20 января 2021
Александр Гнездилов специально для сайта

Александр Гнездилов: Создать Конституцию!

К годовщине создания Общественного Конституционного совета

Год назад в эти дни партия «Яблоко» и её союзники начали работу по созданию Общественного Конституционного совета и по разработке им альтернативного проекта поправок к Конституции.

Председатель "Яблока" Николай Рыбаков (в центре) и учредители Общественного Конституционного совета Евгений Гонтмахер, Григорий Явлинский, Владимир Рыжков и Леонид Никитинский. Москва, 24 января 2020 г. / Фото: пресс-служба "Яблока"

Наш Общественный Конституционный совет обошёлся без спортсменов и поп-звёзд, даже не читавших Конституцию, которую вроде как собрались «править». Вероятно, самым далёким по профессии от дела написания Конституции оказался в ОКС я сам, попав туда на правах одного из авторов всей затеи.

Я оказался в кругу замечательно умных, глубоких людей, выдающихся профессионалов: юристов, правоведов, политологов, правозащитников. Те дни и последующие месяцы стали для меня одним из самых интересных и творчески наполненных периодов за всё время моего участия в политике.

Работа ОКС была не самой простой, вежливые, но горячие споры порой могли длиться часами. Тем прекраснее, что в итоге Конституция свободных людей родилась, как плод взаимных уступок и компромиссов, как документ, который на 100% не устраивает, наверно, никого из авторов, но на 90% — устраивает, пожалуй, всех без исключения. Иначе и не бывает, если речь идет о настоящем конституционном строительстве, а не о его обнулении сверху.

Заранее понимая, что так будет, и что создание общего документа требует готовности жертвовать даже дорогими мне лично идеями, я поспешил в конце января, до начала работы совета зафиксировать собственное конституционное видение на бумаге, чтобы потом с лёгким сердцем искать компромиссы.

Но сейчас, год спустя, я бы хотел остановиться на одной из наших дискуссий внутри Общественного Конституционного совета. Предметом многих споров был вопрос о так называемых социальных поправках.

Президент Путин внёс в свой проект ряд чисто декларативных норм, не обязывающих ни к чему реальному ни его самого, ни правительство, ни парламент. Должны ли мы в Конституции свободных людей предложить настоящие социальные поправки — или следует отказаться от такого подхода как недопустимо популистского?

Я был (и остаюсь) убеждённым сторонником того, что в сложившейся ситуации альтернативный конституционный проект должен быть не исключительно правовым, но и политическим документом, привлекающим к себе как умы, так и сердца максимально большего числа граждан России.

Правы те, кто говорили и говорят, что слабость Конституции 1993 года была не только в том, что многие абсолютно верные декларации её двух первых, фундаментальных, глав были слабо подкреплены в последующих главах системой сдержек и противовесов, разделением властей и другими институциональными гарантиями.

Еще одной слабостью действующей Конституции оказалось то, что слишком мало людей рассматривали её как свой личный, родной и близкий, документ, исторически выстраданный Россией. Эта её родовая травма, тянущаяся с 1993 года, и сделала её лёгкой жертвой для обнуления своим же гарантом.

Конституции не существуют как абстрактные юридические документы, оторванные от реальности, от проблем и бед, надежд и мечтаний народов, которым за эти конституции бороться и потом жить по ним. Создать документ, который будет дорог и близок подавляющему большинству, вокруг которого можно соединить страну — вот вызов, который поставленный перед нами.

Разные страны и народы в разное время решали эту задачу по-своему. Вот сделанный мной в прошлом году, в разгар дискуссий ОКС, небольшой обзор международного опыта: необычных для нас, а порой и экзотических разделов, содержащихся в конституциях передовых, устойчиво демократических стран мира.

Сравнительный анализ структуры и содержания Конституции РФ и конституций развитых стран мира

Исследовались конституции всех развитых стран Европы (от Португалии и Италии до Исландии и Финляндии по географии, от Германии до Люксембурга и Мальты по размеру экономики и численности населения), за исключением Великобритании, не имеющей единого конституционного акта. Кроме того, исследовались конституции Канады и 4 развитых стран Азии и Океании: Япония, Южная Корея, Тайвань и Австралия (Новая Зеландия не имеет единого конституционного акта).

I. Структурные отличия

В целом, структура Конституции России совпадает со структурой большинства исследованных конституций.

1-я глава определяет основы конституционного строя РФ и имеет наивысший статус. 2-я глава посвящена правам и свободам граждан (как и в подавляющем большинстве других конституций, при том, что в ряде актов эта глава называется «основные права, гражданские права и социальные цели» (Швейцария), «права и обязанности граждан», «личные и социальные права» и т. д.). Она также имеет особый статус, хотя и меньший, нежели 1-я глава (а вот в Германии и Италии глава об основных правах занимает первенствующее место в конституции).

Далее с 3-й главы по 7-ю в Конституции РФ излагается государственное устройство (3 — федеративное устройство, 4 — президент, 5 — Федеральное собрание, 6 — правительство, 7 — судебная власть и прокуратура), а в 8-й главе — местное самоуправление. В целом, это соответствует обычной конституционной структуре, хотя порядок этих глав может меняться. В конституционных монархиях большее или меньшее место в конституции занимает глава о монархе и династии. Иногда, как в Греции, все эти главы могут быть объединены в одну 3-ю: государственное устройство. Иногда каждой из палат парламента или каждому из высших судов может быть посвящена отдельная глава.

Но в то же время, в большом количестве конституций могут присутствовать и иные главы, в Конституции РФ отсутствующие. Существует целый ряд конституционных должностей, которые могут называться по-разному в разных странах, но занимаются примерно одними и теми же вопросами. В России это глава Центробанка, глава Счетной палаты, омбудсмен,.. Им могут быть выделены специальные главы основного закона.

Например, в ряде стран отдельная глава посвящена уполномоченному по правам человека (или органу его заменяющему — глава «Народная правозащита» в конституции Австрии). Иногда отдельная глава посвящена прокуратуре. На Кипре есть разделы о полномочиях генпрокурора, генерального контролера (в России — Счетная палата), Эмиссионного банка, в Нидерландах — о Генеральной счетной палате, в Австрии — «О контроле за расчетной и финансовой деятельностью».

В ряде стран есть главы конституции, посвященные основным вопросам госслужбы (Тайвань — «экзаменационная система», Мальта — «публичная служба», Кипр — «государственная служба»). Однако всё это частные отличия. Важнее сказать о содержательных вещах, вынесенных во многих конституциях в отдельные главы, отсутствующие в Конституции России.

II. Содержательные отличия

а) Финансы и экономика

Наиболее часто в конституциях встречается глава «Финансы» (иногда «Финансовая власть», «Государственные финансы»). Она присутствует в конституциях таких стран, как Япония, Германия, Швеция, Бельгия, Финляндия, Люксембург, Мальта, Кипр, Монако. Её содержание — прежде всего вопросы разработки и принятия бюджета, денежно-эмиссионной политики, выпуска займов и облигаций, госдолга, установления налогов. Иногда сюда относятся вопросы работы Счетной палаты.

Раздел «Финансы и торговля» в конституции Австралии регулирует также вопросы таможенных пошлин, субсидий регионам из федерального центра и еще ряд экономических вопросов, например, ирригацию, навигацию тарифы на транспорт.

В Испании эта глава называется «Экономика и финансы» и касается также частной собственности, возможности элементов государственного планирования в экономике, условий для предпринимательства.

2-я часть конституции Португалии называется «Экономическая организация общества». В ней есть раздел 2 («Планы»), раздел 3 («Сельскохозяйственная, торговая и промышленная политика»), раздел 4 («Финансовая и фискальная системы»). Каждый из них состоит из многочисленных статей.

В конституции Ирландии есть раздел «Частная собственность».

В конституции Южной Кореи есть глава 9: «Экономика». В ней запрещается национализация, говорится о частной собственности, предпринимательстве, фермерстве, рыболовстве, международной торговле и так далее.

б) Социальная сфера

Наиболее выраженный социальный характер имеет конституция Португалии, которую, вопреки обещанию Владимира Путина, Россия так и не догнала ни к 2008-му, ни к 2020 году. Уже в первой ее части («Права и обязанности») есть, к примеру, раздел «Социально-экономические права и обязанности, обязанности в области культуры», включающий множество социальных статей, очень детально прописанных и адресованных не только всем гражданам, но и их отдельным категориям (например, статья «Престарелые»).

В части 2 конституции Швейцарии есть глава 3 «Социальные цели». Разделы «Образование» и «Основные принципы социальной политики» есть в конституции Ирландии. Во Франции есть специальный консультативный орган, Экономический, социальный и экологический совет, ему посвящен отдельный 11-й раздел конституции Пятой республики. В главе о правах и свободах конституции Испании есть раздел «О руководящих принципах социально-экономической политики».

в) Война и мир

В конституциях многих стран есть разделы, посвященные вопросам войны и мира. Это, в частности, «Война и опасность войны» (Швеция), «Состояние обороны» (Германия), «Оборона» (Финляндия), «О государственных вооруженных силах» (Бельгия), «О вооруженных силах» (Люксембург), «Вооруженные силы» (Кипр). И, конечно, знаменитая глава 2 конституции Японии «Отказ от войны», состоящая из единственной 9-й статьи (а глава 1 — это «Император»).

г) Внешняя политика

В конституциях ряда стран есть разделы, посвященные международным отношениям. Например, «Отношения с другими государствами» (Швеция), «О международных отношениях» (Бельгия, Ирландия, Финляндия). Во Франции есть глава «О международных договорах и соглашениях» и отдельная глава «О Европейском Союзе».

д) Выборы

Специальные главы, посвященные избирательному законодательству, есть в конституциях 2 стран Азии: это Южная Корея («Организация выборов») и Тайвань (Выборы, отзыв, инициатива и референдум»). «Инициатива» в конституции Тайваня — это аналог обязательной к рассмотрению властями петиции, она есть во многих конституциях, но здесь вместе с выборами и референдумом вынесена в отдельную главу.

е) Отдельно нужно сказать о конституции Тайваня, где все представленные выше вопросы соединены в одну главу. Она называется «Основы национальной политики» и состоит из разделов:

  •  национальная оборона;
  • внешняя политика;
  • национальная экономика;
  • социальная безопасность;
  • образование и культура.

ё) Еще отдельно нужно упомянуть, что к Конституции Швеции 1974 года прилагаются 3 документа конституционного статуса, принятые отдельно (два — ранее Конституции и один — позднее). Это Акт о престолонаследии 1810 года, Акт о свободе печати 1949 года и Основной закон о свободе высказываний 1991 года. Вместе с Формой правления (Конституцией) они имеют статус «Основных законов» Швеции.

Александр Гнездилов на заседании Общественного Конституционного совета. Москва, февраль 2020 года / Фото: пресс-служба "Яблока"

***

Резюмируя, можно сказать, что конституции многих стран доказывают возможность присутствия в основном законе таких глав, которые сегодня в Конституции России отсутствуют. Здесь лишний раз проявилась тенденция отечественных создателей Конституции к развязыванию рук исполнительной власти: в данном случае — в определении приоритетов государственной политики в различных вопросах. Эта тенденция быстро и неоднократно нашему обществу аукнулась, как вовне, так и внутри России.

Нет принципиальных препятствий, чтобы, опираясь на международный конституционный опыт, внести в Конституцию разделы, посвященные войне и миру, социально-экономическим обязательствам государства перед гражданами (в конституции крошечного Лихтенштейна есть глава «Обязанности государства»), внешней политике и т. п.

Что в промежуточном итоге (ведь окончательных у истории не бывает)? Социальные поправки в разработанный Общественным Конституционным советом проект вошли.

Проведённый летом опрос Левада-центра показал, что в таком виде Конституция свободных людей — не бумажный, а действующий политический документ. Её основные пункты поддержали в целом 74% опрошенных (при 17% против), а 80% высказались за её вынос на голосование наряду с путинским проектом. Причем в таком голосовании КСЛ победила бы путинское обнуление, получив 28% голосов против 25% (еще 26% голосовали бы против обоих вариантов, а 21% затруднился с ответом).

Вокруг отдельных пакетов поправок из КСЛ, внесенных депутатами «Яблока» в региональные парламенты, смогла объединиться большая часть оппозиции. Например, в Мосгордуме за ряд поправок Конституции свободных людей проголосовало более трети депутатов, все фракции, кроме ЕР. Что опять-таки подтвердило: Конституция свободных людей — не узкий проект, отражающий видение лишь одной части политического спектра, нет, это основной закон страны, написанный в интересах всего общества.

И сейчас, в 2021-м, через год после начала работы на ней, Конституция свободных людей остаётся на повестке дня российской политической оппозиции, как предложение, актуальное для десятков миллионов людей, граждан нашей страны.

Автор

Гнездилов Александр Валентинович

Член Федерального политического комитета партии. Театральный режиссер, художественный руководитель Творческого объединения «Гнездо»

Материалы в разделах «Публикации» и «Блоги» являются личной позицией их авторов (кроме случаев, когда текст содержит специальную оговорку о том, что это официальная позиция партии).

Статьи по теме: Конституция свободных людей


Все статьи по теме: Конституция свободных людей