В настоящее время сложилась парадоксальная и далее абсолютно нетерпимая ситуация: учителям муниципальной школы (а в России подавляющее большинство школ являются муниципальными) месяцами не выплачивают зарплату, и при этом совершенно неясно, какой закон нарушен и каков законодательный механизм определения виновных лиц и привлечения их к ответственности. Хороший и “более просвещенный” мэр (губернатор) дает деньги на зарплату учителям, плохой – не дает; закон же безмолвствует, точнее – отсутствует. 

Данная ситуация уникальна даже во всемирно-историческом контексте. Например, в самые тяжелые и трудные годы Великой депрессии в США работяга-американец, который работал на любом предприятии, знал, что зарплату ему могут сократить. Его могут просто уволить, - в таком случае ему придется рассчитывать только на Господа, на президента да на собственные руки. Но ни в одном из множества документальных источников о “Великой депрессии” не обнаружено понятия “задержка зарплаты”. Не говоря уже о ее хронической невыплате. Это чисто российкое ноу-хау.

Следующая проблема: какова величина этой зарплаты? Скажем, в Москве, где имеется даже 50%-ая надбавка, уже после весеннего общероссийского увеличения ставок по ЕТС зарплата учителя со стажем, работающего на полторы ставки, составляет примерно половину прожиточного минимума на одного человека. В России цены пониже, но и надбавки далеко не везде. Очевидно, что это не есть зарплата, а есть некое социальное пособие, недостаточное для прожитья даже одного работника. Что закон? Закон, опять же, безмолвствует. 

Еще одна проблема связана с тем, что естественные затраты школы далеко не сводятся к учительским зарплатам. Есть учебные расходы, хозрасходы, ремонтные и т.п. Предположим, в таком-то городе учителям бесперебойно выплачивают зарплату. Но все равно совершенно непонятно, в достаточной мере профинансирована та или иная школа или нет. На основе каких законодательно утвержденных нормативов? – ответа нет.

Наконец, - хотя эту проблему можно было бы с полным правом поставить в качестве первой, - если гипотететически представить, что школа профинансирована в полной мере, то все равно абсолютно открыт вопрос: какой комплекс образовательных услуг обязана она бесплатно предоставить учащимся? Для учреждений общего образования (а это – вся российская школа, с более чем 20-тью миллионами учащихся) законодательно обоснованного ответа на этот вопрос также нет.

Законопроект

В этой ситуации “Яблоко” инициирует разработку проекта закона “Об обеспечении конституционных прав граждан на образование”, который должен – и концептуально-юридически, и на практике - снять все поставленные выше вопросы. Законопроект направлен на радикальное изменение катастрофической ситуации, фактически сложившейся за последние годы в системе школьного образования, что во многом было вызвано, как мы убеждены, не только (и, может быть, не столько) фактическими экономическими трудностями и низкой наполняемостью бюджетов, сколько несовершенством существующей законодательной базы в сфере образовательного права.

Обсуждаемый закон должен: 

а) четко ответить на вопрос о сути и содержании федеральных государственных стандартов общего образования (продекларированы Конституцией РФ, а также федеральным законом “Об образовании” в 1992 г., но до сих пор не приняты); 

б) определить экономическое выражение образовательных стандартов для школы и на этой основе установить нормативы финансирования и ввести прямое нормативное финансирование школы (также не реализуется с момента своего провозглашения в законе 1992 г.); важнейшим элементом в данном разделе должен стать новый механизм определения заработной платы учителей и работников образования, позволяющий получать работникам отрасли, при полностью занятой рабочей неделе, заработную плату на уровне, по крайней мере не ниже реального прожиточного минимума, сложившемся и нормативно определенном в конкретном регионе.

в) “защитить” образовательные деньги от нецелевого расходования в региональных и муниципальных бюджетах, в том числе посредством введения целевого бюджетного государственного фонда, с четко определнными источниками наполнения; 

г) определить ясную структуру потоков финансирования образования во всей системе межбюджетных отношений (федерация-регион-муниципалитет), с однозначно установленными механизмами ответственности ее исполнения. 

Из сказанного явствует, что насущная задача стабилизации всей системы российского школьного образования, требует реализации комплексного подхода, с необходимостью вбирающего в себя, как минимум, следующие планы проблематики: а) собственно образования, б) муниципальной политики, в) экономики в целом (налоговая концепция, бюджет, межбюджетные отношения и т.п.), г) социальной сферы и концепции зарплаты работников соцсферы. 

Закон, сопрягающий в себе соответствующий весь комплекс описанных проблем, будет состоять из четырех следующих основных разделов: 

1. Федеральный государственный стандарт общего образования. 
2. Нормативы финансирования федеральных государственных стандартов общего образования.
3. Система целевых бюджетных государственных образовательных фондов как средство обеспечения исполнения федеральных государственных стандартов общего образования.
4. Ответственность федеральных, региональных и муниципальных органов управления за обеспечение конституционных прав граждан в области общего образования.

Интермеццо

Вся концептуальная основа обсуждаемого законопроекта находится в русле общеполитических ориентиров и ценностей “Яблока”: усиление правового начала в общественной жизни в целом и в управлении, приоритетность образования для задач стабилизации и эффективного развития страны, укрепление основ местного самоуправления. Именно “правовая запущенность” положения дел в школьном деле является корневой причиной ее бедственного состояния, ярко проявившегося в последние годы. 

Нет нужды доказывать, что вся нормативная база школьного образования находится у нас на уровне 92 года. И это в лучшем случае, то есть де-юре. Де-факто потихоньку наступает беспредел. Все центральные правовые скрепы, законодательные акты, определенные семь лет назад законом “Об образовании”, просто отсутствуют, – например, уже упоминавшиеся закон о госстандартах общего образования или закон о нормативном финансировании. В отсутствие стандартов и нормативов, на которых, по идее, построены все механизмы финансирования и госконтроля школы (аттестация и проч.), воцаряется, как и следовало ожидать, не свобода, а произвол местных чиновников. Все предельно логично. “Отдайте кесарю кесарево, а Богу – Богово”, - вот нормальная диспозиция для свободы. Но кесарево не обозначено и тем самым не локализовано, а потому оно становится всезаполоняющим.

Ну, еще есть и иные мелочи. Скажем, с одной стороны, школу передают муниципалитетам, во имя укрепления основ “местной демократии”. С другой – “забывают” об обеспечении естественных образовательных обязательств местной власти презренным металлом. Потом на арену выводят клоуна, у которого на заднице крупно начертано “демократия”; публике становится очень смешно.

Далее, весь этот бред и ничегонеделанье объявляется “трудным путем российской демократии”, а после с поистине шекспировским пафосом выводится резюме: “Вы хотели свободы? Вы ее получили!” И это самое опасное, уже в политическом измерении, - ибо вещи, по сути абсолютно противоположные становлению гражданской свободы, неявно или явно с нею сопрягаются и затем начинают активно раскручиваться в целях дискредитации свободы.

Экономический механизм

Сложившаяся система финансовой поддержки субъектов РФ не позволяет обеспечить целевую поддержку расходов на образование. Это обусловлено тем, что концептуальной основой распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) является сопоставление душевых бюджетных доходов различных регионов с их расчетной потребностью в расходах. Дотирование не душевых бюджетных доходов, а отдельных статей функциональной классификации (ЖКХ, образование, управление, промышленность и пр.) в форме субвенций в обозримой перспективе невозможно по ряду причин. 

Подавляющая часть расходов по обеспечению конституционных прав граждан на общее образование приходится на консолидированные бюджеты субъектов РФ. При этом 79% от объема расходов на образование консолидированных бюджетов несут на себе местные бюджеты.

В сложившейся ситуации добиться гарантированного выделения средств, необходимых для обеспечения конституционных прав граждан на общее образование, можно только при соблюдении следующих условий:

• выделение и закрепление доходных источников, необходимых для финансирования образования на местном и региональном уровнях;
• выделение и закрепление доходных источников, необходимых для оказания финансовой поддержки с федерального уровня бюджетной системы консолидированным бюджетам субъектов РФ, доходы которых недостаточны;
• формирование однотипной системы финансовой поддержки муниципальных расходов на образование с регионального уровня бюджетной системы;
• аккумуляция доходов, необходимых для финансирования образования на отдельных бюджетных счетах без права использования не по целевому назначению;

• создание однотипной системы подготовки бюджетных заявок по обеспечению расходов на образование в товарно-материальной и денежной форме, их корректировки в соответствии с возможностями соответствующего бюджета, с последующим законодательным закреплением и последующего исполнения.

Источниками формирования ФОФ на региональном и местном уровнях может стать процент от общего объема НДС, налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц, собираемого на данной территории. Учитывая, что перечисленные налоги являются федеральными, указанные источники формирования ФОФ могут быть закреплены Федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год.

Разграничение доходов регионального и местного ФОФ целесообразно провести на методологических основах, заложенных в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ:

• Федеральным законом устанавливаются размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями (в среднем по субъекту РФ) на постоянной основе для формирования ФОФ;
• Законодательными органами субъекта Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений в местные ФОФ, с учетом требований федеральных нормативно-правовых актов

На основе указанных документов может быть создан механизм, позволяющий прямым счетом определять объем финансовой поддержки, связать фактические объемы финансирования и их товарно-материальное наполнение.

Статья написана по материалам Комиссии по образованию Объединения “Яблоко”. В обсуждениях и разработке материалов принимали участие депутаты Госдумы РФ С.Митрохин и Т.Ярыгина, депутат Мосгордумы Е.Бунимович, куратор Комиссии по образованию М.Митькина и автор статьи; экономический механизм предложен С.Хурсевичем (Минэкономики РФ).