Третья за последние 12 лет версия муниципальной реформы (первая - 1991-й, вторая - 1995-й) серьезно отличается от предшествующих. Главный разработчик проекта, замглавы президентской администрации Дмитрий Козак, излучает оптимизм и заявляет, что обсуждения с лидерами думских фракций "не предвещают серьезных угроз для концепции законопроекта". Угроз действительно нет. Даже те фракции, которые традиционно выступают с критикой правительства, заявляют о поддержке концепции Козака. И можно уверенно прогнозировать принятие закона о муниципальной реформе. Но столь же уверенно можно говорить и о том, что в результате этой реформы положение муниципальных властей станет еще хуже, чем сейчас.

Хорошо известно, что "нижний", наиболее приближенный к населению уровень публичной власти - местное самоуправление (МСУ) - одновременно является и самым бесправным. Российская власть задолго до путинской "вертикали" была устроена так, что ресурсы и полномочия стягиваются "наверх", а обязанности и ответственность передаются "вниз". И в этом смысле ситуация совершенно "зеркальна": точно так же, как "центр" ведет себя с регионами, сами регионы ведут себя по отношению к МСУ. Иными словами, обдирают как липку. Ведь муниципальные доходы в основном определяются региональными властями, и они же решают, давать или не давать "убыточным" (каковых больше всего) муниципалитетам дотации.

В итоге подавляющее большинство муниципалитетов сидит на голодном пайке, при этом являясь "крайними" перед гражданами - ведь им не у кого изъять доходы, не на кого переложить ответственность. Именно они отвечают за жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, социальную поддержку, благоустройство и многое другое. А результат - замерзающие дома, парализованный транспорт, невыплаты зарплаты, забастовки...

Понятно, что ситуация - ненормальна, и ее надо разрешать. Как? В выступлениях Козака звучит: нельзя обманывать граждан, довольно "нефинансируемых мандатов" и заведомо невыполнимых государственных обязательств. Бесспорная мысль. Дальше что?

А дальше предлагается не бюджетно-финансовая, как следовало бы, а структурная, точнее, административно-территориальная реформа. Сама по себе она, заметим, вполне разумна. Предлагается разделить все муниципальные образования на типы (поселения, муниципальные округа и крупные города). Делается это для того, чтобы: а) рационально разграничить полномочия, доходы и собственность в сельских районах, б) "довести" МСУ до каждого гражданина, в) увеличить влияние представительных, избираемых гражданами, органов МСУ, г) запретить совмещать должности главы муниципальной администрации и главы представительного органа... В общем, все хорошо, прекрасная маркиза. Кроме одного: ключевая проблема МСУ - деньги, а не структурное несовершенство. А при таком раскладе денежная проблема не только не решается, но даже и усугубляется.

Первый шаг к тому, чтобы создать нормальное МСУ, очевиден: сделать его финансовую базу неотчуждаемой. Пока же в муниципальный карман, наполняемый "снизу", можно будет безнаказанно залезать "сверху" - не помогут никакие структурные изменения. И если муниципалитеты останутся нищими - неважно, в каких границах они будут избираться.

Между тем в Думу внесен лишь административно-территориальный проект - но не изменения к Налоговому и Бюджетному кодексам, которые только и могут обеспечить муниципалитетам финансовую самостоятельность. В прошлом году Дмитрий Козак много и охотно говорил о перераспределении налогов в пользу муниципальных властей; затем почему-то говорить об этом перестал. Понятно почему: подобное намерение не могло не встретить серьезнейшее сопротивление в правительстве. Если "низы" будут финансово независимы - как ими управлять?

Однако суть не только в том, что у местных властей, как и сейчас, не будет денег на исполнение своих законных полномочий. Самое интересное, что в новом законопроекте предполагается "повесить" на муниципалитеты еще и часть полномочий государственных. Заметим: объем социальных обязательств государства на 80 проц. превышает сумму всех бюджетов, имеющихся в стране - от федерального до местных. И Дмитрий Козак говорит опять-таки бесспорные вещи: "Все законы, возлагающие на нижестоящие уровни власти расходные обязательства, должны вводиться в действие при условии, что в вышестоящем бюджете предусмотрены целевые субвенции на их выполнение". Но в предлагаемом Дмитрием Николаевичем законопроекте написано, что даже если это требование и не соблюдено - местные власти вправе обратиться в суд, но все равно они обязаны исполнять делегированные им "сверху" госполномочия! Как говорится, "на тебе пять рублей, и ни в чем себе не отказывай"...

Что получается? Не исполнять спущенные вышестоящими госполномочия муниципалитету - нельзя.

Исполнять - не на что.

Отказаться ? Только по суду.

Одолжить деньги? В этом случае муниципалитет попадает под "временную финансовую администрацию" региональных властей; в проекте заложена эта форма внешнего управления в том случае, если долги МСУ превышают 30 проц. его доходов. Учитывая, что конфликты между губернаторами и мэрами давно стали системными, нетрудно предположить развитие событий. Любой губернатор в два счета организует неугодному МСУ искусственную задолженность, после чего введет временную администрацию.

Продавать имущество, чтобы заплатить бюджетникам или закупить топливо перед наступлением холодов? Но органы МСУ обделены муниципальной собственностью, которую им передают медленно и неохотно. Можно, конечно, понимая свое бессилие, уйти, уступив место другим. Но авторы законопроекта предусмотрели и эту возможность: до 2005 года накладывается запрет на любые перевыборы МСУ...

Чтобы ситуация стала еще понятнее, изложим ее на бытовом языке - ведь государственный бюджет имеет много общего с семейным. Угадайте с трех раз, что скажет какому-либо из разработчиков муниципальной реформы его жена, если ее супруг не будет приносить домой зарплату, но будет требовать регулярно кормить его ужином? При этом в доме нет вещей, которые можно было бы продать. А если залезть в долги - тут же появится свекровь, которая будет вместо невестки планировать семейный бюджет и контролировать его. И разводиться на ближайшие два года запрещено. Что остается? Наложить на себя руки от безысходности или просить милостыню?

Наиболее гуманным представляется второй вариант. Так что вскоре после принятия президентского законопроекта мы услышим сводный хор муниципального начальства России, исполняющий песню: "Сами мы - местные, подайте на исполнение государственных полномочий..."