Исторический опыт Земской реформы 1864 г.

Г.В. ТИХОМИРОВА

"История государства и права", 2006, № 10

Тихомирова Г.В., младший научный сотрудник отдела исследования социальных проблем ВНКЦ ЦЭМИ РАН.

История земского самоуправления, и в частности Земская реформа 1864 г., свидетельствует о том, что вопросы, требовавшие теоретического осмысления при организации местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и сегодня. Современное состояние нашей страны показывает необходимость развития органов территориального самоуправления как необходимой базы формирования и развития институтов гражданского общества.

В этой связи исторический опыт деятельности земств приобретает особую значимость. Поэтому во избежание повторения ошибок прошлого необходимо детальное изучение проводимых во второй половине XIX в. земских реформ.

Система земского самоуправления, сложившаяся в результате реформы 1864 г., с определенными изменениями просуществовала до 1917 г.

Основным нормативно-правовым актом проводимой реформы явилось "Положение о губернских и уездных земских учреждениях", высочайше утвержденное 1 января 1864 г. (далее - Положение 1864 г.), которое базировалось на следующих принципах: всесословного земского представительства, имущественного ценза, самостоятельности исключительно в пределах хозяйственной деятельности.

Такой подход должен был обеспечить преимущества для поместного дворянства. Неслучайно и председательство в избирательном съезде землевладельцев возлагалось на уездного предводителя дворянства (ст. 27). Откровенное предпочтение, отдаваемое этими статьями помещикам, должно было послужить компенсацией дворянству за лишение его в 1861 г. права управления крепостным населением.

Структура органов земского самоуправления по Положению 1864 г. была следующей: уездное земское собрание избирало на три года земскую управу из двух членов и председателя, являвшуюся исполнительным органом земского самоуправления (ст. 46). Назначение содержания членам земской управы решалось уездным земским собранием (ст. 49). Губернское земское собрание избиралось тоже на три года, но не непосредственно избирателями, а гласными уездных земских собраний губернии из их числа. Оно избирало губернскую земскую управу, состоявшую из председателя и шести членов. При этом председатель земской управы губернии утверждался в должности министром внутренних дел (ст. 56).

На взгляд автора, особенно важной и актуальной сегодня в ее творческом применении была ст. 60, предоставившая земским управам право приглашать для "постоянных занятий по делам, вверенным ведению управ" посторонних лиц с назначением им вознаграждения по взаимному с ними соглашению. Эта статья положила начало формированию так называемого третьего элемента земств, а именно - земской интеллигенции: врачей, учителей, агрономов, ветеринаров, статистиков, которые осуществляли практическую работу в земствах. Однако их роль ограничивалась лишь деятельностью в рамках принимаемых земскими учреждениями решений, самостоятельной роли в земствах они до начала ХХ в. не играли .

--------------------------------

Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала ХХ в. М., 1977. С. 126.

Таким образом, заложенное изначально преимущество дворянского сословия успешно реализовывалось в ходе всесословных выборов в органы земского самоуправления.

Высокий имущественный ценз при выборах в земские учреждения полностью отражал взгляд законодателя на земства как на хозяйственные учреждения. Такая позиция поддерживалась рядом губернских земских собраний, особенно в губерниях с развитым зерновым хозяйством. Оттуда довольно часто раздавались голоса о необходимости предоставления права крупным землевладельцам участвовать в деятельности земских собраний на правах гласных без выборов. Это справедливо обосновывалось тем, что каждый крупный землевладелец более всех заинтересован в делах земства потому, что на его долю приходится значительная часть земских повинностей, а он лишен в случае неизбрания возможности защищать свои интересы.

Необходимо выделить особенности этой ситуации и обратиться к делению земских расходов на обязательные и необязательные. К первым относились местные повинности, ко вторым - местные "нужды". В земской же практике в течение более чем 50 лет существования земств центром внимания были расходы "необязательные". Весьма показателен тот факт, что в среднем земство за все время своего существования истратило треть собранных с населения средств на народное образование, треть - на народное здравоохранение и только треть - на все остальные потребности, включая в них и обязательные повинности. Показателем могут служить данные по Вологодской губернии, из которых следует, что даже не в лучшие для земства периоды более всего расходов оно несло на "народное здравие" (в 1888 г. 40% бюджета), затем на народное образование (25%) .

--------------------------------

Вологодская губернская земская управа (к пятидесятилетию земства) // Ежегодник Вологодской губернии на 1914 г. Отдел второй. Вологда, 1914. С. 42 - 44.

Сложившаяся практика, таким образом, не подтверждала аргументы сторонников отмены выборного начала для крупных землевладельцев.

Когда кроме раскладки повинностей на земстве лежали обязанности заботы о народном образовании, просвещении, продовольственных делах, по необходимости самой жизнью поставленные выше забот о раскладке повинностей, лица, получающие огромные доходы, объективно не могли быть заинтересованы в этих делах, в то время как для средне- и малообеспеченных людей эти предметы ведения земских учреждений составляли насущную потребность.

Особый интерес и значимость представляют исполнительные органы земств. Если организацией представительных органов земского самоуправления определялось, кто из местного сообщества и в какой степени участвует в делах местного самоуправления, то организацией исполнительных органов обусловливалась степень предоставленной самоуправлению со стороны государства самостоятельности.

Законодатели, гарантируя сам институт земского самоуправления, тем не менее ограничивали его полномочия, издав законы, регулирующие хозяйственную и финансовую деятельность местных органов власти; определяющие собственные и делегируемые полномочия земств, устанавливая права по надзору над ними.

Так, рассматривая самоуправление как осуществление местными выборными органами определенных задач государственного управления, нужно признать, что самоуправление эффективно лишь тогда, когда исполнение принятых его представительными органами решений осуществляется непосредственно его исполнительными органами.

Если же правительство сохраняет за собой осуществление всех задач государственного управления, в том числе и на местном уровне, а органы самоуправления рассматривает только как совещательные органы при администрации, не предоставляя им собственной исполнительной власти, то о реальном местном самоуправлении не может быть и речи.

Положение 1864 г. предоставило земским собраниям, как уже отмечалось выше, право избирать особые исполнительные ораны сроком на три года в виде губернских и уездных земских управ.

Следует подчеркнуть, что в 1864 г. была создана качественно новая система местной власти, первая земская реформа не была лишь частичным улучшением старого земского административного механизма. И как бы ни были существенны изменения, внесенные новым Земским положением 1890 г., они имели характер лишь частных поправок к той системе, которая была создана в 1864 г.

Закон 1864 г. не видел в самоуправлении особой организации государственного управления, а только отказ государства от управления "несущественными" для него хозяйственными делами уезда и губернии. Господство такого взгляда отразилось на той роли, которую Положение 1864 г. отвело земским учреждениям.

Поскольку в них видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то и не признали возможность наделить их функциями власти. Земства не получили не только полицейской власти, но и вообще были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к содействию правительственных органов. Более того, первоначально по Положению 1864 г. земские учреждения не были наделены правом издавать обязательные для населения постановления.

Признание учреждений земского самоуправления общественно-хозяйственными союзами отразилось в законе и на определении их отношения к правительственным учреждениям и частным лицам. Земства существовали рядом с администрацией, не будучи связаны с ней в одну общую систему управления. В целом местное управление оказалось проникнуто дуализмом, основанным на противопоставлении земского и государственного начала.

Когда земские учреждения вводились в 34 губерниях центральной России (в период с 1865 по 1875 гг.), очень скоро обнаружилась невозможность такого резкого обособления государственного управления и земского самоуправления. По Закону 1864 г. земство было наделено правом самообложения (то есть введения собственной системы налогов) и уже поэтому не могло быть поставлено законом в те же условия, как любое другое юридическое лицо частного права.

Как бы законодательство XIX в. ни отделяло органы местного самоуправления от органов государственного управления, но система хозяйства общины и земства была системой "принудительного хозяйства", аналогичная по своим принципам с финансовым хозяйством государства.

Если принять взгляд, что общины и земства - это юридические лица частного права, подобные любому другому частному союзу, любой частной компании, то нельзя говорить о системе принудительного обложения членов этих союзов даже в таких скромных размерах, каким было обложение земством земельной собственности. Ибо принудительный способ обложения противоречит основному принципу всякого частного союза: подчинение каждого участника такого союза может быть только добровольным.

Положение 1864 г. определяло предметы ведения земства как дела, относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам. В ст. 2 приводилось подробное перечисление дел, подлежащих ведению земских учреждений.

Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Закон весьма неопределенно в терминологическом смысле указывал отношение земских учреждений к различным предметам их ведения, говоря то о "заведовании", то об "устройстве и содержании", то об "участии в попечении", то об "участии в делах". Тем не менее, систематизируя эти употребленные в законе понятия, можно сделать вывод, что все дела, находящиеся в ведении земских учреждений, могли быть поделены на две категории:

1) те, по которым земство могло принимать решения самостоятельно (сюда относились дела, по которым земским учреждениям предоставлялось право "заведования", "устройства и содержания");

2) те, по которым земству принадлежало лишь право содействовать "правительственной деятельности" (право "участия в попечении" и "воспособления").

Соответственно этому делению распределялась и степень власти, предоставленной Законом 1864 г. органам земского самоуправления. Земские учреждения не имели права непосредственного принуждения частных лиц. Если появлялась необходимость в таких мерах, земство должно было обращаться к содействию полицейских органов (ст. ст. 127, 134, 150). Лишение органов земского самоуправления принудительной власти являлось естественным следствием признания за земством исключительно хозяйственного характера.

Первоначально земским учреждениям не было предоставлено также право издавать обязательные для населения постановления. Закон представлял губернским и уездным земским собраниям лишь право представлять через губернскую администрацию ходатайства правительству по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд (ст. 68). Видимо, слишком часто меры, признаваемые земскими собраниями необходимыми, превышали пределы предоставленной им власти. Практика деятельности земств показала недостатки такой ситуации, и оказалось необходимым для плодотворного осуществления земством своих задач наделить его губернские и уездные органы правом издания обязательных постановлений, но сначала по вполне определенным вопросам. В 1873 г. 16 июня было принято Положение о мерах против пожаров и по строительной части в селениях, которое предоставило земству право издавать обязательные постановления по этим вопросам. В 1879 г. 9 марта земствам было предоставлено право издавать обязательные акты по предупреждению и прекращению "повальных и заразительных болезней" .

--------------------------------

Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. Ч. II. СПб., 1892. С. 108.

Компетенция губернских и уездных земских учреждений была различной, распределение предметов ведения между ними определялось тем положением закона, что хотя те и другие ведают один круг дел, но в ведении губернских учреждений находятся предметы, касающиеся всей губернии или сразу нескольких уездов, а в ведении уездных - касающиеся только данного уезда (ст. ст. 61 и 63 Положения 1864 г.). Отдельные статьи закона определяли исключительную компетенцию губернских и уездных земских собраний.

Дело в том, что в период введения земских учреждений самым важным вопросом для крестьянства и самым безразличным для иных сословий был вопрос натуральных повинностей: постойной, подводной и дорожной. Перевод натуральных повинностей в денежные был важнейшим шагов в относительном уравнивании сословий, так как в отличие от натуральных денежные повинности должны были нести все сословия, а не только крестьянство.

Земские учреждения функционировали вне системы государственных органов и в нее не включались. Служба в них считалась общественной обязанностью, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. Оплата их труда производилась из земских средств. Следовательно, и административно, и финансово земские органы были отделены от государственных. В ст. 6 Положения 1864 г. отмечалось: "Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей".

Земские органы самоуправления не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские органы самоуправления были самостоятельны.

Таким образом, Закон 1864 г. не предполагал в земском самоуправлении участия государства. Господство такого взгляда отразилось на положении исполнительных органов земств. Поскольку в них видели не государственные, а чисто общественные учреждения, то и не признали возможность наделить их функциями власти. Земства были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к содействию правительственных органов.