Предлагаемый вашему вниманию текст первоначально был написан как обращение к членам Политического Комитета «ЯБЛОКа» с предложениями к заседанию Госсовета, на котором обсуждались перспективы развития политической системы России.
Уважаемые коллеги!
Я с большим интересом ознакомился с проектом 11-ти тезисов Г.Явлинского, подготовленным к предстоящей встрече с президентом Д.Медведевым. Сразу же подчеркну, что предложения Г.Явлинского в нашей среде не могут вызвать возражений. В то же время хочу поделиться своими замечаниями и предложениями.
В первую очередь, обращает на себя внимание тот факт, что предложения Г.Явлинского и предложения Д.Медведева (изложенные в статье «Россия, вперед!» и в президентском послании Федеральному собранию) имеют совершенно разный «калибр».
У Г.Явлинского в общем виде перечисляются важнейшие направления трансформации политической системы страны как целого.
Предложения Д.Медведева носят очень конкретный характер, в них много внимания уделено частностям. Та часть послания Д.Медведева, где говорится о конкретных мерах по укреплению демократических институтов (как это понимает Д.Медведев), начинается следующим пассажем: «Предлагаю на следующем этапе уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне». За этим следует перечисление предлагаемых изменений политической системы на уровне регионов.
Полагаю, что наши предложения были бы более эффективными, если бы мы учли именно этот контекст послания президента Д.Медведева. В этом случае появилась бы надежда, что удастся добиться хоть каких-либо конкретных (пусть и небольших) подвижек в позиции политического руководства страны по заявленной теме «укрепления демократических институтов на региональном уровне».
Я считаю (и это моя собственная, никак не связанная с медведевской, позиция), что акцент именно на региональной проблематике чрезвычайно важен, и я готов аргументировать эту точку зрения.
Во-первых, предыдущие попытки демократизации власти в России всегда начинались «сверху». Сначала избирался общероссийский парламент (в 1989-1990 гг. - Съезд Народных депутатов СССР, в 1993 г. – Государственная Дума и Совет Федерации), и лишь затем происходили выборы в большинстве регионов и муниципалитетов. Принцип выборов по партийным спискам, впервые введенный на выборах ГосДумы 1993 года, лишь в последние годы доведён до регионального уровня (наконец!). При таком развитии возникла своеобразная зауженность политической пирамиды: много ярких партийных политиков федерального уровня - мало на уровне регионов. Отсутствие многочисленного корпуса партийных политиков, имеющих опыт политической работы в выборных региональных и муниципальных органах власти – одна из проблем нашей политической системы. И поэтому акцентирование на развитии политической системы регионального уровня даёт возможность обсуждения с президентом Д.Медведевым плана демократизации «снизу» (т. е. начиная с уровня регионов и муниципалитетов).
Во-вторых, сегодняшний дефицит демократии особенно болезненно ощущается на уровне регионов. После отмены выборов губернаторов органы исполнительной власти субъектов РФ окончательно превратились в бюрократические структуры, чья главная забота - сохранение собственной административной ренты и доходности приближенного к ним бизнеса. В этом смысле ситуация на уровне регионов гораздо хуже той, что наблюдается на федеральном уровне. Да и ГосДума, при всей её нынешней убогости, по уровню дискуссий на голову выше любого из региональных парламентов.
В-третьих, нынешнее политическое руководство страны, как ни печально, не готово к серьёзным переменам на федеральном уровне, поскольку они неизбежно затронут коренные интересы правящего дуумвирата и всей бюрократической системы. А вот тема демократизации на региональном уровне хоть как-то обсуждается. К примеру, формально изменено законодательство о порядке назначения губернаторов. Кандидатуры на пост губернатора теперь предлагаются победившей партией. Получилась, правда, явная нелепица: партия-победитель зачем-то должна предлагать президенту три кандидатуры, и делает она это не сразу после выборов в парламент, а в момент истечения срока полномочий губернатора (например, в Петербурге этот срок истекает накануне уже следующих выборов в Законодательное Собрание!). И всё же главный принцип - необходимости связи между волеизъявлением избирателей региона и составом исполнительной власти региона, - президентом Д.Медведевым провозглашён. Это даёт нам возможность обсуждать с ним и вопрос о совершенствовании этой системы.
Обобщая сказанное, хочу предложить участникам встречи с Медведевым сосредоточиться именно на проблемах развития политической системы регионального уровня.
Прежде чем перейти к конкретным предложениям, мне кажется важным процитировать интернет-статью президента Медведева: «Политическая система России также будет предельно открытой, гибкой и внутренне сложной. /…/ Как и в большинстве демократических государств, лидерами в политической борьбе будут парламентские партии, периодически сменяющие друг друга у власти. Партии и их коалиции будут формировать федеральные и региональные органы исполнительной власти (а не наоборот), выдвигать кандидатов на пост главы государства, руководителей регионов и местного самоуправления. /…/ Политическая система будет обновляться и совершенствоваться в ходе свободного соревнования открытых политических объединений. При сохранении межпартийного консенсуса по стратегическим вопросам /…/. Подобный консенсус существует во всех современных демократиях». Хорошо сказано! Прямо описание многопартийной демократической системы!
Думаю, что здесь можно было бы подыграть Д.Медведеву и предложить ему и всем партиям договориться об общем стремлении именно к такой политической системе, о том самом консенсусе по основному принципу будущей политической системы! Я понимаю, что это – лишь слова, но и в жизни, и в политике слова имеют значение!
Можно согласиться с президентом и в том, что особого внимания заслуживают проблемы демократизации на региональном уровне. Тем более что безобразия, творившиеся на последних региональных выборах, и подтолкнули к обсуждению всей этой проблематики.
Уместно было бы сказать, что мы также сторонники того, чтобы региональные органы исполнительной власти формировались по итогам выборов. Здесь в принципе возможны два варианта:
а) возвращение к прямым выборам губернаторов (сторонники такой позиции есть в нашей партии);
б) продолжение движения по тому пути, который уже начат, т.е. назначение губернатором представителя той партии (коалиции партий), которая победила на региональных выборах (сторонники такой позиции тоже есть в нашей партии).
Было бы правильно показать недостатки применения второго из упомянутых вариантов в нынешних условиях. Главных недостатков два.
1) Неудачна норма нового закона о том, что партии предлагают президенту трёх кандидатов в губернаторы. Она сужает возможности партий по определению собственных партийных лидеров регионального уровня, что не соответствует тем высоким стандартам развития партийной системы, о стремлении к которым говорит сам Д.Медведева.
2). Сроки назначения губернаторов президентом далеко отстоят от сроков проведения выборов региональных парламентов. Это выхолащивает идею о формировании органов исполнительной власти партией, победившей на региональных выборах - избиратели и даже сами партии в ходе выборов теряют соответствующие ориентиры. Весьма характерно, что на прошедших выборах в Москве и других регионах ни одна из партий не ставила перед избирателями вопрос о кандидатуре будущего главы региона в случае своей победы, мало говорилось партиями и о необходимых переменах в работе органов исполнительной власти. Всё это следствия упомянутого разнесения сроков выборов региональных парламентов и сроков назначения губернаторов.
С учётом сказанного, а также, основываясь на собственном опыте участия в региональных избирательных кампаниях, полагаю, что наша позиция на предстоящей встрече с президентом Д.Медведевым, могли бы свестись к четырём предложениям по укреплению демократических институтов на региональном уровне:
1) Сблизить сроки проведения выборов региональных парламентов и назначения глав исполнительной власти в регионах.
Примечание: В первоначальном варианте такое сближение сроков можно было бы закрепить не в федеральном законодательстве, а лишь на уровне отдельных регионов, что позволило бы сохранить федеральной власти поле для политического манёвра в наиболее неспокойных регионах (например, в республиках Северного Кавказа).
2). Установить, что партия (или коалиция партий), получившая по итогам выборов большинство мест в региональном парламенте, получает право самостоятельно определять кандидатуру на пост губернатора. Для этого в законе должна быть закреплена обязанность президента назначить главой региона именно этого человека (разумеется, если все необходимые по закону процедуры в региональном парламенте были соблюдены).
Примечание: в качестве компромисса с консерваторами на первом этапе внедрения этой нормы за президентом можно сохранить право отставки губернатора до истечения срока его полномочий и назначения новых выборов регионального парламента.
3). Ускорить переход к новому порядку, предложенному президентом Д.Медведевым в президентском послании 2009 г., в соответствии с которым политические партии должны получить право выставлять кандидатов в депутаты региональных парламентов без сбора подписей.
4). Как можно скорее гарантировать непарламентским партиям возможность постоянного участия в работе Центральной и региональной избирательных комиссий (о чем президент Д.Медведев также упомянул в президентском послании 2009 г.). В дополнение к этому законодательно закрепить и право всех партий, участвующих в выборах, делегировать представителей в соответствующие участковые, окружные избирательные комиссий, а также избирательные комиссии муниципальных образований (с правом решающего, а не с совещательного голоса).
Примечание: В конечном счете, следует вообще перейти к формированию избирательных комиссий путём делегирования от партий на паритетных основах. Нынешняя система позволяет партии, овладевшей исполнительной властью, застолбить за собой половину мест. Явная несправедливость!
Я бы к этим четырём позициям добавил бы ещё три:
• О необходимости прямых выборов Совета Федерации, что очень важно для адекватного представительства интересов регионов на федеральном уровне (этот пункт есть и в тезисах Г.Явлинского!).
• О поддержке того пункта в послании президента Д.Медведева, где говорится о необходимости перехода к выборам всех представительных органов власти по партийным спискам. По моему мнению, это было бы верно и для региональных парламентов, и для городских собраний крупных и средних городов. Однако, я знаю, что членами Политкомитета высказывались и другие точки зрения.
• О необходимости увеличения числа депутатов в региональных парламентах (по моему мнению, их должно быть не менее 50, а в крупнейших регионах число депутатов должно достигать 200 человек). Депутатов, которые отвечают перед народом, должно быть больше, а чиновников – меньше! Впрочем, я понимаю, что и эта идея может вызвать споры среди «яблочников».
Эти три предложения выходят за пределы предложенного мной лимита в 4 пункта, поэтому я их привожу в виде справочного материала.
В заключение хочу подчеркнуть, что предложения, изложенные мной в пп. 1 и 2 представляются мне наиболее важными. Они родились в итоге длительных дискуссий с моими товарищами по Петербургской организации «Яблока» (Б.Вишневским, О.Покровской, Н.Евдокимовой, М.Резником, Н.Рыбаковым, Т.Надточеем и др.), определённую роль сыграло также обсуждение этих тем с Г.Явлинским и В.Шейнисом. Как человек, много лет занимавшийся политикой на региональном уровне, я убеждён, что движение по этому пути – лучшее к чему мы можем стремиться в настоящее время.
Выборы губернаторов – это красивый лозунг, понятный большинству демократов, но эта система не устраивает действующую власть. Эта система не нравиться и мне. Она плоха тем, что позволяет участвовать в выборах безответственным людям с неясной (либо тщательно скрываемой) политической ориентацией, которые не несут ответственности перед товарищами по партии (А.Собчак, В.Яковлев, В.Матвиенко – на выборах они все были беспартийными и ещё кичились этим!). Но сейчас важно и то, что это путь очевидно отвергается дуумвиратом. Если мы хотим не просто лозунг заявить, а добиться какого-то реального продвижения к демократии, то с позицией наших оппонентов придётся считаться. Сейчас требование возврата прямых выборов губернаторов – это путь в тупик.
А вот до предлагаемой системы, когда главой исполнительной власти региона становится представитель партии, победившей на выборах в региональный парламент, всего пара шагов (см. пп. 1 и 2 моих предложений). Хочу отметить, что по схожим принципам формируются региональные и муниципальные органы власти в большинстве демократических стран Европы.
И последнее. Опыт демократических стран показывает, что непартийной демократии не бывает. Как не бывает и однопартийной демократии.
Единственная система, позволяющая обществу оказывать реальное влияние на исполнительную власть – это система многопартийной конкуренции в ходе честных выборов, на которых определяется партия (коалиция партий), которым общество доверяет право формировать исполнительную власть. Президент Д.Медведев фактически предложил обсудить вопрос о том, как продвигаться к такой системе на уровне региональных властей. Даже если кто-то из нас думает, что в этом предложении вовсе нет искренности, мы не должны упускать возможности обсуждения этой темы с президентом и с другими партиями!
Именно поэтому я прошу Вас поддержать мои предложения.
С надеждой на понимание, Михаил Амосов
