Ю.А. ТИХОМИРОВ
Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Для организации публичной власти и функционирования управления на всех уровнях большое значение имеет понимание и обоснованное применение двух базовых принципов - централизации и децентрализации. В них отчетливо сфокусированы многие проблемы государственного и социально-экономического развития и соответственно правового обеспечения. Причем подвижность использования централистских и децентралистских начал нередко происходит без уяснения их природы и пределов, вне специфики исторического контекста. Поэтому оправданно рассмотреть прежде всего некоторые теоретические вопросы.
А. Токвиль отмечал положительный смысл централизации политической, имея в виду установление общего законодательства, управление совокупными силами государства. Административная централизация - зло, ибо означает опеку над частной и местной деятельностью.
Б.Н. Чичерин в своей известной книге "Курс государственной науки. Общее государственное право" (Санкт-Петербург, 1894 г.) писал, что централизация означает назначение местных властей и утверждение выборных лиц, надзор за местными властями, восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти, направление местной деятельности из центра посредством обязательных предписаний. Децентрализация, по его мнению, может быть политической в федеративном государстве и административной в едином государстве. Им выделены следующие признаки: выбор представителей для заведования местными делами, автономия, т.е. право издавать обязательные постановления для известной местности, самоуправление, т.е. самостоятельное заведывание местными делами, возможность выполнять дела, вверенные центральной властью.
В нашей стране по-разному менялось соотношение централизации и децентрализации. Условно первые годы советской власти можно назвать периодом децентрализации, когда действовали совнархозы как территориальные органы экономического управления и система съездов Советов, формировавших представительную систему "снизу-вверх". С конца 30-х годов усиливается отраслевое государственное управление, отражавшее ускоренные процессы индустриализации и реконструкции народного хозяйства. Наркоматы, а позднее министерства в военные и послевоенные годы обеспечивали принятие решений и концентрацию ресурсов. С 1956 г. начинается новый период децентрализации, когда вновь создаются совнархозы по территориальному принципу. Из ведения Союза ССР правительствам союзных и автономных республик передаются некоторые вопросы хозяйственного и культурного строительства. Повышается роль местных Советов.
И тем не менее в условиях советского государства основным принципом государственного строительства был принцип демократического централизма. В партийных и государственных документах его характеризовали как сочетание демократии и централизма, когда сосредоточение важнейших вопросов государственного руководства должно было сочетаться с широкими правами местных органов. Напомним, что в стране действовала единая система органов государственной власти. Поддержка местных инициатив и "узаконение" полезного опыта мест было одним из проявлений централизма. Этому уделялось большое внимание в деятельности центральных органов.
В системе государственного управления применялся принцип двойного подчинения, когда орган управления подчинялся по вертикали соответствующему, вышестоящему органу, и это обеспечивало функционально-отраслевое единство их деятельности. Подчинение органа по горизонтали соответствующему совету как представительному органу способствовало его верховенству и активному воздействию на процессы управления. Двойное подчинение в целом себя оправдало, но было ликвидировано в начале 90-х гг. как "советское наследие".
И вновь "набегает" волна централизации - с середины 60-х гг. снова усиливаются централистские тенденции в управлении и госкомитеты и министерства становятся штабами своих отраслей. И лишь в конце 80-х гг. курс на демократизацию государства приводит к повышению роли республик и местных Советов, расширению прав основного производственного звена - предприятия, объединения.
С распадом Союза ССР устойчивые социально-экономические и правовые связи во многом были нарушены, поскольку трактовка региональных органов управления как структурных подразделений республиканской и областной администрации признавала единственно легальной горизонтальную линию их подчинения. Поэтому позднее пришлось восстанавливать "вертикаль" власти, но уже в другом виде. Речь идет о сугубо однолинейной централизации на федеральном уровне, в федеральных округах и в субъектах РФ, и создании при органах исполнительной власти своего рода совещательных структур из представителей соответствующих органов, действующих на территории округа или области, республики. "Разделение" властей отводит в сторону представительные структуры. Поэтому нужно искать дополнительные каналы усиления демократических начал в централизме.
Внимание ученых к этим явлениям менялось. В СССР ученые-юристы и политологи подготовили много трудов о принципе демократического централизма, что объяснялось его очевидной популярностью при официальном признании. Потом интерес упал, и в последние 20 лет почти нет работ по данной тематике. В книгах и учебниках по теории государства, конституционному и административному праву содержатся лишь краткие положения. Зато интенсивным потоком публикуются работы по вопросам местного самоуправления, которые как бы компенсируют утрату специального интереса к данной проблематике.
В иностранных государствах происходят схожие процессы, когда централизм власти и управления сменяется волной децентрализации, и наоборот. В последние два-три десятилетия более отчетливо проявляется курс на децентрализацию, причем в немалой степени под влиянием решений Совета Европы о развитии демократических институтов. Наиболее наглядно это видно во Франции, где с 1982 г. последовательно принимаются законы о децентрализации. В Конституции Республики Польша говорится о том, что территориальное устройство обеспечивает децентрализацию публичной власти (ст. 15). Принцип субсидиарности о совместном действии уровней власти способствует усилению этой тенденции. Ее распространение в других регионах мира можно проиллюстрировать на примере Конституции Венесуэлы. В ст. 6 установлено, что правление государства и всех публичных институтов является и всегда будет демократическим при децентрализации. Устойчивость этого курса весьма поучительна.
Поэтому используем разработки иностранных ученых. Известный французский ученый Б. Гурней рассмотрел вопрос о соотношении централизации, деконцентрации или децентрализации <1>. Между органами разделяются:
--------------------------------
<1> См.: Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 190 - 194.
1) ответственность за обеспечение исполнения различных функций государства;
2) право принятия решений по вопросам, связанным с исполнением своих функций. Именно поэтому необходимо различать распределение функций и распределение полномочий.
К формам распределения функций и полномочий автор относит полную централизацию. Государство осуществляет все функции управления через систему центральных органов и их служб на местах; важные решения принимаются центральными органами; а местные органы являются лишь исполнителями приказов.
Деконцентрация означает осуществление всех функций административными ячейками, которые составляют иерархическую систему с правительственными органами "наверху". Не все решения принимаются центром; некоторые из них отнесены к компетенции местных агентов центральных органов. Деконцентрация, в свою очередь, имеет две формы. При "территориальной деконцентрации" в пределах соответствующих административно-территориальных единиц действуют руководители местных органов центрального ведомства, которые обладают определенными полномочиями на принятие решения.
Другая форма означает осуществление определенных функций управления агентами, подчиненными избираемым частью населения коллегиям. Эти коллегии могут представлять либо жителей данного района, либо какую-то категорию населения. Техническая децентрализация отличается от предыдущей в двух отношениях: компетенция представительных органов ограничивается одной или несколькими смежными функциями.
Интересна в этом плане статья Питера Корсби "Определение понятия "централизации", или Децентрализация против централизации" <2>. Автор отмечает, что дихотомия децентрализации и централизации является одним из центральных вопросов теории организационного управления и политологии. На протяжении последних тридцати лет реформы по децентрализации государственного управления были осуществлены в большинстве европейских стран, а сам термин "децентрализация" по отношению к системе государственного управления приобрел исключительно положительные ассоциации. Целый ряд международных организаций, в том числе Организация экономического сотрудничества и развития, проводят регулярные измерения степени децентрализации различных государств. При этом децентрализованные системы упоминаются исключительно в положительном контексте, а централизованные наоборот.
--------------------------------
<2> Опубликована в книге "Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации". М., 2006.
Перед тем как дать определение децентрализации в контексте организационной теории автор приводит несколько примеров того, как понятие "децентрализация" используется в специальной литературе по организационной теории. Итак, децентрализация:
"...передача доступа к принятию решений от более высоких уровней в организационной системе к более низким уровням этой же системы";
"...переход полномочий по принятию решений или функций в определенных областях от вершины организационной структуры к более низким ее этажам";
"...рассредоточение власти...";
"...структура, в которой власть распределена между многими людьми, является децентрализованной".
Из приведенных положений автор делает вывод о том, что концепция децентрализации состоит из трех ключевых элементов: передача/переход/движение; полномочия/компетенции/функции/власть; от более высоких уровней в организационной системе - к более низким, от одного или нескольких индивидуумов - ко многим.
Далее П. Корсби пишет не о децентрализации, а, скорее, о деконцентрации внутри определенной организации, т.е. о рассредоточении функций, не влияющем на порядок принятия решений и структур полномочий. С другой стороны, деконцентрация внутри организации зачастую будет вести к реальной децентрализации, при которой службы организации получают определенную степень автономности. Такие последствия связаны с тем, что рассредоточение и географическая отдаленность осложняют осуществление контроля за деконцентрированными службами.
В этой связи сравнивается термин "децентрализация" с другим часто используемым организационным термином - "делегирование": "Под делегированием понимается передача от одного лица (а) к другому (другим) (б) прав или полномочий на осуществление действий от своего имени (от имени а)". "Лицо, которому делегируются полномочия, распоряжается ими не в своих собственных интересах, но в интересах другого лица (принципала), т.е. действует так, как действовал бы сам принципал. Делегирование требует жесткого контроля..."
Таким образом, делегирование является одним из проявлений более широкого процесса децентрализации. Поэтому для определения понятия "делегирование" необходимо исходить из концепции децентрализации при соблюдении следующих условий: исключить условие перехода от одного или нескольких лиц к многим, т.к. делегирование может означать передачу полномочий от одного лица (департамента, ведомства и т.п.) к другому; добавить условие о том, что лицо, получающее полномочия, должно распоряжаться ими от имени и в интересах принципала.
Децентрализация и делегирование отличаются также разным порядком отзыва или перераспределения предоставленных полномочий. При делегировании принципал может непосредственно отозвать или перераспределить полномочия, тогда как в случае децентрализации отзыв или перераспределение полномочий осуществляются в том же порядке, в котором они были распределены первоначально. Автор отмечает, что передача центральным/федеральным правительством определенных полномочий регионам или муниципальным образованиям (социальная помощь, медицинские услуги и т.д.) означает децентрализацию, т.к. при этом не предполагается, что регионы и муниципалитеты должны действовать от имени центрального (федерального) правительства. Кроме того, отзыв или перераспределение этих полномочий возможны только путем внесения изменений в законодательство.
Иная ситуация, отмечает П. Корсби, складывается при передаче субъектом Федерации полномочий определенным региональным (муниципальным) ведомствам или департаментам. Такие полномочия могут быть отозваны непосредственно высшим должностным лицом субъекта Федерации (мэром), а ведомства при их выполнении должны действовать исключительно от имени и в интересах субъекта РФ (муниципалитета).
Как можно охарактеризовать централизацию, каковы ее признаки? По нашему мнению, для централизации характерны: а) обеспечение целостности государственной и иной системы и "притяжение" их элементов, б) концентрация полномочий по принятию решений на верхних уровнях власти, в) концентрация финансовых, материальных и иных ресурсов, г) иерархичность связей и действий составных частей системы, д) соответствующие структуры и институты власти, е) готовность кадров действовать в жестких режимах.
На введение и использование централизации влияет совокупность факторов - технико-экономические особенности отраслей и комплексов, обострение ситуации в стране, рассогласованность институтов власти, установление нового политико-конституционного курса. Достигаемая при этом определенная эффективность связана с быстротой решений и согласованностью действий, жесткой исполнительской дисциплиной. Но есть и отрицательные последствия, выражающиеся в росте бюрократизма и отрыве от интересов мест и общественного мнения, в слабом стимулировании участников властно-управленческой и экономической деятельности.
Уместно отметить некоторые централистские тенденции и в сфере деятельности бизнес-структур. Там наблюдается своеобразная централизация, когда на фоне множества бизнес-структур оправдано объединение их в вертикально-интегрированные структуры (например, в нефтяной и авиационной промышленности), создание отраслевых промышленных союзов, ассоциаций типа "Опора России" с членством территориальных структур. Нельзя недооценивать эту тенденцию даже при некоторой деконцентрации функций в рамках больших компаний и их "дочек" ("Газпром", ОАО "РЖД" и др.).
Что же представляет собой децентрализация? К ее признакам можно отнести: а) приближение публичных органов к объектам управления, к населению, б) обеспеченность преимущественно собственными ресурсами, в) выборность властей и доступность их общественному участию и контролю, г) гарантированная самостоятельность решений и действий, д) специфика структуры институтов (выборность, сессии, съезды, референдумы и т.п.).
И здесь многое зависит прежде всего от законодательного и иного правового обеспечения, когда в тематических и статутных актах удачно регулируются все вопросы.
В одном из первых исследований данной проблемы С.Н. Махина определяет децентрализацию как передачу определенного объема властных полномочий компетентными субъектами управленческого воздействия иным структурным единицам, наделенным необходимыми правами, обязанностями и ресурсами. Но такая характеристика присуща и другим процессам перераспределения функций и не отражает в полном объеме специфики децентрализации. Не случайно "понятийное изобилие" - децентрализация как принцип публичного управления, как способ (метод) управленческого воздействия, как управленческий режим, как форма организации публичной власти и публичного управления, как процесс наряду с формами децентрализации - мало способствует глубокому познанию и оценке реального развития данного явления <3>.
--------------------------------
<3> См.: Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 6 - 46.
В нашей стране выявить и определить оптимальную меру соотношения централизации и децентрализации очень трудно. Ведь эти процессы протекают, во-первых, в законодательной сфере Федерации, когда федеральный центр то жестко предписывает своими законами рамки деятельности субъектов и содержание их законов, то последние своим законодательством явно превышают собственную компетенцию.
Во-вторых, процессы в сфере государственного управления означают, как отмечалось выше, непрерывные "рокировки" фигур, "приливы" и "отливы" функций. В 2001 - 2006 гг. в России это наблюдалось в рамках известных Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ и Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ <4>. Важно, чтобы при очередном разграничении полномочий были четко проведены преобразования структуры и компетенции федеральных и региональных органов. Пока это наблюдается далеко не всегда. Причем перераспределение полномочий продолжается... Где же стабильные критерии?
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; РГ. 2006. 31 дек.
Для корректировки соотношения централистских и децентралистских начал используются разные правовые средства. К их числу относятся положения и соглашения в системе органов исполнительной власти о передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ) <5>. Однако едва ли забвение договорной формы является оправданным, поскольку ослабевает гибкая децентрализация управления и затягивается ожидание передачи новых 114 полномочий. На это обратили внимание в Уральском федеральном округе <6>.
--------------------------------
<5> Действовали Постановление Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" (СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870) и Постановление Правительства РФ от 9 июля 2004 г. N 346 "О внесении изменений в Правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. N 117" (СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3053); Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 494 (СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3682) эти акты признаны утратившими силу, поскольку договорные отношения входят теперь в сферу регулирования федерального закона.
<6> Время-Н. 2006. 7 нояб.
Перераспределение полномочий и наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <7> и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8>. Процедуры пока не вполне удачны, равно как и уровень деятельности держателей "мандатов".
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<8> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Компенсацией реальных или возможных "сбоев" служат известные меры по отмене и приостановлению актов региональных и местных органов, предупреждению и отставке руководителей, роспуску органов, наконец, по введению временной администрации в субъектах РФ. Все это надо делать тщательно и с соблюдением процедур.
В-третьих, особое направление представляет поиск баланса функций между органами государственной власти и местным самоуправлением. Самостоятельность института местного самоуправления в механизме публичной власти придает его отношениям с федеральной и региональной властями более "тонкий" характер, в том числе путем публичных и экономических договоров и соглашений о сотрудничестве и выбора строгих форм "взаимного участия" <9>.
--------------------------------
<9> См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия // Юриспруденция. 2005. С. 140 - 168.
В-четвертых, приходится тщательно соизмерять государственно-правовые и экономические процессы и институты централизации и децентрализации <10>. Введение аутсорсинга - один из путей "сброса" государственных функций, что не должно снижать уровень их выполнения. Тут необходим контроль.
--------------------------------
<10> См. подробно: Власть, закон, бизнес / Отв. редактор Ю.А. Тихомиров. М., 2005.
Каковы перспективы соотношения централизации и децентрализации? Думается, оно по-прежнему будет подвержено влиянию общих факторов развития общества и государства, а также международного сообщества. При бесспорных достоинствах каждого из принципов их объем, содержание и формы выражения будут меняться.
