Год назад в эти дни партия «Яблоко» и её союзники начали работу по созданию Общественного Конституционного совета и по разработке им альтернативного проекта поправок к Конституции.
Председатель "Яблока" Николай Рыбаков (в центре) и учредители Общественного Конституционного совета Евгений Гонтмахер, Григорий Явлинский, Владимир Рыжков и Леонид Никитинский. Москва, 24 января 2020 г. / Фото: пресс-служба "Яблока"
Наш Общественный Конституционный совет обошёлся без спортсменов и поп-звёзд, даже не читавших Конституцию, которую вроде как собрались «править». Вероятно, самым далёким по профессии от дела написания Конституции оказался в ОКС я сам, попав туда на правах одного из авторов всей затеи.
Я оказался в кругу замечательно умных, глубоких людей, выдающихся профессионалов: юристов, правоведов, политологов, правозащитников. Те дни и последующие месяцы стали для меня одним из самых интересных и творчески наполненных периодов за всё время моего участия в политике.
Работа ОКС была не самой простой, вежливые, но горячие споры порой могли длиться часами. Тем прекраснее, что в итоге Конституция свободных людей родилась, как плод взаимных уступок и компромиссов, как документ, который на 100% не устраивает, наверно, никого из авторов, но на 90% — устраивает, пожалуй, всех без исключения. Иначе и не бывает, если речь идет о настоящем конституционном строительстве, а не о его обнулении сверху.
Заранее понимая, что так будет, и что создание общего документа требует готовности жертвовать даже дорогими мне лично идеями, я поспешил в конце января, до начала работы совета зафиксировать собственное конституционное видение на бумаге, чтобы потом с лёгким сердцем искать компромиссы.
Но сейчас, год спустя, я бы хотел остановиться на одной из наших дискуссий внутри Общественного Конституционного совета. Предметом многих споров был вопрос о так называемых социальных поправках.
Президент Путин внёс в свой проект ряд чисто декларативных норм, не обязывающих ни к чему реальному ни его самого, ни правительство, ни парламент. Должны ли мы в Конституции свободных людей предложить настоящие социальные поправки — или следует отказаться от такого подхода как недопустимо популистского?
Я был (и остаюсь) убеждённым сторонником того, что в сложившейся ситуации альтернативный конституционный проект должен быть не исключительно правовым, но и политическим документом, привлекающим к себе как умы, так и сердца максимально большего числа граждан России.
Правы те, кто говорили и говорят, что слабость Конституции 1993 года была не только в том, что многие абсолютно верные декларации её двух первых, фундаментальных, глав были слабо подкреплены в последующих главах системой сдержек и противовесов, разделением властей и другими институциональными гарантиями.
Еще одной слабостью действующей Конституции оказалось то, что слишком мало людей рассматривали её как свой личный, родной и близкий, документ, исторически выстраданный Россией. Эта её родовая травма, тянущаяся с 1993 года, и сделала её лёгкой жертвой для обнуления своим же гарантом.
Конституции не существуют как абстрактные юридические документы, оторванные от реальности, от проблем и бед, надежд и мечтаний народов, которым за эти конституции бороться и потом жить по ним. Создать документ, который будет дорог и близок подавляющему большинству, вокруг которого можно соединить страну — вот вызов, который поставленный перед нами.
Разные страны и народы в разное время решали эту задачу по-своему. Вот сделанный мной в прошлом году, в разгар дискуссий ОКС, небольшой обзор международного опыта: необычных для нас, а порой и экзотических разделов, содержащихся в конституциях передовых, устойчиво демократических стран мира.
Сравнительный анализ структуры и содержания Конституции РФ и конституций развитых стран мира
Исследовались конституции всех развитых стран Европы (от Португалии и Италии до Исландии и Финляндии по географии, от Германии до Люксембурга и Мальты по размеру экономики и численности населения), за исключением Великобритании, не имеющей единого конституционного акта. Кроме того, исследовались конституции Канады и 4 развитых стран Азии и Океании: Япония, Южная Корея, Тайвань и Австралия (Новая Зеландия не имеет единого конституционного акта).
I. Структурные отличия
В целом, структура Конституции России совпадает со структурой большинства исследованных конституций.
1-я глава определяет основы конституционного строя РФ и имеет наивысший статус. 2-я глава посвящена правам и свободам граждан (как и в подавляющем большинстве других конституций, при том, что в ряде актов эта глава называется «основные права, гражданские права и социальные цели» (Швейцария), «права и обязанности граждан», «личные и социальные права» и т. д.). Она также имеет особый статус, хотя и меньший, нежели 1-я глава (а вот в Германии и Италии глава об основных правах занимает первенствующее место в конституции).
Далее с 3-й главы по 7-ю в Конституции РФ излагается государственное устройство (3 — федеративное устройство, 4 — президент, 5 — Федеральное собрание, 6 — правительство, 7 — судебная власть и прокуратура), а в 8-й главе — местное самоуправление. В целом, это соответствует обычной конституционной структуре, хотя порядок этих глав может меняться. В конституционных монархиях большее или меньшее место в конституции занимает глава о монархе и династии. Иногда, как в Греции, все эти главы могут быть объединены в одну 3-ю: государственное устройство. Иногда каждой из палат парламента или каждому из высших судов может быть посвящена отдельная глава.
Но в то же время, в большом количестве конституций могут присутствовать и иные главы, в Конституции РФ отсутствующие. Существует целый ряд конституционных должностей, которые могут называться по-разному в разных странах, но занимаются примерно одними и теми же вопросами. В России это глава Центробанка, глава Счетной палаты, омбудсмен,.. Им могут быть выделены специальные главы основного закона.
Например, в ряде стран отдельная глава посвящена уполномоченному по правам человека (или органу его заменяющему — глава «Народная правозащита» в конституции Австрии). Иногда отдельная глава посвящена прокуратуре. На Кипре есть разделы о полномочиях генпрокурора, генерального контролера (в России — Счетная палата), Эмиссионного банка, в Нидерландах — о Генеральной счетной палате, в Австрии — «О контроле за расчетной и финансовой деятельностью».
В ряде стран есть главы конституции, посвященные основным вопросам госслужбы (Тайвань — «экзаменационная система», Мальта — «публичная служба», Кипр — «государственная служба»). Однако всё это частные отличия. Важнее сказать о содержательных вещах, вынесенных во многих конституциях в отдельные главы, отсутствующие в Конституции России.
II. Содержательные отличия
а) Финансы и экономика
Наиболее часто в конституциях встречается глава «Финансы» (иногда «Финансовая власть», «Государственные финансы»). Она присутствует в конституциях таких стран, как Япония, Германия, Швеция, Бельгия, Финляндия, Люксембург, Мальта, Кипр, Монако. Её содержание — прежде всего вопросы разработки и принятия бюджета, денежно-эмиссионной политики, выпуска займов и облигаций, госдолга, установления налогов. Иногда сюда относятся вопросы работы Счетной палаты.
Раздел «Финансы и торговля» в конституции Австралии регулирует также вопросы таможенных пошлин, субсидий регионам из федерального центра и еще ряд экономических вопросов, например, ирригацию, навигацию тарифы на транспорт.
В Испании эта глава называется «Экономика и финансы» и касается также частной собственности, возможности элементов государственного планирования в экономике, условий для предпринимательства.
2-я часть конституции Португалии называется «Экономическая организация общества». В ней есть раздел 2 («Планы»), раздел 3 («Сельскохозяйственная, торговая и промышленная политика»), раздел 4 («Финансовая и фискальная системы»). Каждый из них состоит из многочисленных статей.
В конституции Ирландии есть раздел «Частная собственность».
В конституции Южной Кореи есть глава 9: «Экономика». В ней запрещается национализация, говорится о частной собственности, предпринимательстве, фермерстве, рыболовстве, международной торговле и так далее.
б) Социальная сфера
Наиболее выраженный социальный характер имеет конституция Португалии, которую, вопреки обещанию Владимира Путина, Россия так и не догнала ни к 2008-му, ни к 2020 году. Уже в первой ее части («Права и обязанности») есть, к примеру, раздел «Социально-экономические права и обязанности, обязанности в области культуры», включающий множество социальных статей, очень детально прописанных и адресованных не только всем гражданам, но и их отдельным категориям (например, статья «Престарелые»).
В части 2 конституции Швейцарии есть глава 3 «Социальные цели». Разделы «Образование» и «Основные принципы социальной политики» есть в конституции Ирландии. Во Франции есть специальный консультативный орган, Экономический, социальный и экологический совет, ему посвящен отдельный 11-й раздел конституции Пятой республики. В главе о правах и свободах конституции Испании есть раздел «О руководящих принципах социально-экономической политики».
в) Война и мир
В конституциях многих стран есть разделы, посвященные вопросам войны и мира. Это, в частности, «Война и опасность войны» (Швеция), «Состояние обороны» (Германия), «Оборона» (Финляндия), «О государственных вооруженных силах» (Бельгия), «О вооруженных силах» (Люксембург), «Вооруженные силы» (Кипр). И, конечно, знаменитая глава 2 конституции Японии «Отказ от войны», состоящая из единственной 9-й статьи (а глава 1 — это «Император»).
г) Внешняя политика
В конституциях ряда стран есть разделы, посвященные международным отношениям. Например, «Отношения с другими государствами» (Швеция), «О международных отношениях» (Бельгия, Ирландия, Финляндия). Во Франции есть глава «О международных договорах и соглашениях» и отдельная глава «О Европейском Союзе».
д) Выборы
Специальные главы, посвященные избирательному законодательству, есть в конституциях 2 стран Азии: это Южная Корея («Организация выборов») и Тайвань (Выборы, отзыв, инициатива и референдум»). «Инициатива» в конституции Тайваня — это аналог обязательной к рассмотрению властями петиции, она есть во многих конституциях, но здесь вместе с выборами и референдумом вынесена в отдельную главу.
е) Отдельно нужно сказать о конституции Тайваня, где все представленные выше вопросы соединены в одну главу. Она называется «Основы национальной политики» и состоит из разделов:
- национальная оборона;
- внешняя политика;
- национальная экономика;
- социальная безопасность;
- образование и культура.
ё) Еще отдельно нужно упомянуть, что к Конституции Швеции 1974 года прилагаются 3 документа конституционного статуса, принятые отдельно (два — ранее Конституции и один — позднее). Это Акт о престолонаследии 1810 года, Акт о свободе печати 1949 года и Основной закон о свободе высказываний 1991 года. Вместе с Формой правления (Конституцией) они имеют статус «Основных законов» Швеции.
Александр Гнездилов на заседании Общественного Конституционного совета. Москва, февраль 2020 года / Фото: пресс-служба "Яблока"
***
Резюмируя, можно сказать, что конституции многих стран доказывают возможность присутствия в основном законе таких глав, которые сегодня в Конституции России отсутствуют. Здесь лишний раз проявилась тенденция отечественных создателей Конституции к развязыванию рук исполнительной власти: в данном случае — в определении приоритетов государственной политики в различных вопросах. Эта тенденция быстро и неоднократно нашему обществу аукнулась, как вовне, так и внутри России.
Нет принципиальных препятствий, чтобы, опираясь на международный конституционный опыт, внести в Конституцию разделы, посвященные войне и миру, социально-экономическим обязательствам государства перед гражданами (в конституции крошечного Лихтенштейна есть глава «Обязанности государства»), внешней политике и т. п.
Что в промежуточном итоге (ведь окончательных у истории не бывает)? Социальные поправки в разработанный Общественным Конституционным советом проект вошли.
Проведённый летом опрос Левада-центра показал, что в таком виде Конституция свободных людей — не бумажный, а действующий политический документ. Её основные пункты поддержали в целом 74% опрошенных (при 17% против), а 80% высказались за её вынос на голосование наряду с путинским проектом. Причем в таком голосовании КСЛ победила бы путинское обнуление, получив 28% голосов против 25% (еще 26% голосовали бы против обоих вариантов, а 21% затруднился с ответом).
Вокруг отдельных пакетов поправок из КСЛ, внесенных депутатами «Яблока» в региональные парламенты, смогла объединиться большая часть оппозиции. Например, в Мосгордуме за ряд поправок Конституции свободных людей проголосовало более трети депутатов, все фракции, кроме ЕР. Что опять-таки подтвердило: Конституция свободных людей — не узкий проект, отражающий видение лишь одной части политического спектра, нет, это основной закон страны, написанный в интересах всего общества.
И сейчас, в 2021-м, через год после начала работы на ней, Конституция свободных людей остаётся на повестке дня российской политической оппозиции, как предложение, актуальное для десятков миллионов людей, граждан нашей страны.
