнологичных производств, резкое сужение ассортимента, дальнейшее углубление спада, - в наибольшей степени в инвестиционном и оборонном машиностроении, - уменьшение производства товаров народного потребления. Сокращение инвестиций на 80% к уровню 1990 года. 

Сельское хозяйство. Отказ от сдачи зерна за рубли, недоверие к деньгам, бартер, сохранение дисбаланса цен, мелкоземелье на месте реорганизованных колхозов. Нехватка кормов, массовый забой скота зимой-весной. Ухудшение условий для роста производства, в том числе в личных подсобных и фермерских хозяйствах. 

Федеральные власти не обладают необходимым набором прав, экономических рычагов и политического влияния для выработки и проведения экономической политики по традиционной схеме “из центра”. Россия осенью-зимой 1992 года будет гораздо ближе к состоянию гиперинфляции, чем это было осенью-зимой 1991 года - до начала реформ. 

Мы попытались только представить себе некоторые конкретные проявления экономической динамики ближайшего будущего, как она видится нам в декабре 1992 года. Ситуация будет продолжать ухудшаться практически по всем параметрам, хотя катастрофы, видимо, не произойдет. Несмотря на продолжение спада производства, удастся избежать большой безработицы и сколь-либо массовых банкротств крупных предприятий; несмотря на дальнейшее падение уровня жизни, никакие социальные группы не окажутся на грани голода и т.д. Жизнь продолжается, экономика функционирует и в условиях гиперинфляции.

Ошибки в реализации экономической политики или ошибка в стратегии?

Однако, стоит поставить вопрос о том, стоит ли упорствовать в избранной стратегии, есть ли у нее перспективы оказаться успешной в экономике России? Или здесь существуют условия, которые выделяют ее из ряда других постсоциалистических стран и требуют поиска других подходов? 

1. Институциональные условия реформ. Отсутствие в экономике России хотя бы небольшого рыночного сектора, время пребывания в условиях административной экономики (70 лет - 3 поколения) особенно остро ставят вопрос о возможной нестандартной реакции населения и предприятий на использование правительством новых для них рычагов макроэкономической политики. (Кстати, характерно, что спад производства на Западе во время кризисов сопровождается банкротствами и безработицей - в экономике России пока этого нет, хотя официально регистрируемый спад продолжается с конца 1989 г., а с 1992 г. резко сокращена государственная поддержка предприятий). 

Несомненно, с отказом от коммунистической идеологии не исчезли автоматически, а продолжают существовать психологические, этические и другие барьеры в принятии рыночной идеологии и формировании рыночной реакции на соответствующие раздражители. Более того, в ходе неудачных институциональных реформ они порой получают вполне материальное закрепление. Так, формирование стереотипа коллективной собственности на предприятия еще долго будет мешать экономическому оживлению в России. 

“Социалистические” преобразования в экономике России зашли очень далеко по всем направлениям. И крайне сложно резко сокращать государственные расходы в условиях, когда медицина и образование практически полностью финансируются из бюджета; ставить задачу развития рынка труда, пока квартиры являются государственной собственностью и перемещение рабочей силы по территории страны затруднено; либерализовывать цены в условиях господства монопольных структур; предоставлять экономическую свободу государственным предприятиям с крайне неясными отношениями собственности на них и т.д. - примеров можно приводить множество. 

2. Глубина структурных деформаций. Несомненно, что экономика России подверглась гораздо более сильным структурным деформациям, чем экономика восточноевропейских стран. Это связано с формированием социалистической экономики СССР в период между двумя мировыми войнами во враждебном окружении, с издержками длительного удерживания статуса ядерной и космической сверхдержавы, с традиционно высокой закрытостью советской экономики и т.д. Бывшая советская экономика сталкивается со значительно более резким изменением структуры конечного спроса, чем экономика восточноевропейских стран при “шоковом” варианте развития реформ. И если сейчас предприятиями стихийно найдены формы существования в таких условиях (экспансия взаимных кредитов), то эти формы направлены на консервацию старой структуры, а не на переход к новой и в этом смысле никого удовлетворить не могут - ни реформаторов, ни сами предприятия. До сих пор нет ни одного достаточно ясно выраженного позитивного сдвига в структурной политике (например, в Польше, уже в первые месяцы реформ скачкообразно возрос экспортный сектор, у нас же экспорт упал за восемь месяцев этого года более, чем на треть). 

3. Существует масса политических факторов, связанных с трансформацией государственного устройства России, крайне затрудняющих экономические преобразования: неясность зоны обращения рубля, таможенных границ, неурегулированность межреспубликанской торговли, конфликты с рядом регионов внутри России и т.д. 

Однако, сомнения в безусловности выбора приоритета жесткой финансовой и денежной политике - появляются не только и, может быть, не столько в связи с особенностями экономики России. Есть ряд чисто теоретических возражений против такого выбора. 

Они связаны прежде всего с тем, что законы рыночного хозяйства действуют не в любой ситуации, а лишь в рыночной “среде”, состоящей из свободных и рационально себя ведущих товаропроизводителей (концепция “экономического человека”); для рыночной самоорганизации экономики необходима некоторая критическая масса институциональных условий. Моментное переключение постсоциалистической экономики в рыночные условия способно надолго затормозить необходимые институциональные трансформации и привести к формированию крайне деформированного рынка и вхождению экономики в период долговременной экономической стагнации. Более того, когда сами инструменты проведения политики “ломаются” при соприкосновении с объектом (так, жесткая кредитная политика оказалась бессильна против лавинообразного нарастания взаимных кредитов предприятий) невольно стоит задуматься о целесообразности продолжения прежней стратегии и эффективности применения прежних инструментов экономического регулирования. 

В условиях, когда происходит смена структуры конечного спроса и, следовательно, требуется структурная перестройка всей экономики, необходимо время и дополнительные инвестиции для такой перестройки, иначе она имеет только один путь для своего осуществления - остановка деятельности целых секторов экономики и достижение ее структурной сбалансированности на крайне низком уровне, который не может удовлетворить потребности населения даже в том, что оно привыкло считать предметами первой необходимости. С другой стороны она будет иметь своим последствием массовую безработицу. В этом смысле мгновенная структурная перестройка политически неприемлема. И если этого не произошло в России до сих пор, то это доказывает не возможность применения “шоковых” методов структурной перестройки, а неудачу в применении этих методов, фактическое игнорирование макроэкономических финансовых ограничений предприятиями и компенсацию этих ограничений нарастанием взаимных неплатежей. Может быть, именно срыв структурной перестройки до сих пор делает приемлемой “шоковую” терапию в России, несмотря на то, что население готово терпеть ее внешние последствия - падение жизненного уровня. 

Инфляция в экономике современной России - это не вопрос жесткости денежной политики (хотя такая политика может и должна применяться для замедления роста цен). Инфляция имеет глубокие институциональные и структурные корни. Задача преодоления инфляции - не кратковременная задача финансовой политики, а долгосрочная проблема системной трансформации экономики. 

Главная проблема неудач реформ 1992 года заключается не в недостаточной решимости руководства страны пройти единственно возможным путем, а в неудачном выборе им этого пути - стратегии реформирования экономики.

Выбор стратегии

1. Системные изменения - под которыми имеются в виду институциональные и структурные изменения. Институциональные преобразования - изменения в организации субъектов экономических отношений, прежде всего - в отношениях собственности (юридического владения, фактического распоряжения): приватизация, земельная реформа, реформа социальной сферы (переключение в доходы населения затрат на медицину, образование и т.п., ранее финансировавшихся из бюджета) и др. Структурные преобразования: переход к рыночным принципам организации экономики - изменение структуры конечного спроса, в связи с этим необходима “подстройка” производства к новой структуре спроса. Кроме того, переход к более открытой экономике, либерализация внешней торговли ставит задачи конкурентоспособности предприятий на внутреннем и мировом рынках. 

2. Либерализация экономических отношений, сокращение и принципиальное изменение функций государства в экономике. Отчасти мероприятия этого рода являются временной заменой долгосрочных системных преобразований. 

3. Финансовая стабилизация - прежде всего стабилизация национальной валюты, т.к. практически все постсоциалистические экономики приходили к периоду рыночных преобразований с сильно разбалансированными государственными финансами и расстроенным денежным обращением. 

Эти три направления трансформации постсоциалистической экономики по времени и применяемому инструментарию экономического регулирования не только не совпадают, но во многом противоречат друг другу: либерализация и финансовая стабилизация могут проводится одновременно и в короткий срок, системные изменения относятся к долгосрочным процессам и требуют большей свободы финансового маневра. Стратегия трансформации заключается в выборе приоритетов: либо задач либерализации и финансовой стабилизации, либо системных, прежде всего, институциональных изменений. 

Осенью 1991 года российское правительство выбрало путь, по которому уже два года идут восточноевропейские страны: приоритет отдан задачам либерализации и финансовой стабилизации. Это в целом соответствовало представлениям, имеющимся в западной экономической науке о путях преобразования постсоциалистических экономик и используемых международными финансовыми организациями в качестве рекомендаций по экономической политике для стран, которым они оказывают экономическую помощь. Ключевыми моментами такой стратегии выступают начальный “шок” от моментного перехода к новым ценам и либерализации экономических отношений и последовательное удержание жесткой финансовой политики на протяжении всего периода времени, которое необходимо для наступления экономического оживления.

Новая стратегия

Необходимо отказаться от ориентации на краткосрочный успех в экономической политике (“шоковые” методы финансовой и денежной политики, “ваучеризация” как способ институциональных преобразований и т.п.). Успех возможен только на длительном интервале времени. Экономическая политика должна формулироваться для достижения долгосрочных целей. 

Приоритет в преобразованиях отдается системным изменения в экономике, которые в дальнейшем создадут возможность экономического оживления. Это особенно важно, если учесть, что системные изменения носят, как правило, необратимый характер. 

Главное требование к финансовой и денежной политике - не мешать системным преобразованиям, а, насколько это возможно, стимулировать их. Должна быть найдена форма проведения финансовой и денежной политики, которая даже в условиях высокой инфляции оставляет возможность для развития деловой активности и инвестиционной деятельности. Главное требование к такой финансовой и денежной политике - предсказуемость. 

Необходимо прекратить произвольно менять условия экономической деятельности: налоги, динамику кредитных ставок, параметры внешнеэкономической деятельности и т.д. 

Необходимо заместить у населения и предприятий панические инфляционные ожидания рациональными. То, с чем борются в развитых рыночных экономиках, может стать залогом стабильности в нашей экономике. 

Для этого важно создать в экономике “номинальный якорь”, следя за динамикой которого население и предприятия могли бы рационально предсказывать макроэкономическую динамику и в связи с этим планировать собственную деловую и инвестиционную деятельность. Однако, стабилизировать уровень обменного курса сейчас невозможно, это - долгосрочная задача. Можно создать своеобразный “плавающий номинальный якорь”, приняв решение о стандартном изменении единого коммерческого курса рубля в зависимости от времени в процентном или абсолютном выражении. В первом случае будет происходить своеобразное “задание” постоянных, во втором - тормозящихся темпов инфляции. Ясно, что обязательства государства по такому “плывущему” курсу должны безусловно выполняться. На это должна быть настроена вся макроэкономическая политика. Амортизатором мог бы служить стабилизационный валютный фонд, созданный за счет собственных или заемных валютных резервов, например, в размере трехмесячной потребности в импорте. Сокращение или увеличение этого фонда было бы сигналом к ужесточению или смягчению финансовой и денежной политики. 

Если мы признаем невозможность резкого сокращения темпов инфляции, мы должны сделать следующий шаг - сделать потери от инфляции минимальными. Для минимизации структурного перераспределения финансовых ресурсов, связанных с ростом цен, необходимо ввести механизмы индексации доходов населения и ряда других показателей. На настоящий момент сформировались “группы давления” на экономическую политику - со стороны промышленных предприятий, со стороны аграрников, других социальных и экономических групп. Это создает возможность заключения своеобразного “пакта социального мира против разрухи”, который включал бы в себя договоренности с промышленниками, аграрниками и другими “группами давления” на основе индексации ряда статей расходов бюджета (включая выплаты работникам бюджетных организаций), индексации шкалы подоходного налога, процента по кредитам Центрального банка, налогообложения прироста средней заработной платы и т.д. Индексацию необходимо было бы увязать с динамикой обменного курса рубля. 

В этом случае можно получить логически непротиворечивый механизм макроэкономического контроля. Элементы такого механизма хорошо известны и отчасти уже отработаны в течение 1992 года. Они в похожих комбинациях уже применялись в некоторых странах (например, механизм стандартно меняющегося валютного курса в Мексике в конце 80-х гг., система настройки макроэкономического регулирования на поддержание курса национальной валюты в Японии в 1950-70е годы и т.д.). В то же время сама конструкция реформы не может быть стандартной, инвариантной для страны ее применения - конструкция реформы в любой стране, а тем более в столь уникальной как Россия, должна быть уникальна.