Сначала было слово...

Напомним, что еще 3 сентября 2000 г., выступая на конференции "СРП-2000" в Южно-Сахалинске, президент Владимир Путин ясно определил свое отношение к СРП: "Проблема реализации СРП - это важнейшая проблема для России" и "СРП могут и должны стать важнейшей частью инвестиционной политики государства". Через год на Всемирном экономическом форуме в Москве он снова вернулся к проблеме СРП. Говоря о желании компании Exxon вложить $12-15 млрд в проект "Сахалин-1", президент пообещал всемерную поддержку проектам такого рода. Еще бы. Согласно умеренным оценкам, СРП позволили бы привлечь в Россию за 8-10 лет приблизительно $65-100 млрд прямых инвестиций. Любой вменяемый специалист скажет, что затевать новые крупные проекты в Восточной Сибири, на шельфе Арктики или сахалинском без СРП - дело пустое. Механизм СРП позволяет навести порядок в системе недропользования, и потому его внедрение в практику с каждым упущенным годом становится все более необходимым.

На заседании правительства РФ 10 октября 2002 г., специально посвященном вопросам недропользования, премьер-министр Михаил Касьянов в очередной раз отметил, что нынешний порядок предоставления лицензий для разработки месторождений нефтегазового сырья далек от совершенства. В результате многие полученные в пользование недра не осваиваются, существующая система лицензирования не обеспечивает надлежащего контроля за этой сферой. Была поставлена задача: "В короткие сроки подготовить необходимые изменения в действующие законы и внедрить туда новые принципы", перевести пользователей недр на договоры концессии и соглашения о разделе продукции.

И именно в этот момент на полную мощность включилась пропагандистская машина по дискредитации СРП. Газеты и журналы запестрели "негативом": "ходом реализации сахалинских проектов недовольны все", "бюджет получил мало доходов, зато добытая на острове (Сахалине. - М.С.) нефть сбила цены на локальных рынках. Это сказывается на состоянии российских экспортеров нефти и государственном бюджете", "иностранцы покупают оборудование у себя дома, привозят в Россию, где зарегистрирована дочерняя фирма, прикручивают на него две гайки, пишут "made in Russia" - и все. Обязательство, мол, выполнено: купили российское", "надежды на миллиардные инвестиции, что должны были подстегнуть российскую промышленность, не оправдались", "в СРП заложен принцип: никаких доходов государству, пока не вернутся вложения инвестора", "иностранцы не собираются зарабатывать для нас деньги. Десять процентов с прибыли - и в расчете", "инвесторам нужна дешевая нефть, подъем российского машиностроения их не интересует", "сегодня нет необходимости привлечения в ТЭК иностранных инвестиций на чрезвычайно льготных условиях" и - пошло-поехало... Понятно, что смысла в этих высказываниях нет никакого, но впечатление на непосвященных они произвести могут.

Если относиться к этим проектам непредвзято, то с чего бы это в России должны быть недовольные ходом реализации сахалинских проектов? Уровень накопленных инвестиций перемахнул отметку в $4 млрд и инвесторы наращивают темпы. Уже в 2003 г. всего лишь два СРП смогут обеспечить от четверти до трети всех прямых инвестиций в ТЭК России. Только прямые доходы в бюджет от действующих СРП приблизились к четверти миллиарда долларов. А если учесть еще и косвенные доходы, которых не было бы без этих проектов, то Россия уже потеряла бы порядка $1,5-2 млрд доходов. Благодаря СРП появилась какая-то перспектива у постоянно замерзающего Дальнего Востока. Разработка сахалинского шельфа принесла несомненные геополитические выгоды России - заметно смягчилась Япония относительно "Cеверных территорий", поскольку обострение межгосударственных отношений могло бы нанести ущерб энергоснабжению Страны восходящего солнца. Благодаря первым СРП в страну наконец-то потянулись иностранные инвесторы, которые не хотели иметь с ней ничего общего.

Первая нефть в рамках СРП на Сахалине была добыта инвесторами только в середине 1999 г. В отсутствие добычи откуда же взяться большим отчислениям в бюджет? Более того, как же только-только начавшаяся добыча может "сбить цены"? Да еще настолько, чтобы это "сказалось на бюджете и доходах экспортеров"? Зачем инвесторам первых СРП "прикручивать гайки", если в их контрактах, подписанных еще в 1994 г., нет обязательного требования о 70-процентной квоте по закупкам отечественного оборудования (эта норма появилась в Законе "О СРП" только в 1999 г. и не распространяется на первые СРП)? Им совершенно нет необходимости заниматься очковтирательством. Все заключенные соглашения содержат обязательство об уплате роялти, т.е. определенные отчисления идут в бюджет с первой тонны добытой нефти, а значит, намного раньше, чем "вернутся вложения инвестора". Кстати, о каких-таких "десяти процентах" идет речь? Заключив соглашения, инвесторы утратили право на любые налоговые послабления в дальнейшем - вместо того чтобы, как все, платить налог на прибыль в размере 24%, они до конца действия контрактов будут платить 32-35% - так, как это зафиксировано в их договорах. Более того, помимо этой трети, со своей прибыли они, в отличие от других нефтяных компаний, тех, которые "на лицензии", будут выплачивать еще и долю государства в прибыльной продукции. Если бы СРП действительно давал компаниям "чрезвычайно льготные условия", то критиков среди представителей нефтяного бизнеса было бы не найти днем с огнем. Наконец, если СРП - для иностранцев, то почему с ними не подписано ни одного контракта за последние 8 лет?

Короче говоря, всех нелепостей, опубликованных в самых престижных изданиях, и не перечислить. И вот такой, с позволения сказать, анализ, как из помойного ведра, льется и льется на головы читателей непрерывным потоком.

Неужели опять "продажа Родины"?

Казалось, что все обвинения СРП в "продаже Родины" уже канули в Лету. Даже коммунисты в большинстве своем перестали использовать этот пропагандистский анахронизм. И вдруг идея "продажи Родины" воскресла, как птица Феникс: вполне современные люди из бизнеса и власти стали говорить о том, что СРП - это символ нашей бедности, глупости, удел слаборазвитых стран, т.е. применять в России СРП - все равно что продать с себя последнее. "Мировой опыт показывает, что режим СРП не применяется в развитых странах, а используется, как правило, в государствах, где льготы в рамках режима СРП являются единственным путем привлечения инвестиций и создания рабочих мест", - утверждает член Комитета по бюджету и налогам Надежда Азарова. На самом деле СРП - самая молодая ветвь на дереве концессионного законодательства, которое с успехом действует в десятках самых развитых стран (Германии, Италии, Франции...).

СРП - это последняя по времени, новаторская концессионная модель, адаптированная к самым тяжким инвестиционным условиям в той или иной стране. Государства, которые десятилетиями строили свою систему права, ко времени изобретения СРП, т.е. к концу 60-х годов прошлого века, эту систему благополучно построили. Другие, которые отстали в формировании правовой системы, с успехом стали использовать СРП - этот самый последний "писк инвестиционной моды". Примерно так же в свое время в России шло ускоренное насыщение компьютерной техникой. Хотя, конечно, можно было бы обойтись счетами с костяшками. СРП - это не признак отсталости, а как раз наоборот - "продвинутости". Если ты отстал в ученье, то можно взять современные учебники и "засесть за словари", а можно этого не делать. И гордиться своим посконным своеобразием.

В январе 2003 г. в Государственной думе состоялись очередные парламентские слушания. Ветераны СРП все пытались вспомнить: то ли это были десятые слушания, то ли юбилей состоялся раньше? Как всегда в таких случаях звучали разные мнения, но как это часто происходит в последнее время, в печати доминировала одна точка зрения. Ее эмоционально озвучил наш самый колоритный олигарх Каха Бендукидзе: "Мы что, идиоты, что ли? Просто так отдали куски российской территории: делайте что хотите? Тогда нельзя ли мне тоже отдать кусок российской территории и сказать: "Делай что хочешь". Почему мне не говорят: не хочешь ли ты производить машины на условиях соглашения о разделе продукции и так же мало платить налогов? Я бы с удовольствием платил так же мало. У нас же не такая ситуация, что в стране нефти не хватает и мы вынуждены дать им эксклюзивные права в обмен на то, что они нам тоже немножко добытой нефти дадут".

На самом деле, конечно, "куски территории" никто не отдает. Инвестор получает право пользования недрами, но собственность на недра остается у государства. Когда государство выдает лицензию на разработку участков недр, никто ведь не говорит о том, что "раздаются куски территории". Собственно, тогда любое разрешение на разработку недр нужно было бы трактовать таким образом. И прекратить выдавать соответствующие разрешения.

В свою очередь, малое количество налогов не означает, что налоговое бремя стало меньше. СРП обеспечивает инвесторам не уход от налогов, а налоговую гибкость (больше платить при росте доходности проекта, меньше - при снижении этой доходности)... Если есть сомнения на этот счет, хорошо бы посмотреть на проведенные при подготовке каждого СРП комплексные исследования или предъявить свои. Хотя нужно предупредить, что подготовка ТЭО - дело и высокопрофессиональное, и весьма недешевое. Хотелось бы напомнить, что в отношении всех без исключения месторождений, включенных Думой в перечень объектов, которые можно разрабатывать на условиях СРП, в обязательном порядке проводились многочисленные расчеты. При этом одним из ключевых условий было, чтобы доходы государства в результате использования СРП возрастали. В этом смысле обсуждались только те проекты, инвесторы которых были готовы идти на ужесточение налоговых условий из-за перехода на СРП. Вот вам и "льготы"...

Любая налоговая система представляет собой набор универсальных платежей инвестора вне зависимости от условий его работы (например, применительно к нефти и газу, это геологические условия залегания, размеры резервуара, мощность пластов, их пористость, проницаемость, дебиты скважин и т.п.). Следовательно, в одно и то же время по независящим от них причинам одни инвесторы будут получать сверхприбыль, а другие - будут бороться за предоставление им налоговых льгот, при наличии которых их проекты становятся рентабельными. Таким образом, при любой налоговой системе государство изначально отсекает часть проектов, разработка которых является нерентабельной без налоговых льгот, и получает меньше, чем могло бы, налоговых поступлений от проектов, оказавшихся в сравнительно благоприятных природных условиях (географических, экономических, геологических, обусловленных конъюнктурой рынка сырья и т.п.).

Рентные платежи - а именно к таковым относятся арендные платежи в рамках СРП - являются сугубо индивидуальными, позволяющими учитывать индивидуальные условия каждого месторождения полезных ископаемых. Именно рентные платежи позволяют государству получить с инвестора оптимальную цену за предоставление ему своих минерально-сырьевых ресурсов во временное пользование. Но этого возможно добиться через сближение позиций сторон путем переговоров - на основе гражданско-правовых отношений. При инвестиционных соглашениях средства частных инвесторов могут привлекаться только на условиях таких соглашений, а в противном случае никаких проектов вообще не было бы. А значит, не было бы доходов и налогов от них. Поэтому нужно все время помнить, что привлекаются дополнительные средства, которые обеспечивают получение дополнительных доходов.

Во времена роста нефтяных цен государство не успевает ограничить доходы компаний и в полном объеме изъять причитающуюся ему горную ренту, но зато оно и не поддерживает компании в трудные времена (как это было, например, в 1998 г., когда в условиях падения мировых цен на нефть ниже $10/барр. государство так и не успело ввести в действие для компаний серьезные налоговые и тарифные компенсаторы потерь). При СРП государство собирает дополнительные платежи, когда все хорошо, и ослабляет налоговый пресс, когда ценовая конъюнктура плохая. А сейчас какое время? Правильно - уже четыре года продолжается время высоких нефтяных цен. И делиться своими сверхдоходами с государством - себя наказывать. Поэтому высокие нефтяные цены на мировом рынке автоматически рекрутируют противников СРП из числа уклоняющихся от налогов. Конечно, когда превалируют краткосрочные задачи над стратегическими, то это может представлять опасность для нефтяных компаний. Но не сразу; года два-три в запасе у некоторых из них есть. Так что они могут позволить себе роскошь на время отбросить СРП. И не только для других, но и для себя.

Наконец, все добывающие компании платят специальные платежи - например, налог на добычу полезных ископаемых. Перерабатывающие компании таких налогов не знают. При СРП - разделом продукции заменяется и этот "довесок", и часть налогов, общих для всех компаний. Именно заменяется, но не отменяется. Поэтому СРП и используются только в недропользовании. Инвестиционный проект оценивается на условиях проектного финансирования. Действительно ключевым условием для инвестора является не наличие льгот, а обеспечение стабильности экономических условий контрактов, чтобы можно было просчитать сроки и порядок возврата вложенных средств. Отсутствие стабильности даже при налоговых льготах ведет к росту рисков инвестора и необходимости обеспечить большую доходность его операций.

В последнее время заговорили о "несправедливости" СРП. "Создавая неравенство условий работы между российскими и зарубежными компаниями, СРП не приносит какого-либо оправданного экономического эффекта", - считает президент НК "Сибнефть" Евгений Швидлер. Аналогичной позиции придерживается и глава компании ЮКОС Михаил Ходорковский: "Любая схема без равных условий для всех участников рынка является заведомо криминальной, и СРП здесь не исключение. Мы помним прецеденты начала 1990-х годов - они все приводили к взяточничеству". Любопытно, что в октябре 1998 г. восемь ведущих в тот период нефтяных компаний обратились с письмом в Государственную думу, в котором, в частности, писали: "Мы хотели бы обсуждать с государственными органами вопрос не о том, можно или нет использовать несомненно эффективный механизм СРП, а на каких экономических условиях с использованием этого механизма разрабатывать национальные недра на благо граждан нашей Родины". Среди авторов письма - М.Б. Ходорковский и Е.М. Швидлер. Можно считать, что "синдром 1998 г." успешно преодолен?

Что касается "равных условий для всех участников рынка", то давайте определимся с терминами. Получить право пользования недрами на условиях СРП в принципе могут все: обращайся в правительство, иди в Думу, подписывай соглашение с государством и - за дело. Условия "доступа к СРП" определены законом. В чем же неравенство? "Равные условия" - это право любой компании на равные конкурентные позиции и, как следствие, равный предпринимательский доход. Если от природы какой-то компании достались худшие условия, то она и платить за это должна меньше. Именно СРП обеспечивает такую гибкость подхода к каждому месторождению. Не надо путать понятия "равные права" и "одинаковые условия". Что вы выберете: право носить удобный костюм по размеру или обязанность носить костюм одинакового со всеми размера?

Каха Бендукидзе настаивает: "Я считаю, что СРП не нужны. Если СРП не будет, будет везде действовать национальный налоговый режим - это будет честно. А если мы считаем, что национальный режим непривлекателен для инвестиций, тогда давайте его улучшать! Улучшать для всех! А делать какие-то огороженные участки - вот здесь тепличные условия, а во всех остальных у нас будет тяжелая жизнь - это несправедливо". Следовательно, вместо того, чтобы создавать нормальные условия для работы тем, у кого "тяжелая жизнь", предлагается создать невыносимые условия остальным, чтобы все было "по справедливости"...

Еще одно распространенное заблуждение - относительно так называемого "национального режима". Можно ли, в принципе, представить себе, что какой-то закон РФ не является частью национального режима РФ? Хотелось бы напомнить, что принятие нового закона - это всегда изменение и дополнение действующего законодательства Российской Федерации. И такой закон сразу становится его неотъемлемой частью. Именно для того, чтобы улучшить национальный режим, и был принят в свое время Закон "О СРП". И нет в нем никакой "тепличности". Нормальные условия для ведения бизнеса не стоит выдавать за какую-то привилегию инвестору. В противном случае можно дойти до абсурда: во времена ленинских концессий при обсуждении условий "концессии Уркарта" концессионер тоже требовал "тепличности" - настаивал на том, чтобы его персонал можно было "сажать" только по решению суда (пусть даже советского), а не по решению ВЧК...

Глава НК о СРП - опасность родовых травм

Минувшей осенью казалось, что работа над созданием правовых условий для реализации крупных нефтегазовых проектов на условиях раздела продукции приближается к более или менее благополучному финалу. В Думе шла подготовка к принятию специальной главы Налогового кодекса (НК) о СРП. Если бы договоренность депутатов с правительством о поправках в этот законопроект, достигнутая в июне прошлого года, была выполнена и главу НК о СРП после двух лет обсуждения приняли, правительство получило бы возможность начинать формировать комиссии по отдельным проектам и в ближайшие годы подготовить несколько соглашений к подписанию.

Однако начавшаяся осенью 2002 г. атака на СРП не просто затормозила процесс продвижения этой главы НК в профильном Комитете ГД по бюджету и налогам, но и спровоцировала новые законотворческие упражнения - поправки в Закон "О СРП". Этими поправками предполагается усложнить и без того громоздкую процедуру перевода месторождений на условия раздела продукции, доведя ее до полного паралича.

Странно слышать, что, оказывается, при СРП "экономических стимулов к снижению издержек нет. Обманывать легко и выгодно... Там такая ситуация: вы работаете, работаете, и все свои затраты компенсируете добытой нефтью. Чем больше у вас затрат, тем больше нефти вы забираете и зарабатываете на перепродаже. И только после того как вы все свои затраты погасили, вы начинаете делиться с государством. Поэтому, если у вас маленькие затраты, вы начнете делиться, допустим, через четыре года, если большие - через двенадцать лет". За 35 лет использования СРП в 64 странах мира накоплен немалый опыт. И желающих пустить свое богатство по ветру уже давно нет. Если издержки высокие, то прибыль низкая и мало что останется на дивиденды. А это не может не вызвать гнева акционеров, т.к. в отличие от менеджеров у собственников нет других источников дохода, кроме прибыли от проекта. Кроме того, существуют куда более эффективные возможности контроля за затратами, чем при лицензионном порядке. У государства имеется рычаг, делающий практически все другие механизмы контроля за инвестором излишними - это утверждение годовых программ работ инвестора и отчета об их исполнении. В лицензионной системе у государства нет даже близких по силе механизмов контроля. Невозможно себе представить, чтобы в обычной лицензионной системе органы государственной власти утверждали (или на паритетной основе участвовали в утверждении) бизнес-план недропользователя на предстоящий год, будь то отечественный или зарубежный инвестор.

Специфика крупных нефтегазовых проектов такова, что в стартовый период 7-10 лет инвестор в основном тратит средства, а не получает доходы и поэтому начинает выплату большинства платежей, предусмотренных соглашением с государством, позднее. Когда речь идет о трех действующих в России СРП, то они как раз находятся на этом стартовом периоде. Поэтому в структуре платежей инвесторов государству до недавнего времени были перечислены разве что бонусы подписания да отчисления в фонды развития субъектов РФ, но пока еще отсутствуют основные - роялти, прибыльная продукция, налог на прибыль. Пока инвестор только тратит деньги, государство получает главным образом косвенные эффекты - новые рабочие места, налоги подрядчиков и т.п.

Речь идет о проектах, на которых введен обособленный учет и все налоги платятся по месту деятельности. Поэтому когда Каха Бендукидзе утверждает, что "мы же никак не можем проверить их бухгалтерию - компании находятся за пределами России", - это лишнее свидетельство, что он просто не знает, как устроен механизм СРП, что действует закрепленный в Законе "О СРП" принцип "налоговой ограды" (ринг фэнс) и бухгалтерия, которую ведет оператор соглашения, делает все финансовые операции предельно прозрачными... И никаких трансфертов, никаких "серых" схем вывода капитала за границу. Именно это и не устраивает некоторые российские компании. Те, которые, несмотря ни на какие призывы, никак не хотят "выйти из тени".
Разработка крупных месторождений неизбежно потребует либо партнерства российских и зарубежных компаний, либо финансирования российских компаний зарубежными банками. В обоих случаях привлечение крупномасштабных инвестиций возможно исключительно на основе таких правовых механизмов, которые являются конкурентными по международным меркам. Поэтому отношение к СРП для респектабельных иностранных компаний - своего рода лакмусовая бумажка. Критики СРП автоматически вызывают подозрение относительно корректности методов, при помощи которых они ведут свой бизнес.

На сегодняшний день законодательство о соглашениях о разделе продукции (СРП) - единственное в нашей стране, которое обеспечивает инвесторам правовой режим, широко используемый в мировой практике недропользования. На него обращено пристальное внимание и Федерального собрания Российской Федерации, и правительства России, и, естественно, самих инвесторов. Внимания избыток. Казалось бы, всего-то три проекта. А сколько шуму! Да если бы хоть толику этого внимания лицензионным участкам... Вот интересная картина открылась бы взору контролирующих.

Символичная подборка материалов была опубликована 25 августа 2001 г. в газете "Ведомости". В ней опрашивают уважаемых экспертов, какова будет дальнейшая судьба СРП в России. Мнение первое: "При выросших ценах на нефть и не сильно поднявшемся налогообложении нефтяникам выгоднее работать на условиях нынешнего налогового бремени, а не СРП". То есть, другими словами, СРП позволяет изымать ренту, а нынешняя налоговая система - нет. Вторая цитата: "СРП могут понадобиться только для реализации крупнейших капиталоемких проектов, в основном на шельфе, совместно с зарубежными компаниями, которым требуются прозрачные и стабильные условия работы". Следовательно, сегодня нет ни только аккуратного изъятия ренты, но еще и условия работы инвесторов нестабильны и непрозрачны.

И все-таки, какой интерес у тех, кто в последнее время поднялся на борьбу с СРП? Помимо традиционного невежества, есть три основные причины.

Прежде всего, налицо попытка, парализовав СРП, убрать конкурентов на ранней стадии, не дать им поднять голову. Ату СРП, раз они позволяют затеять новые крупные проекты или хотя бы "доработать" крупные старые месторождения. И неважно, российские это компании или иностранные. Риторика может быть и ура-патриотическая, и совершенно нейтральная. Главное - захватить как можно больший кусок рынка сбыта. В принципе такая война с СРП вполне могла бы рассматриваться антимонопольными органами как форма недобросовестной конкуренции.

Во-вторых, против СРП те, кто не хотел бы демонстрировать прозрачность своей деятельности. В этом случае борьба с СРП для них значит даже больше, чем противодействие внедрению международных норм бухгалтерской отчетности или подавление миноритарных акционеров. Отказ от СРП в этом случае - желание укрыться от слишком пристального государева ока.

В-третьих, против СРП те, кто в условиях высоких нефтяных цен не хотел бы платить государству часть сверхдоходов, - компании, которые, имея более качественные запасы, платят налоги наравне со всеми другими. И отказываться от сложившегося в 2002 г. порядка не намерены. Такая одинаковость выдается ими за равенство, а сама постановка вопроса о том, что "нужно делиться", вызывает оскорбление в лучших чувствах.

Ну, а дальше - неосведомленность или конкретный коммерческий интерес прикрывается шумовой завесой. Часто весьма эффектной и оттого особенно опасной. С точки зрения долгосрочных последствий для развития страны и перспектив ведения в ней бизнеса.