Говоря о проблемах местного самоуправления в России, любой, хоть как-то знакомый с положением муниципального уровня власти, подтвердит, что есть три основные и фундаментальные проблемы его развития: необеспеченность имеющихся полномочий собственными финансами, зависимость от региональных властей и оторванность местной власти от граждан вследствие манипуляций выборами.
Все эти проблемы, конечно, существуют не сами по себе. Они взаимосвязаны и обусловлены общей политикой по выстраиванию «вертикали» с ликвидацией любых очагов неподконтрольности в структуре публичной власти.
На деле все эти проблемы выглядят примерно так.
Местными налогами в России являются только земельный и налог на имущество физических лиц (100% зачисляются в местный бюджет). По всем остальным налогам муниципальные образования получают лишь малую долю или не получают ничего. Например, из всех собираемых подоходных налогов граждан (13%-ый НДФЛ) на местном уровне остаются только 15%.
Соответственно для обеспечения своих полномочий муниципалитеты вынуждены выстраиваться с протянутой рукой к региональным властям. В результате, местное самоуправление, которое в соответствии с конституцией не входит в систему государственной власти, оказывается в полной зависимости и подчиненности у администрации субъекта федерации. Отсюда у мэров возникает необходимость иметь «добрые» отношения с губернаторами и их командами, которые поддерживаются, зачастую, отнюдь не только коробкой конфет или щенками борзых.
При этом нужно отметить, что зарегулированность сферы муниципального управления и степень ответственности местных властей такова, что если какой-нибудь выскочка решит не вписаться в сложившуюся систему «добрых» отношений, то он рискует не только потерять обеспеченность местного бюджета, но и получить уголовное дело за нарушение чего-угодно. В России, как известно, сложно и день прожить, не нарушив какого-нибудь правила, а уж раздуть из этого нарушения состав преступления – сущие пустяки.
С начала «нулевых» эта политика объяснялась необходимостью повышения уровня управляемости страны, повышения скорости принятия решений и исключения деструктивного влияния криминала и авантюристов. На деле же оказалось, что построенная система только плодит коррупцию, увеличивает бюрократию, снижает качество принимаемых решений, а вертикальное устройство не только не ускоряет, но и напротив снижает скорость исправления допущенных ошибок.
Таким образом, в нашей стране так и не возникло настоящее местное самоуправление в его европейском понимании.
На днях в Госдуму был внесен давно обещанный Путиным проект федерального закона, реформирующего местное самоуправление.
Центральным нововведением законопроекта является установление новой формы муниципального образования – городского округа с внутригородским делением. В таком городском округе будут выделяться внутригородские районы, которые станут самостоятельными муниципальными образованиями (со своими органами местного самоуправления, полномочиями, территорией, бюджетом и т.д.). Предполагается, что такую форму смогут получить, прежде всего, крупные города. Но важно отметить, что никаких ограничений законопроектом не предусмотрено и городским округом с внутригородским делением сможет стать любой город.
Сама по себе возможность выделения внутри крупного города других самоуправляемых районов вполне допустима. Однако это не единственная новелла, которую для нас подготовили.
Давайте посмотрим на представленный проект с точки зрения решения существующих основных проблем местного самоуправления.
Денег больше точно не станет
Законопроектом не решается проблема финансового обеспечения местного самоуправления. Вообще. Такая проблема даже не ставиться авторами, хотя нам была обещана реформа комплексного характера. Это новость плохая, но исходя из принципа «как бы не стало хуже» можно немного успокоиться. Однако…
Законопроект предусмотрел довольно странную и неопределенную норму о том, что законами субъектов федерации могут быть установлены дополнительные вопросы местного значения, которые должны решать городские округа с внутригородским делением на районы.
Эта норма вызывает массу вопросов. О каких вопросах местного значения идет речь? Закон содержит их исчерпывающий перечень, строго распределенный между разными видами муниципальных образований. Фактически это означает, что региональные власти получат возможность перекладывать свои собственные функции на плечи муниципалов. Причем такое «делегирование» можно будет провести почти бесплатно. Конечно, законопроект содержит оговорку, что субъект должен будет передать «необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства».
Сейчас субъекты федерации могут возложить на муниципальные власти свои функции как отдельные государственные полномочия. Но при этом, законом установлены довольно жесткие требования к порядку такого наделения, включая специальные требования к финансированию их осуществления. В новом законопроекте ничего подобного нет. Там лишь аморфная и неконкретная норма.
Поводок на шее местного самоуправления станет еще короче
Законопроект продолжает линию на повышение зависимости местного самоуправления от региональных властей. Дополнительные вопросы местного значения для городских округов с внутригородским делением субъекты федерации смогут устанавливать без учета позиции самих муниципалитетов.
Кроме того, корректируется регулирование назначения так называемых сити-менеджеров – глав администраций муниципальных образований, которые не избираются населением, а назначаются по итогам проведенного конкурса.
Конкурс на замещение проводится специальной конкурсной комиссией. Сейчас такая комиссия на 2/3 формируется представительными органами местного самоуправления и на 1/3 законодательным органом региона по представлению губернатора.
Законопроектом предусматривается, что теперь половина членов комиссии будет назначаться непосредственно губернатором. Причем не только увеличивается доля членов комиссии, назначаемых «свыше», но и исключается из этого процесса законодательный орган. Такой же порядок коснется и внутригородских районов.
Законопроект также предусматривает, что численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района будет определяться не уставом такого города или района (как сейчас), а исключительно законом субъекта федерации.
Выборы отменяются
Самым существенным ударом по местному самоуправлению станет сворачивание прямых муниципальных выборов.
Законопроект отменяет выборы:
глав муниципальных районов;
глав городских поселений;
глав городских округов с внутригородским делением;
глав внутригородских районов;
депутатов представительных органов муниципальных районов;
депутатов городских округов с внутригородским делением.
Во всех перечисленных муниципальных образованиях закон императивно устанавливает, что главы будут назначаться представительными органами, а представительные органы района и городского округа с внутренним делением формироваться нижестоящими советами депутатов. То есть избираться гражданами непосредственно теперь будет примерно треть тех должностных лиц, которые сейчас избираются напрямую.
Власти часто делают акцент на то, что отмена выборов коснется только крупных городов. Однако, как мы видим, это не так. Под шумок отменяются выборы в муниципальных районах и городских поселениях, а это – большинство российских городов. Хотя, конечно, больше всего пострадают именно крупные города. Мало того, что их жители будут выбирать только депутатов в микрорайонах, так еще и глав администраций таких городов будет назначать фактически сам губернатор.
Очевидно, что устанавливая этот порядок, власть пытается решить давнюю проблему конфликтов между мэрами столичных городов и губернаторами в пользу последних.
Желание Кремля в еще большей степени подчинить местное самоуправление исполнительной власти регионов налицо. Новоявленная реформа муниципального управления (самоуправлением это уже не назовешь) очень органично вписывается в политический курс Путина (слияние и ссылка высших судов, ликвидация РАН, жонглирование избирательным законодательством, включая отказ от пропорциональной системы парламентских выборов в Москве, аннексия Крыма и т.д.).
Я не знаю, в какую точно сторону проложен этот курс, но там, куда он ведет, нет правового государства, разделения властей, местного самоуправления, свободных выборов, свободы слова и всего того, что является сегодня неотъемлемой частью европейской цивилизации. Это конечно ни для кого не новость, но беда в том, что продолжение такого курса приведет к развалу государства. Административный аппарат – главная опора режима, и он уже не только не эффективен, но и стремительно теряет дееспособность. Если курс не будет изменен, исход будет трагичен.
Автор - член Федерального совета партии "ЯБЛОКО"
