До 1995 г. деятельность в области использования атомной энергии в стране законодательно вообще никак не регламентировалась. До этого времени в отрасли в качестве правовых нормативов в основном действовали необсуждаемые (в «лучших» традициях Министерства среднего машиностроения) приказы министра, отраслевые положения, ведомственные руководящие документы. Да и на сегодняшний день в этой области существует не так уж много государственных законодательных актов (для сведения: закон «Об атомной энергии» в США был принят еще в 1946 г.).

Первым в России был принят Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ.

Закон определил правовую основу и общие принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях (за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения).

Далее последовали Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ и Федеральный закон «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» от 3 апреля 1996 г. № 29-ФЗ. На этом перечень действующих специальных законодательных актов, пожалуй, и исчерпывается.

Некоторые нормы атомного законодательства инкорпорированы в нормативные акты, регламентирующие аналогичную группу общественных отношений и нашли свое отражение, к примеру, в Законах РФ «Об охране природной окружающей среды» (вопросы захоронения радиоактивных отходов), «О пожарной безопасности», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и других законах, носящих общеправовой комплексный характер. Но этого недостаточно, т.к. современными правоведами установлено, что атомное право должно охватывать регулирование следующего комплекса отношений, возникающих при использовании атомной энергии:
  • добыча и использование атомного сырья;
  • передача ядерных технологий;
  • лицензирование и государственный надзор;
  • обеспечение радиационной защиты при использовании источников ионизирующего излучения;
  • гражданско-правовая ответственность (страхование и государственное возмещение ущерба);
  • физическая защита ядерных материалов;
  • учет и контроль ядерных материалов и радиоактивных веществ.

В развитие существующих законов или в целях компенсации отсутствия таковых приняты указы Президента, постановления Правительства, разработаны и внедряются в жизнь федеральные целевые программы.

Однако в целом российское законотворчество в области использования атомной энергии недопустимо отстает от насущных потребностей и проблем сегодняшнего дня.

Многие из «первоочередных» законов, работа над которыми велась долгие годы, так и не увидели свет. Среди них печально известный Федеральный закон «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами». Он был принят Государственной Думой 21 июля 1995 г. и 27 декабря того же года отклонен Президентом Российской Федерации. Работа над этим законом была начата еще в конце 80-х гг. ХХ в. Закон неоднократно выносился на рассмотрение Верховного Совета СССР, но т.к. многие его положения носят чисто политический характер (например, порядок ввоза на территорию страны радиоактивных отходов из-за рубежа) и напрямую затрагивают интересы определенных кругов, в советское время он так и не был принят. Окончательная редакция Закона была подготовлена к 1993 г., и еще почти два года потребовалось на его согласование законодателями теперь уже суверенной России. Но, видно, времена изменились, не изменив при этом людей. Включились самые «высокие» рычаги – и в результате сегодня политика в области обращения с радиоактивными отходами в нашей стране на государственном уровне осталась нерегулируемой.

Этим то и дело пытаются воспользоваться нечистоплотные дельцы от атомной энергетики. Не далее как летом этого года Минатом провел «не мытьем, так катаньем» поправки в Федеральный закон «Об охране природной окружающей среды» в части отмены запрета на ввоз и переработку зарубежного ОЯТ. Благодаря усилиям отдельных депутатских групп и самих депутатов данные поправки были приняты. Совет Федерации вообще уклонился от рассмотрения данных поправок.

До сих пор не решен вопрос принятия Закона «О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании» (или в другом варианте – «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении»).

Этот аспект деятельности в области использования атомной энергии, а именно обеспечение гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб, заслуживает того, чтобы остановиться на нем подробнее.

Современное состояние ядерной энергетики в России вызывает обоснованные опасения как у отечественных специалистов, так и у зарубежных экспертов. Положение усугубляется общеэкономическим кризисом и развалом в стране.

Повышенная вероятность ядерного инцидента усиливает необходимость дальнейшей разработки правовых проблем ответственности за ядерный ущерб (частично эти вопросы нашли свое отражение в Законе «Об использовании атомной энергии»).

Под гражданско-правовой ответственностью за ядерный ущерб понимается ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью персонала объектов использования атомной энергии, а также за вред, причиненный лицам, непосредственно не связанным с деятельностью этих объектов.

Это особый режим гражданско-правовой ответственности, существенно отличающийся от принципов возмещения вреда, предусмотренных Основами гражданского законодательства и нормами Гражданского кодекса РСФСР, в силу своей новизны и значительной сложности. Именно поэтому он требует отдельного правового регулирования. Но, как указывалось выше, такого закона в России нет.

В то же время определенная работа по организации «ядерного» страхования несколько лет назад была начата по инициативе Минатома и Госатомнадзора России.

По требованию Закона «Об использовании атомной энергии» эксплуатирующие организации при получении лицензии на эксплуатацию объекта использования атомной энергии обязаны предоставить необходимые гарантии возмещения ядерного ущерба (по закону это могут быть как финансовые гарантии банка, так и страховой полис уполномоченной страховой компании). Это законодательное требование позволило Минатому России и Госатомнадзору России (вначале порознь, а затем совместно) в 1997 г. приступить к созданию Российского ядерного пула.

Российский ядерный пул создавался по принципу страхового общества, в состав которого на условиях конкурса были приглашены крупнейшие российские страховые компании. Многие из этих компаний по несколько лет уже работали в отрасли (например, СК ЗАО «МАКС», «РОСНО»), другие пришли на рынок ядерного страхования впервые. Но все они имели достаточные финансовые обороты и большой опыт по осуществлению страхования в промышленности.

В отсутствие закона и прямого требования обязательного страхования этого вида гражданской ответственности разработка документов Пула проходила трудно и заняла много времени. Особенно сказывалось отсутствие в компаниях юристов, знающих все отличительные черты данного вида страхования и могущих помочь грамотно и полно учесть их в правилах и процедурах, разрабатываемых специально созданной рабочей группой.

Сказалось также и давление, почти впрямую оказываемое Госатомнадзором России на руководителей Пула. Оно чувствовалось на всем протяжении формирования Пула и даже с началом его функционирования. Это выражалось как в явно предвзятом отборе компаний при приеме в Пул, так и в последующем допуске страховщиков к страхованию на объектах, поднадзорных этому ведомству. Одним из первых встал вопрос о правомерности «добровольно-принудительного» страхования тех или иных субъектов права, деятельность которых попадает под Закон «Об использовании атомной энергии». Ведь к началу работ по формированию Пула статус «эксплуатирующей организации» в установленном Законом порядке был получен только концерном «Росэнергоатом» и Ленинградской атомной электростанцией. Таким образом, только для них в отсутствие гарантий банков указанная выше статья Закона имела хоть какие-то юридические основания. Для всех остальных «поднадзорных» Госатомнадзора России данное требование, строго говоря, было незаконным. Другим препятствием должно было послужить отсутствие страховой деятельности в перечне видов деятельности, лицензируемых Госатомнадзором России. Это означало, что никакого давления на выбор страховой компании и ограничений сфер деятельности страховщиков со стороны Госатомнадзора не должно было быть. Однако на деле страховые компании столкнулись с тем, что одним из обязательных условий приема в Пул стало заключение так называемого договора на обслуживание с созданной Госатомнадзором России консультационной фирмой «Атомконсалтинг», предоставляющей страховщикам информацию о номенклатуре потенциальных страхователей из числа предприятий, поднадзорных центральному аппарату или территориальным органам Госатомнадзора, об уполномоченных Госатомнадзором экспертных организациях (хотя экспертная деятельность в целях страхования также вне сферы лицензирования Госатомнадзора) и т.д. И в результате страховые компании, пригласившие под данный вид страховой деятельности в штат специалистов, хорошо знакомых с областью использования атомной энергии, и не нуждавшиеся в «помощи» каких бы то ни было сторонних консультантов, столкнулись с определенными трудностями при осуществлении страхования даже тех предприятий, которые были в числе их корпоративных клиентов. Так, например, обстояло дело со страхованием Исследовательского ядерного реактора РГ-1М АО «Норильский комбинат». Страховой компании «Интеррос – Согласие», которая осуществляла на предприятии все другие виды страхования на протяжении уже многих лет, с легкой руки Госатомнадзора были навязаны и экспертная группа, и необходимость заключения финансового договора с Сибирским округом Госатомнадзора, фактически разрешившим работу компании на его территории. А компания как-то пыталась отстаивать незаконность этих действий, страхование прошло силами другой компании, не так сопротивлявшейся подобным требованиям.

Фото 3. Центральный зал.

Рис. 12 . Регион Томской области в зоне влияния Сибирского
химического комбината.

Другим препятствием служила необходимость согласования документов Пула с Министерством финансов (Департамент страхового надзора), т.к. ни одним документом этого министерства понятия ядерного ущерба, ядерного инцидента и другие тому подобные термины определены не были. Все эти и многие другие возникавшие сложности раз за разом подтверждали необходимость принятия закона «О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании».

Но, несмотря на описанные выше проблемы, к 1998 г. Российский ядерный пул был зарегистрирован, его основополагающие документы прошли необходимое согласование и утверждение, был в основном определен состав участников (27 ведущих страховых компаний России) и начаты работы по страхованию в области использования атомной энергии.

И это только один из примеров, который наглядно подтверждает необходимость нормативно-правового регулирования всех отношений, возникающих при осуществлении различных видов деятельности в области использования атомной энергии.