О том, что сделает россиян политически активными, почему российская Конституция заточена под президента и как изменить основной закон страны, ПАСМИ рассказал один из его авторов политолог Виктор Шейнис.
Через несколько дней Россия отметит 20-летие действующей Конституции. Для многих юбилей – серьезный повод задуматься, что изменилось в нашей стране за два десятилетия, как сегодня соблюдаются закрепленные в Конституции политические и гражданские права, дозволительны ли недавно предложенные депутатами поправки о «духовном суверенитете» в виде православия или особой государственной идеологии.
«Первое антикоррупционное СМИ» уже обсуждало эти темы с рядом экспертов, в частности профессором ВШЭ Михаилом Красновым. Сегодня мы продолжаем разговор. Наш собеседник – политолог Виктор Шейнис, в 1992-1993 годы занимавший пост заместителя ответственного секретаря Конституционной комиссии Верховного Совета.
- Виктор Леонидович, как за минувшие 20 лет изменялось соблюдение социальных и политических прав, закрепленных в основном законе? Политологи говорят, что если в первые годы действия Конституции никто не покушался на политические права россиян, а с социальными правам были серьезные проблемы, то сегодня все наоборот. Вы согласны с такой оценкой?
- Нет, не согласен. Думаю, что и социальные, и политические права, закрепленные в Конституции, к сожалению, по многим причинам не были реализованы ни в 1990-е годы, ни сегодня.
Если для реализации социальных прав были и объективные непреодолимые причины, способ проведения реформ по переходу к рыночной экономике был, мягко говоря, явно не оптимальным. Сейчас с социальными правами положение несколько лучше, поскольку страна получила бонус, связанный с ценами мирового рынка. Это часто изображается как заслуга правительства, благодаря которому повышается зарплата, выплачивается пенсия, но заслуги власти в этом нет. Ни у Горбачева, ни у Ельцина не было тех ресурсов, которые сегодня получает страна в виде ренты с мирового рынка. При этом рента используется крайне нерационально, как раз на последние годы приходится заметное ухудшение реализации социальных прав.
Что касается политических прав, то дело обстоит противоположным образом. В 1990-е мы имели государственный строй, в котором были элементы и насильственные, и волюнтаристские, но все-таки демократические права, зафиксированные в Конституции – свобода действий для оппозиции, свобода СМИ, свобода митингов и собраний – соблюдались. Конечно, не идеально, но политические права были реализованы. С 2000 года последовательно и настойчиво положение ухудшалось – ликвидирована достаточная часть достижений не только ельцинского времени, но и поры Горбачева, времен перестройки. Мы откатились, в лучшем случае, на реннеперестроечные рубежи, а то и на доперестроечные.
- Ряд видных юристов подписали письмо об угрозе самому конституционному строю. «Базовые положения Конституции и, прежде всего, конституционная характеристика России как правового государства, превратились, по существу, в пустые декларации» — говорится в обращении. Вы согласны с такой жесткой оценкой или авторы сгущают краски? Если согласны, то кто должен изменить ситуацию – Кремль или гражданское общество?
- Разделяю позицию этих юристов, хотя и не подписывал письмо. Отвечая на второй вопрос, думаю, здесь неверно противопоставление «или» — «или». Построение правового государства в решающей степени зависит от общества, от граждан. Скажем, позитивные черты Конституции 1993 года, сегодня оказавшиеся декларативными, зависели от того общественного подъема, того актинизма, который существовал во времена Горбачева и в первые годы президентства Ельцина.
Чтобы общество реализовало свою волю, необходимы сдвиги и со стороны власти. Опыт показывает, что они происходят революционным и эволюционным путем. Я эволюционист, сторонник осторожных постепенных изменений. На мой взгляд, наилучшим вариантом стал бы раскол элит, появление в правящей группировке людей, которые понимают: путь, по которому мы идем — тупиковый, нужно идти навстречу велениям времени и отвечать вызовам, бросаемым нашей стране мировым развитием. Наилучшее решение – путь реформ,перестройка-2. Но более поддерживаемая, направляемая общественным мнением.
- Почему же сегодня институты общественного контроля не работают?
- Они, к сожалению, оказались малоэффективны. По причинам, которые можно обозначить как со стороны общества, так и со стороны власти. Что касается власти, здесь проводилась сознательная линия на ограничение различного рода контрольных механизмов. Характерный пример – последние законы в отношении НКО, так называемых «иностранных агентов». Что касается общества, то, к сожалению, оно относительно легко сдало позиции, на которое вышло во времена Горбачева и в начале 1990-х. По целому ряду причин произошла деполитизация общества, погрузившегося в состояние апатии, неуверенности в собственных силах, стало преобладать убеждение в том, что от нас ничего не зависит. Это относится не ко всему обществу – события последних лет показывают пробуждение актинизма.
- Что нужно чтобы, пробуждение не осталось уделом единиц?
- Общественная активность, в том числе в области контроля над властью, может возникнуть только при значительном ухудшении социального положения, которое, я боюсь, не за горами. Я не хочу этого, но боюсь, что актинизм пробудет только существенное ухудшение условий жизни, возвращение к безработице, потеря статуса, который так нелегко достался людям, потери, связанные с налоговым нажимом. Государству нужно все больше и больше средств для поощрения репрессивного аппарата и демонстрации военной мощи, поэтому пока распределение средств является не рациональным…
- Получается, пока на столе у среднестатистического россиянина лежит колбаса, его мало интересует, кто сидит в Кремле?
- Это относится к значительной части нашего населения. Хотя события 2011-2013 годов показали, что есть продвинутая часть общества, статус и доходы которой не зависят от государства. Это люди самостоятельные, образованные, способные изменить жизненный статус благодаря высокой профессиональной квалификации. Это новое явление. Но оно не работает исключительно на усиление контроля общества. Наоборот, значительная часть этой части граждан выключается из политики, потому что считают, что могут устроить свою жизнь по-иному. Социологи говорят, что на протест выходит меньшинство меньшинства.
- Лидерский режим, обрисованный в российской Конституции – неизбежность нашей страны?
- Да, конечно. Я бы даже сказал: именно патерналистский режим закреплен в Конституции. Это связано с историческими условиями, при которых она вводилась. Речь идет о конфликте президента и парламента. Если президента поддерживали разные силы, в том числе реформаторские, то парламент после 1991 года все более и более становился оплотом сил консервативных, ситуация все более обострялась и политический кризис грозил разразиться гражданской войной. Поэтому сторонники реформ, сторонники демократического развития России, поддержали президента, как единственную силу, противостоящую консервативным и даже реакционным, националистическим силам, силам реванша по отношению к достижениям перестройки.
Они согласились закрепить в Конституции явный перевес исполнительной и президентской власти, которая как бы надстроена над остальными ветвями. Это отнюдь не позитивная, не прогрессивная характеристика нашей Конституции.
- Конституция писалась под Ельцина и была персоналистической. Ее авторы надеялись, что Борис Николаевич будет жить вечно или его сменит такой же реформатор?
- Тезис о том, что Конституция писалась под Ельцина, очень распространен. Но мне кажется, что в нем содержится определенное упрощение. Действительно получилось так, что Конституция в тех главах, которые описывают структуру государственной власти, отвечала интересам Бориса Николаевича и его ближайших сотрудников, которые рассчитывали укрепить свой статус, свое будущее. Но были и другие соображения, не менее важные, которыми руководствовались конституционалисты, связанные с противостоянием реакционным, реваншистским силам. Поэтому укрепляли власть президента как противовес им.
Сочетание этих двух тенденций и дало то, что мы получили в Конституции. Необходимо учитывать, что конституционалисты были не свободны в своих решениях как формулировать положения, сильное влияние оказывала непосредственно президентская администрация.
- Сегодня активно обсуждается закрепление особой роли православия в Конституции. На Ваш взгляд, может ли основной закон страны, с одной стороны, говорить о светском государстве, а с другой подчеркивать его «духовный суверенитет»?
- Эта проблема гораздо серьезнее, чем жалкая инициатива депутата Мизулиной. Я не любитель острых выражений, но в данном случае слово «жалкое» наиболее точно выражает характеристику этой деятельности. Хотя Елена Борисовна высококвалифицированный юрист.
Дело в том, что экспансия Русская православная церковь происходит вопреки положениям Конституции и закрепленной в основах конституционного строя, особо защищенной главе, нормы светскости государства. Посмотрите, как постепенно внедряется церковь в школу! Ошибкой конституционалистов было то, что мы не заложили четкую формулировку «школа отделена от церкви» — лозунг прогрессистов еще XIX века. Считалось, что раз провозгласили государство светским, это подразумевается. Но на практике, вопреки духу и даже, в известной мере, букве Конституции, под видом преподавания основ православной культуры церковь практически устанавливает в школе Закон Божий.
Идея Мизулиной – попытка закрепить эту антиконституционную тенденцию в основном законе страны. Надеюсь, что Елена Борисовна забежала впереди паровоза, такое издевательство над конституционным текстом не поддерживает даже большинство власти в лице президента и его окружения.
- Как бы Вы оценили результаты конституционных изменений, внесенных пять лет назад Дмитрием Медведевым?
- Эти изменения носят крайне негативный характер. Подавляющее большинство функций государственной власти сосредоточены в руках президента. Некоторые конституционалисты насчитали полтысячи функций, отчасти оговоренных Конституцией, отчасти предусмотренных ею, отчасти противоречащих ей, которые сосредоточены в руках главы государства. Нет серьезных противовесов структуре власти президента.
После победы Франко в Испании он был объявлен «ответственным перед Богом и историей». У нас такой формулы нет, но единственным реальным противовесом огромной власти президента является то обстоятельство, что он должен раз в несколько лет предстать перед избирателями, которые могут одобрить или отвергнуть его кандидатуру. Раньше эта процедура проходила раз в четыре года, теперь ее срок увеличен в полтора раза. Так что возможностей общества повлиять на главный институт государственной власти уменьшили, поменьше мере, в полтора раза, фактические же больше.
Сравним: первая поправка Конституции 1993 года, если не считать технических изменений, связанных с переименованиями регионов, расширяет полномочия президента. Первая поправка Конституции США начинается словами: Конгресс не должен издавать законов, посягающих на свободу вероисповедания, свободу слова, печати, собраний. Запал американских конституционалистов был направлен на ограничение президентской власти, а поправки к нашей Конституции, к сожалению, ее расширили.
- Вопрос, который не дает покоя экспертам уже 20 лет – можно ли менять Конституцию? Насколько дозволительна и как должна проходить эта процедура?
- Наряду с особо защищенными главами в Конституции есть девятая глава, которая определяет порядок внесения поправок. Конституционалисты пытались защитить основу и сделать порядок ее изменения достаточно сложным. Закреплены два способа изменений: или принятие новой Конституции или поправки в первую, вторую и девятую главы, для которых необходимо Конституционное собрание. Для изменений в главы с третьей по восьмую требуются две трети голосов в Государственной думе, три четвертых голосов сенаторов и одобрение законодательных органов двух третьих регионов страны. Защитный механизм достаточно сильный, но при условии действительного разделения властей и необходимости реального согласования позиций между различными ветвями.
Сегодня парламент подмят под президента, региональные законодательные собрания, в большинстве своем, также управляются из центра, так что изменить Конституцию достаточно просто. Если Кремль захочет изменить первые главы основного закона страны, очень быстро примут закон о Конституционном собрании. Единственное, что вселяет оптимизм – представители власти говорят, что трогать особо защищенные главы Конституции не надо.
- Почему руководству страны пока это не нужно?
- Первая и вторая глав достаточно хорошие, они высоко оценены Венецианской комиссией Совета Европы. Они определяют основы строя, мешают внести поправку Мизулиной или депутата Федорова, предлагающего закрепить государственную идеологию. Мне кажется, пока Кремль не видит необходимости в том, чтобы менять – все, что нужно, он получает в результате фактического отступления от текста Конституции, а изменение первой и второй глав было бы уж очень заметной ревизией государственного строя. Слава Богу, хоть и декоративно, они существуют. Противоречие реальной практике все-таки лучше, чем приведение в соответствие с репрессивным курсом, проводимым в последние годы.
- Провозглашенные в законах свободы и их несоблюдение в реальности – черта, наверное, всех Конституций нашей страны?
- Только что вышла из печати моя книга, посвященная анализу всех российских Конституций, начиная с Конституции Николая II 1906 года. Разрыв между законом и властью – отличительная черта нашей исторической традиции вообще. Даже первокурсникам юридического факультета, думаю, уже успели внушить, что существует всегда и во всех странах, даже демократических, разрыв между Конституцией в жизни и Конституцией в книгах. Он неизбежен, но может быть большим или меньшим. В России этот разрыв всегда, со времени первой Конституции, достаточно велик.
