Законопроект не предусматривает расходы из федерального бюджета.

Законопроект вносится по вопросу, являющемуся предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "б" и "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Законопроект направлен в Правительство Российской Федерации для получения заключения.

Приложение: 1) Проект федерального закона на 11-ти листах;

2) Пояснительная записка на 10-ти листах;

3) Финансово-экономическое обоснование на 4-х листах.

Депутат Н.Ю. Брусникин

Депутат А.Ю. Михайлов

Пояснительная записка

к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации и иные Федеральные законы в части оформления прав собственности на земельные участки для функционирования зданий, сооружений и имущественных комплексов предприятий»
(вносится депутатами Государственной Думы Российской Федерации
Н.Ю.Брусникиным, А.Ю.Михайловым)

Законопроект реализует нормы Основного закона о приоритете прав гражданина и об обязанности государства по гарантированию и защите этих прав (ст.2, ст.18, п.1 ст.45, п.3 ст.55 Конституции Российской Федерации).

Сложившаяся в сфере недвижимости ситуация, когда фактически единый объект юридически разорван на государственный земельный участок и частное здание, строение, имущественный комплекс предприятия, ущемляет права граждан и организаций.

Ранее приватизированное строение, имущественный комплекс, составляющий с участком единое целое, без участка просто не существуют. Это имущество было передано в частную собственность, которую государство обязано гарантировать и защищать. В действительности оказывается, что право собственности на строение, на имущественный комплекс предприятия низводятся до права аренды или иного неполноценного права на участок. Так, при изменении условий договора аренды, которые сделают использование здания невыгодным, здание на другой участок перенести невозможно; при уничтожении здания, помещения его собственник может потерять право на восстановление здания.

Действующие сегодня нормы о выкупе (приватизации) участков под строениями понуждают собственника фактически повторно платить за уже приобретённое имущество: государство передало в собственность здание, расположенное в определённом месте, и никто иной на этот участок претендовать не может.

Установленный статьёй 2 Закона о введении Земельного кодекса Российской Федерации расчёт для выкупа участков под строениями (от 3 до 30 кратной ставки земельного налога - в зависимости от числа жителей города) базируется на ошибке: якобы, участок под предприятием имеет самостоятельную рыночную стоимость. В действительности, участок под зданием, предприятием самостоятельной рыночной стоимости не имеет. Стоимость участка капитализирована в стоимости строения, предприятия; для участка под строением, предприятием нет рынка покупателей и продавцов; единственному покупателю единственный продавец устанавливает цену административным путём. О рыночной стоимости участка нельзя говорить потому, что такого объекта, т.е. отдельного от строений участка, не существует.

Имеющаяся практика выкупа свидетельствует, что выкупные платежи и сама форма передачи прав собственности на здание, строение путём выкупа являются препятствием для оформления полноценных прав на недвижимость, защиты прав граждан на недвижимое имущество. Такой выкуп создаёт преграду для формирования рынка недвижимости и тормозит экономический рост.

Предлагаемые поправки в ряд Федеральных законов направлены на гарантирование и защиту прав граждан и организаций на их недвижимость, на минимизацию искусственных барьеров, препятствующих созданию юридически полноценных единых объектов недвижимости. Следствием принятия этих поправок станет вовлечение недвижимости в гражданский оборот, благодаря которому будет обеспечено наиболее эффективное использование недвижимости, а также использование её в качестве залога (ипотека). Последнее важно для решения проблемы недоразвития, общей для стран «третьего мира» и бывших социалистических стран, где имущество не используется как самовозрастающий капитал, а пребывает в «мёртвом» природном виде. Решается «загадка капитала» -- «капитализация» недвижимости через превращение объекта материального мира в капитал через чёткое юридическое описание и гарантирование прав на него.

О поправках в Земельный кодекс Российской Федерации

Законопроект устанавливает, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, помещения, имущественные комплексы предприятий, расположенные на земельных участках, которые ранее находились в государственной или муниципальной собственности, переоформляют право собственности на эти земельные участки (доли в праве собственности на земельные участки), необходимые для функционирования и восстановления в случае разрушения таких зданий, строений, сооружений, имущественных комплексов предприятий, или заключают договор аренды на такие земельные участки в порядке, установленном настоящим Кодексом (п.1 ст.36 - здесь и далее в скобках указываются пункты и статьи изменённого текста закона).

Проект устанавливает, что собственники недвижимости получают право на переоформление права землепользования. Следует подчеркнуть, что согласно установлению Конституционного Суда Российской Федерации, переоформление прав на земельный участок не есть его первичное предоставление. При переоформлении прав на земельный участок не допускается произвольное определение его размера (Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П).

Проект восстанавливает право граждан и юридических лиц - собственников помещений на получение доли в праве собственности на участок (п.1 ст.36). Ранее граждане и юридические лица, имевшие в собственности помещения, обладали правом на получение доли в праве собственности на участок (абзац 4 пункта 4.1. Основных положений государственной программы приватизации, утверждённой Указом Президента Российской Федерации № 1535 от 22.07.94). Реализация статей 2, 18 и 45 Конституции Российской Федерации, а также принципа первичности земельного участка требует, чтобы собственник помещения обладал долей в праве собственности на земельный участок.

Процедура оформлении права собственности на участок включает подачу заявления в уполномоченный орган, который принимает соответствующее решение. Это решение является основанием для регистрации права собственности на участок в Едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) (абзац 3 п.6 ст.36).

Законопроект определяет земельный участок под строением как объект права, устанавливая, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, имущественный комплекс предприятия, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на этот земельный участок (п.1 ст.35 проекта). Действующая сегодня норма о переходе права на часть земельного участка не является корректной, поскольку объектом права может быть только индивидуально определенная вещь.

Перечень объектов недвижимости, собственники которых получают право на соответствующие земельные участки, дополнен словами «имущественный комплекс предприятия». Это обусловлено следующим. Целый ряд Указов Президента Российской Федерации (№ 301 от 25.03.92; № 631 от 14.06.92; № 1535 от 22.07.94) предоставил право выкупа собственникам предприятий. Предприятие как имущественный комплекс признается недвижимостью (п.1 ст.132 КГ РФ). Право, на получение участка под предприятием в собственность не может быть отменено в силу статей 2, 18, п.1 ст.45 и п.3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Вместо ныне действующих норм о размерах участка как участках, которые заняты зданиями или участки, которые необходимы для использования участка, вводится формула: участок, необходимый для функционирования и восстановления здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия в случае их разрушения. Кроме того, с целью защиты заявителей от возможных произвольных административных решений вводится норма о том, что размер и границы земельного участка определяются в соответствии с документом, на основании которого осуществляется землепользование, а при его отсутствии - на основании правил землепользования и застройки, утверждённых правовым актом местного самоуправления (абзац 2 пункта 2 статьи 35).

В отношении земельных участков, на которых находятся кондоминиумы, введена норма о том, что такие участки предоставляются в порядке, установленном статьёй 36 Земельного кодекса Российской Федерации с учётом особенностей Федерального закона «О товариществах собственников жилья» (о бесплатной передаче таких участков). Это необходимо потому, что в указанном законе отсутствует порядок предоставления участков.

Ныне действующая норма Земельного кодекса Российской Федерации (абзац 2 пункта 3 статьи 36) ущемляет права собственников помещения, запрещая им приобрести долю в праве собственности на здание в случае, если кому-либо из иных владельцев помещений они принадлежат на праве хозяйственного ведения. Законопроект устраняет это необоснованное ограничение (абзац 2 пункта 3 статьи 36). Для того, чтобы защитить права собственников помещений, введена норма о том, что заявление может быть подано не «совместно», как в действующей норме, а отдельно каждым собственником помещения (п.5 ст.36), размер доли в праве определяется соглашением сторон, а при его отсутствии - исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. Организации по учету соответствующих объектов, обязаны предоставлять сведения о такой площади собственникам помещений и указанным органам (п.3 ст.36).

Размер доли в праве собственности на земельный участок определяется пропорционально доле жилых и нежилых помещений такого лица в общей площади жилых и нежилых помещений в этом здании, сооружении (абзац 2 п.4 ст.28). Действующая норма о том, что размер доли в праве собственности на земельный участок определяется пропорционально отношению площади соответствующей части здания к общей площади здания (абзац 3 п.4 ст.28 действующего Закона) ущемляет права частных собственников, поскольку они являются собственниками только помещений, тогда как государство и/или орган местного самоуправления является собственником и помещений, и всех остальных (технических) частей здания.

Норма Земельного кодекса о землях, ограниченных в обороте (абзац 2 пункта 2 статьи 27 ЗК РФ) приводится в соответствие с нормой Гражданского кодекса Российской Федерации (абзац 2 п.2 ст.129 ГК РФ), поскольку последний регулирует оборот объектов гражданских прав.

Предлагаемые поправки исключают из текста Земельного кодекса конструкцию аренды «с множественностью лиц на стороне арендатора» (п.3 ст.36 проекта), поскольку эта конструкция неработоспособна, учемляет права граждан. Право на аренду с множественностью лиц на стороне арендатора не есть обязанность этих лиц заключить или вступить в договор. Имеется неопределённость прав «соарендаторов» с учётом возможности для любого из них (или его правопреемника выйти из договора и т.д.

Внесено уточнение, определяющее, что решение об оформлении участка в собственность или о заключении договора аренды участка принимается в соответствии с желанием заявителя (абзац 1 п.6 ст.36). Это устраняет неопределённость, имеющую место в действующей норме п.6 ст.36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Для того, чтобы не разрывать процедуру оформления единого участка, внесена норма о том, что решение об оформлении земельного участка в собственность принимается органом, принявшим ранее решение о приватизации объекта недвижимости или предприятия, и это решение распространяется также на все объекты недвижимости, построенные на этом участке после приватизации (абзац 2 п.6 ст.36).

Установлены нормы об обременении участка публичными сервитутами. Могут быть установлены публичные сервитуты, фактически существовавшие на дату приватизации (продажи) здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия. Установление иных публичных сервитутов допускается только в случаях, когда обеспечение публичных интересов иным способом невозможно (абзац 4 п.6 ст.36).

Установлено, что в случае выявления препятствующих переоформлению участка технических ошибок, допущенных государственным органом при приватизации, этот орган на основании заявления собственника здания обязан внести уточнение в план приватизации или в иной договр приватизации в месячный срок со дня подачи соответствующего заявления (п.7 ст.36).

Внесено уточнение, определяющее органы, которые утверждают границы охранных зон объектов систем газоснабжения - исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации (абзац 5 пункта 6 статьи 90).

Законопроект устанавливает взаимосвязь между целью, установленной принципом первичности земельного участка, судьбе которого следуют прочно связанные с ним объекты (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации), и способом перехода к ней из сегодняшней ненормальной ситуации, когда единый объект недвижимости юридически разорван, а монопольным собственником участков является государство или органы местного самоуправления. Условия для реализации принципа первичности земельного участка обеспечиваются посредством оформления земельных участков, необходимых для функционирования и восстановления зданий, строений, сооружений, имущественных комплексов предприятий, в собственность лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности (п.1 ст.2 - здесь и далее в скобках указываются пункты и статьи изменённого текста закона).

Вводится норма прямого действия, определяющая размер платы за оформление прав собственности на участок, необходимый для функционирования и восстановления здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия (п.2 ст.2). Эта плата, устанавливаемая отдельно для собственников помещений, зданий, предприятий, устанавливается как величина, кратная размеру установленного законом минимального размера оплаты труда. Такая плата направляется на покрытие издержек, связанных с оформлением прав собственности на земельные участки, необходимые для функционирования и восстановления здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия.

В соответствие с конституционными нормами о взаимоотношении прав и обязанностей граждан и государства (ст. 2; 18; ч.1 ст.45, ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации) исключена действующая норма, обязывающая к заключению гражданско-правового договора. Вместо этого установлено, что органы государственной власти и местного самоуправления обязаны содействовать физическим и юридическим лицам в переоформлении их прав на земельные участки в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса (абзац 1 нового пункта 2 ст.3 Закона «О введении...»).

Право и обязанность по переоформлению ранее возникших прав при совершении сделки по продаже зданий, строений, сооружений, предприятий, которое сегодня имеют только некоторые юридические лица, распространено на всех физических и юридических лиц в соответствии с конституционными требованиями о приоритете прав граждан и о равенстве всех перед законом (ст. 2; 18; ч.1; ч.1 ст.19; ст.45 Конституции РФ).

Нормы о выкупе участков под строениями заменены на нормы об оформлении этих участков в собственность в соответствии с предлагаемыми изменениями в Земельный кодекс Российской Федерации (п.3 ст.28 - здесь и далее в скобках указываются пункты и статьи изменённого текста закона).

Вместо ныне действующих норм о размерах участка как участках, которые заняты зданиями или участки, которые необходимы для использования участка, вводится формула: участок, необходимый для функционирования и восстановления здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия в случае их разрушения (абзац 1 п.1 ст.28; абзац 3 п.2 ст.28, п.5 ст.28). Это необходимо потому, что сегодняшние формулировки противоречат принципу первичности земельного участка и экономической целесообразности.

Кроме того, с целью защиты заявителей от возможных произвольных административных решений вводится норма о том, что размер и границы земельного участка определяются в соответствии с документом, на основании которого осуществляется землепользование, а при его отсутствии - на основании правил землепользования и застройки, утверждённых правовым актом местного самоуправления (абзац 2 п.1 ст.28).

Установлен минимальный срок (10 лет) для аренды земельных участков, относящихся к государственной или муниципальной собственности, необходимых для функционирования и восстановления здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия (абзац 2 пункта 3 ст.28). Это необходимо, чтобы обеспечить защиту прав частных собственников, гарантированных статьями 2, 18 и 45 Конституции Российской Федерации.

С той же целью и во исполнение требований об обязательности включения в договор цены как существенного условия договора (пункт 1 ст.432 Гражданского кодекса Российской Федерации, абзац 3 пункта 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации) установлены требования к договорам аренды земельных участков, необходимых для функционирования и восстановления строений (абзацы 4 и 5 пункта 3 статьи 28). Эти требования направлены на минимизацию при заключении таких договоров возможности административных злоупотреблений, поскольку собственник здания как сторона в таком договоре может быть понуждён к заключению договора на крайне невыгодных для себя условиях (ст. 179 Гражданского кодекса Российской Федерации о кабальной сделке).

Проект восстанавливает право граждан и юридических лиц - собственников помещений на получение доли в праве собственности на участок (п.4 ст.28). Ранее граждане и юридические лица, имевшие в собственности помещения, имели право на получение доли в праве собственности на участок (абзац 4 пункта 4.1. Основных положений государственной программы приватизации, утверждённой Указом Президента Российской Федерации № 1535 от 22.07.94). Реализация статей 2, 18 и 45 Конституции Российской Федерации, а также принципа первичности земельного участка требует, чтобы собственник помещения обладал долей в праве собственности на земельный участок.

Размер доли в праве собственности на земельный участок определяется пропорционально доле жилых и нежилых помещений такого лица в общей площади жилых и нежилых помещений в этом здании, сооружении (абзац 2 п.4 ст.28). Действующая норма о том, что размер доли в праве собственности на земельный участок определяется пропорционально отношению площади соответствующей части здания к общей площади здания (абзац 3 п.4 ст.28 действующего Закона) ущемляет права частных собственников, поскольку они являются собственниками только помещений, тогда как государство и/или орган местного самоуправления является собственником и помещений, и всех остальных (технических) частей здания.

В пункт 6 статьи 28 действующего Закона внесено уточнение о том, что нормы данного закона об установлении публичных сервитутов распространяются только на случаи приватизации унитарных предприятий, зданий, строений (п.6 ст.28). Это важно потому, что при оформлении прав собственности на участки, необходимые для функционирования и восстановления существующих строений должны применятся иные нормы, предлагаемые в поправках в Земельный кодекс Российской Федерации -- о публичных сервитутах, фактически существовавших на дату приватизации (продажи) здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия, а также о таких сервитутах, установление которых было предусмотрено решениями правомочных органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятыми на указанную дату (абзац 4 п.6 ст.36 исправленного Земельного кодекса Российской Федерации).

Проект устанавливает, что при продаже имущественного комплекса унитарного предприятия, здания, строения сооружения цена земельного участка входит в цену единого объекта недвижимости (п.7 ст.28). Это соответствует экономической логике и принципу первичности земельного участка, декларированному в п.1 ст.1 действующего Земельного кодекса Российской Федерации. Отдельно определять цену участка некорректно, поскольку покупатель получает единый объект недвижимости. Действующая норма закона (п7.ст.28) не учитывает, что участок может иметь обременения, например, в связи с загрязнением участка и подземных вод, которые снижают его теоретически рассчитываемую рыночную цену и даже делают её отрицательной.

В пункт 8 статьи 28 о запретах на отчуждение земельных участков внесены следующие изменения. В абзац 1 внесено дополнение «если иное не предусмотрено иными федеральными законами». «Иное» предусмотрено ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Водным кодексом, ФЗ «Об охране объектов культурного наследия» и другими законами. Наименования категорий земель приведены в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации. Исключены слова «водоохранного и санитарно - защитного назначения;», поскольку названные участки входят в состав выше уже названной категорий земель особо охраняемых территорий.

Из числа запрещённых к отчуждению исключены земельные участки, предназначенные для обеспечения деятельности морских и речных портов (абзац 4 пункта 8 статьи 28). Отсутствие полноценной собственности на недвижимость, включая земельные участки, препятствует инвестициям в новые и развитию существующих портов, что негативно влияет на состояние внешней и внутренней торговли страны, тормозит экономический рост.

Финансово-экономическое обоснование

к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации и иные Федеральные законы в части оформления прав собственности на земельные участки для функционирования зданий, сооружений и
имущественных комплексов предприятий»
(вносится депутатами Государственной Думы Российской Федерации
Н.Ю.Брусникиным, А.Ю.Михайловым)

Принятие и реализация проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации и иные Федеральные законы в части оформления прав собственности на земельные участки для функционирования зданий, сооружений и имущественных комплексов предприятий» не потребует дополнительных затрат за счет средств федерального бюджета и не приведет к сокращению его доходов.

Фактические затраты, связанные с оформлением права собственности на землю, согласно проектам Федеральных законов будут компенсироваться за счет средств собственников зданий, строений и сооружений, расположенных на земельных участках, оформляемых в собственность.

Доходы от продажи земельных участков под приватизированными объектами недвижимости учтены в федеральном бюджете на 2003 год в статье 2010000 «Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций» не отдельной строкой, а в группе доходов «Прочие поступления от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности…» в общей сумме 4,285 млрд.рублей.

Запланировать доходы бюджета от продажи земельных участков отдельной строкой практически не возможно, так как собственники объектов недвижимости по действующему законодательству имеют право выбора - взять участки земли в аренду или выкупить в собственность. При этом действующий порядок выкупа земель не стимулирует собственника объектов недвижимости к созданию единого имущественного комплекса - единовременная оплата стоимости земельных участков ведет к резкому снижению оборотных средств предприятий. Такие сдвиги в структуре активов предприятий приведут к снижению их ликвидности, создадут угрозу кризиса неплатежей, дополнительной череды банкротств.

Таким образом, доход от продажи земельных участков ожидается в незначительном объеме и его, как и другие дополнительные доходы бюджета, предполагается направить на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации.

Темпы промышленного роста за первый квартал 2003 года превысили уровень прошлого года и составили 6%. При этом, впервые наметился опережающий рост в несырьевых отраслях. Наибольший темп роста зафиксирован в машиностроении. Предприятия активно направляют собственные средства в модернизацию производства. Это объясняется тем, что производственные средства российской промышленности сейчас крайне нуждаются в обновлении (средний возраст основных средств - 19,4 лет, полностью изношено - 18,4%). Изъятие средств предприятий, которые предназначены на инвестиции в реальный сектор экономики страны (краткосрочные и долгосрочные), в качестве разовой платы за землю и направление этих средств на погашение внешнего долга РФ приведет к замедлению темпов экономического роста.

Такое решение тем более не оправдано, учитывая, что долги и без того погашаются в запланированные сроки благодаря благоприятной конъюнктуре цен на нефть.

Согласно прогнозу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, к 2006 году в стране может завершиться экономический рост и необходимо искать новые катализаторы его развития.

Таким катализатором станет вовлечение недвижимости в гражданский оборот, благодаря которому будет обеспечено наиболее эффективное использование недвижимости, а также использование её в качестве залога (ипотека). Последнее важно для решения проблемы недоразвития, общей для стран «третьего мира» и бывших социалистических стран, где имущество не используется как самовозрастающий капитал, а пребывает в «мёртвом» природном виде. Решается «загадка капитала» -- «капитализация» недвижимости через превращение объекта материального мира в капитал через чёткое юридическое описание и гарантирование прав на него.

Решение вопроса о передаче прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, в том числе собственникам предприятий как имущественных комплексов, является принципиальным условием защиты права собственности в Российской Федерации, важным фактором инвестиционной привлекательности бизнеса и обеспечения экономического роста в стране.

Увеличение прибыли, в том числе за счет модернизации производства, на 1% повышает доходы бюджета на 1,8 млрд. рублей в год, повышение собираемости налогов на 0,1% (в том числе за счет финансового оздоровления отдельных предприятий) - на 2 млрд. рублей в год. Даже эти поступления заведомо покрывают объем теоретически возможных, но не гарантированных доходов бюджета от продажи земельных участков под приватизированными объектами недвижимости.

В случае реализации проектов Федеральных законов будут созданы условия для сохранения платежеспособности предприятий РФ, направления собственных средств и привлечения инвестиций для развития производственной базы предприятий РФ, что позволит увеличить темпы роста экономики, а значит увеличить налоговую базу. Принятие предлагаемых поправок обеспечит увеличение темпов роста экономики не менее, чем на 1%. Это позволит получить дополнительно не менее 20 млрд. рублей в год.