Среди длинной череды 10-летних юбилеев новейшей российской
истории, связанных с нынешним годом, почти незамеченным прошел
юбилей Конституционного Суда: 29 октября 1991 года Съезд народных
депутатов РСФСР избрал тринадцать судей российского КС.
Промелькнувшее в СМИ сообщение о торжественном собрании
по этому случаю и о приветствии президента, отметившего важную
роль Конституционного Суда в системе российской государственности
– вот и все, чем было отмечено 10-летие высшего суда страны...
Удивляться, впрочем, особенно нечему: последние восемь лет из
этих десяти КС напоминает страуса, спрятавшего голову в песок,
более всего опасающегося, что его вновь, как и осенью 1993 года,
обвинят в «политизации», а потому – рассматривающего, большей
частью, мелкие вопросы.
Между тем десять лет назад предполагалось, что КС будет выполнять
совсем иную роль!
Есть высший суд?
Конституционный Суд был создан осенью 1991 года – тогда Россия
формально была еще частью Советского Союза. Тогда в моде были
рассуждения о необходимости переведения политических конфликтов
в сферу права, о возможности для гражданина защищать свои права,
гарантированные Конституцией, о самоограничении власти, и так
далее. Стоит напомнить, что после августа 1991-го была сильна
иллюзия: теперь-то Закон превыше всего...
Вольно же нам было мечтать – очень скоро выяснилось, что «самоограничиваться»
российская власть – и, в первую очередь, исполнительная – категорически
не желает. Да и подчиняться закону и Конституции, которые ей не
нравятся – тоже.
Первому составу КС суждено будет работать менее двух лет. Однако
сформированный в период безграничного влияния Ельцина, суд сразу
демонстрирует, что не будет послушным инструментом президентской
власти. Более того: вместо того чтобы (как, видимо, рассчитывало
окружение Ельцина) признавать неконституционным то, что ему не
нравится, КС начал признавать неконституционными действия самого
Ельцина.
На страже «конституционного поля»
Результат рассмотрения первого же дела в КС оказался обескураживающим
для Ельцина: 14 января 1992 года суд признал неконституционным
его указ № 289 от 19 декабря 1991 года о слиянии министерств безопасности
и внутренних дел. Указ об образовании этого «суперминистерства»
был издан в порядке применения так называемых «особых полномочий»
Ельцина – который мог издавать указы, противоречащие законам,
но Верховный Совет в течение недели мог их отменить. В данном
случае ВС именно так и поступил – но указ все равно вышел в свет.
Разбирательство в КС четко констатировало, что президент вышел
за пределы «конституционного поля», – и Ельцин отступил. Редчайший
случай – уже на следующий день (!), 15 января 1992 года злополучный
указ был отменен.
Впрочем, дальнейший ход событий показал, что подобное законопослушание
президента было исключением, а не правилом.
Важно заметить, что КС образца 1991–1993 годов был наделен правом
принимать дела к рассмотрению по собственной инициативе (сейчас
восстановление этого права, которого КС был лишен после «черного
октября», вновь стало актуальным). Кроме этого, с запросом о соответствии
того или иного решения Конституции мог обращаться даже один депутат,
а не пятая часть той или иной палаты парламента, как сейчас. По
мнению ряда политиков (да и судей – например, заместителя председателя
КС Тамары Морщаковой), все это делало суд политическим органом,
самостоятельным «игроком» на политической сцене, что, на их взгляд,
противоречило предназначению органа конституционного надзора.
Да и вело к его сильной перегрузке.
Согласиться с этим, тем не менее, трудно. КС – не рядовой орган
судебной власти, а верховный контролер, который не может работать
в режиме факса, поставленного на автоматический прием, и реагировать
лишь на поступающие запросы. В обстановке, когда все «ветви власти»
не умеют или не хотят (достаточно вспомнить 1992–1993 годы, да
и более поздние времена, чтобы в этом убедиться) следовать закону
– чем строже будет надзор, тем лучше. Что касается перегрузки
– за два первых года работы КС рассмотрел порядка 40 дел. В последующие
же времена, когда круг субъектов обращения был резко снижен, порой
выносилось по 200–250 решений в год...
Из других важных решений КС на первом этапе его жизни стоит вспомнить
признание неконституционными ряда пунктов Декларации о государственном
суверенитете Татарстана, провозглашавших приоритет местных законов
над российскими. К сожалению, это решение КС (как и многие другие),
способное надежно заблокировать сепаратистские тенденции в регионах,
так и не было выполнено: Ельцин не решился ссориться с Шаймиевым.
Через два года это привело к заключению договора между Россией
и Татарстаном, даровавшего республике привилегии, а затем начался
«парад договоров» об особом статусе и особых правах тех регионов,
которые оказались «более равны, чем другие». И только в самое
последнее время процесс создания «договорной федерации» повернул
вспять.
Ну а затем КС принял решение, которое впервые поссорило его с
президентом. В ноябре 1992 года суд вынес вердикт по поводу указа
Ельцина от 23 августа 1991 года «О приостановлении деятельности
Коммунистической партии РСФСР». Оставив за компартией право на
существование, КС навлек на себя гнев радикал-демократов, до сих
пор считающих, что суд «не справился со своей исторической задачей».
Но мог ли он с ней справиться? И, главное, должен ли был? Ведь
даже такая «твердокаменная» сторонница Ельцина, как Морщакова
(одна из четырех судей КС, отказавшихся признать неконституционным
«указ 1400»), сегодня полагает, что суд все сделал правильно.
И замечает в интервью одному из столичных журналов: «Мы ограничились
осуждением практики, отражавшей коммунистическую идеологию. Надо
идти по пути запрета такой деятельности, но не идеологии, потому
что такого рода мировоззрение имеет право на существование...»
«Есть только действующая Конституция...»
Впрочем, вердикт по «делу КПСС» Ельцин стерпел – тем паче, что
тогда коммунисты не представлялись влиятельной силой. Куда более
раздраженно он отнесся к ситуации, сложившейся на седьмом съезде
российских депутатов в декабре 1992 года, когда возник первый
«конституционный кризис» в России – с правительством, покидающим
зал съезда, с параллельными обращениями Ельцина и съезда к народу...
В критический момент председатель КС Валерий Зорькин берет на
себя роль и строгого судьи, и посредника, заявляя враждующим «ветвям
власти» с трибуны съезда: «Не можете договориться, как вам вместе
работать – договаривайтесь, как вместе уйти!», и отвечает любителям
рассуждать о скверной «брежневской» Конституции, которую необходимо
срочно заменить новой: «Нет ни сталинской, ни брежневской Конституции
– есть только действующая Конституция. Не умеете эту соблюдать
– вам и новая не поможет...» Казалось бы, его миссия удается –
враждующие стороны идут на компромисс, но ненадолго: очень скоро
участники «войны властей» начинают стремиться не к миру, а к победе.
20 марта 1993 года Борис Ельцин появился на телеэкранах и заявил
согражданам: «Сегодня я подписал указ об особом порядке управления
страной». Президент заявил, что «сотрудничество с федеральными
органами законодательной власти и ныне действующим депутатским
корпусом невозможно», и сообщил, что «в условиях особого порядка
управления не имеют юридической силы любые решения органов и должностных
лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений
Президента и постановлений Правительства». Объявлялось также,
что «главы исполнительной власти и правительства субъектов Российской
Федерации подотчетны непосредственно Президенту и Правительству
России, а их полномочия не могут быть прекращены без решения Президента
Российской Федерации». Наконец, на 25 апреля назначалось голосование
о доверии Президенту и вице-президенту, которое «решит вопрос
о том, кому руководить страной – Президенту или Съезду народных
депутатов».
Собравшийся через три дня по запросу Верховного Совета, КС вынес
достаточно жесткое решение. Суд констатировал, что, хотя президент
«подтвердил в Обращении свою обязанность обеспечить соблюдение
основ конституционного строя, избранные им средства противоречат
этой цели». Намерения Ельцина по всем пунктам были признаны неконституционными
– в результате чего КС стал его открытым врагом.
После этого президент пошел по простейшему пути – стал просто-напросто
игнорировать принимаемые судом вердикты.
Последняя капля
«Последней каплей» в судьбе КС стало его знаменитое решение относительно
«указа 1400» от 21 сентября 1993 года, который (голосами девяти
судей против четырех) был признан основанием для немедленного
прекращения полномочий Ельцина. В глазах многих этот эпизод до
сих пор остается главным упреком в адрес «старого» состава КС
и лично Валерия Зорькина. Дескать таким путем КС поддержал Хасбулатова,
спровоцировал съезд на «коронацию» Руцкого и эскалацию конфликта
и чуть ли не оказался виновным в происшедшем кровопролитии. Но
мог ли суд поступить иначе?
Сам Зорькин на этот вопрос всегда отвечал однозначно. Вот что
он рассказывал мне через несколько лет после той осени:
«Я присягал не президенту, а Конституции, и не был
ни с президентом, ни с парламентом – я выполнял свою присягу.
Что требовать от судьи – закрыть глаза на нарушение Конституции?
Оправдать разрушение конституционного строя – во имя неких высших
интересов? Гнать надо такого судью в три шеи из Конституционного
Суда – это не судья, а подпевала в мантии.
Что касается «широкого понимания права», которого
от меня требовали, подразумевая признание действий Ельцина соответствующими
«духу Конституции» – напомню, что первым это «широкое понимание
права» начал проповедовать Гитлер! Именно он выдвинул конструкцию:
право – это не то, что записано в устаревшей Веймарской конституции,
это – справедливость, которую я несу, выражая волю народа. Известно,
какая «справедливость» пришла в Германию и в Европу...
Тогда, осенью 1993 года, оказалось разрушенным все
наше «правовое пространство». Ведь танки были брошены не столько
против Белого дома (сколько ни говори о противном Руцком и скверном
Хасбулатове), сколько против Закона и Конституции. Теперь сам
Ельцин в воспоминаниях признается: да, нарушил Конституцию. Выходит,
КС был прав тогда? И вся его «вина» в том, что он это понял раньше,
чем президент? Тогда большинство общества убедили в том, что законность
должна уступить целесообразности. Но результат печален: поломан
конституционный инструмент, поломано хрупкое правовое сознание,
поломана только-только рождающаяся традиция жить по Конституции...»
Достаточно очевидно: прояви тогда Валерий Зорькин лояльность к
Ельцину – он бы получил все, что только можно было бы пожелать.
Достаточно было просто не собирать КС, как ему это рекомендовалось
«указом 1400» – и по сей день он занимал бы кресло председателя
суда. Однако судья поступил иначе – прекрасно сознавая последствия.
Кстати, то заседание КС до сих пор остается загадкой – ни один
из судей так ни разу и не поделился подробностями. Единственное,
что удалось узнать – почему КС собрался в «пожарном порядке»,
ночью, без мантий (как потом упрекали оппоненты). Ответ был прост:
утром собраться уже могли и не позволить...
После «черного октября» деятельность КС оказалась парализована
на полтора года – вплоть до марта 1995-го. Формально она была
лишь «приостановлена», фактически – КС стал «арбитром, удаленным
с поля».
В поисках «скрытых полномочий»
Конституция, принятая в декабре 1993 года, и новый закон о статусе
КС существенно ограничили его возможности. Суд лишился права рассматривать
дела по собственной инициативе, обращаться в него теперь могли
либо пятая часть депутатов Госдумы или Совета Федерации, а также
президент, правительство, губернаторы и региональные парламенты.
Рассмотрению отныне подлежали только федеральные и региональные
законы и нормативные акты президента и правительства, а все «ненормативные»
решения главы государства оказались выведены из-под конституционного
контроля.
Кроме этого, судьи КС теперь могли предлагаться только президентом,
а состав суда был расширен с 13 до 19 человек. Смысл такого «расширения»
был прозрачен донельзя. В «старом» составе КС было девять судей,
признавших неконституционным «указ 1400», и четверо судей, вставших
на сторону Ельцина. Добавление шестерых судей, представляемых
президентом, и заведомо являвшихся его сторонниками, гарантированно
обеспечивало ему большинство в «новом» КС.
К марту 1995-го недостающие шесть судей были утверждены Советом
Федерации, и «удаленный арбитр» вернулся на «конституционное поле».
Но вернулся он, как быстро выяснилось, не таким, как был раньше
– неизгладимый отпечаток осени 1993-го уже не стирался ничем.
Наиболее ярко это проявилось в июле 1995 года, когда КС рассматривал
конституционность указов Ельцина, «спустивших курок» первой войны
в Чечне в декабре 1994 года.
С тех пор прошло больше шести лет. Серьезно изменились оценки
происходящего на Северном Кавказе у многих из тех, кто высказывал
их тогда, да и общественное мнение претерпело существенные изменения.
Но речь не о том, прав или не прав был Ельцин, отдав приказ о
военной операции в Чечне. Речь – о правовом механизме «скрытых
полномочий» президента, который был изобретен в КС, чтобы признать
правомерность действий Ельцина. Механизм этот, заметим, действует
до сих пор, а суть его проста: президент может, «заполняя пробелы
в законодательстве» (которые будут всегда, ибо никто не обоймет
необъятного), издавать указы, подменяющие собой законы. А то и
изменяющие их – как это случилось недавно, когда президентским
указом был изменен порядок выплаты пенсий, установленный законом.
КС признал указ конституционным – исходя из той же концепции «скрытых
полномочий».
Тогда, летом 1995-го, судья КС Борис Эбзеев рассказал мне любопытную
историю. В начале 80-х годов известный юрист профессор Перциг
написал статью, где доказывал, что КПСС, являясь руководящей и
направляющей силой общества, должна действовать в рамках Конституции
и закона, и, таким образом, может не все. Этому решительно воспротивился
секретарь Свердловского обкома КПСС Ельцин, отчитавший профессора:
как это так, партия чего-то не может? Партия может все! И в этой
связи, по словам Эбзеева, КС отвечал на простой вопрос: может
ли все президент? И ответил: да, может! Но государство, по словам
Эбзеева, «может все» только в условиях абсолютизма – а в условиях
демократии и правового государства власть окружена границами,
которые образуют неотъемлемые и неотчуждаемые права человека и
через которые она не вправе переступить...
Два процента политики
Никоим образом не хочу обидеть высокий Конституционный Суд, но
концепция «скрытых полномочий» во многом обесценила его деятельность,
поскольку стало почти бессмысленно обжаловать в суде президентские
указы (традиционно – самую спорную часть российского «правового
пространства»).
В итоге сегодняшний КС являет собой инстанцию, где 98% дел рассматривается
по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав, и лишь
2% дел – когда спорят политики. Не умаляя важности восстановления
конституционных прав граждан, ущемленных действиями властей или
несовершенными законами, хочется сказать, что не в этом виделось
главное предназначение КС. В стране, где никогда не жили по силе
права, а всегда жили по праву силы, было особенно важно наличие
верховного арбитра, расставляющего «флажки» конституционного поля,
выход за которые строго запрещен и перед вердиктом которого должны
покорно склоняться президент, парламент и правительство…
Справедливости ради заметим, что за минувшие шесть лет КС время
от времени рассматривал общественно значимые политические вопросы
– и иногда даже давал на них не нравящиеся президенту Ельцину
ответы.
Так, в апреле 1998 года КС обязал президента подписать не понравившийся
ему закон о реституции – который был принят обеими палатами Федерального
Собрания, но Ельцин не желал ставить под ним свою подпись, ссылаясь
на процедурные нарушения. А в ноябре 1998 года КС отказал Ельцину
в праве избираться на третий срок – как ни старались его советники
доказать, что по новой Конституции он был избран только один раз,
в июле 1996 года. Тогда, кстати, единственный раз в качестве аргументации
на заседании КС была использована ссылка на газетную публикацию
– известный юрист, профессор Сурен Авакьян цитировал мою статью
в «Независимой газете». Ход моих рассуждений был простым: в Конституции
речь идет о запрете занимать президентскую должность более, чем
два срока подряд. И если считать (как президентские юристы), что
в 1998 году у Ельцина идет лишь первый срок, то какую же должность
он занимал, скажем, летом 1994 года? Если это была не должность
президента России – то какая? И насколько тогда законны все его
указы, изданные до лета 1996-го? Как показало решение КС, эти
аргументы возымели действие.
Тем не менее все эти исключения лишь подтверждали правило – во
всем остальном КС вел себя настолько смиренно, что о нем просто-напросто
стали забывать. И сегодня сообщения о рассмотрении дел в КС редки
на газетных страницах (не говоря о телерепортажах). Еще немного
– и граждане нашей страны могут вообще забыть, что есть такая
судебная инстанция. А жаль – десять лет назад, как уже сказано,
на КС возлагались немалые надежды.
Впрочем, десять лет назад они возлагались не только на него...
