Ситуация с зарплатой учителей изменилась в результате определенной бюджетной политики города. Суть ее заключалась в том, что политическим решением было выделено 2 бюджетных приоритета. Образование и культуру поставили на первое место. Мы убедили губернатора В. Яковлева, что в расходах приоритетных отраслей надо обозначить существенный прогресс. А все другие ассигнования консервировать в таком виде как есть или уменьшать. Без подкрепления приоритетов финансами они выполняться не будут. Так прежде и было. Логика при этом была такой: нельзя одной отрасли выделить больше, другие обязательно будут недовольны. Поэтому лучше всем понемногу.

Мы посчитали, что самая неэкономная сфера, получающая дотации, — это жилищно-коммунальный комплекс и содержание жилищного фонда. Нас пугали, что будут падать балконы и рушиться все остальное. Нам и потом не раз это припоминали. И все же мы выбрали три приоритета. 

Один приоритет — это культура. В 96 году на культурные учреждения города тратилось примерно 1% расходов. Уже в 97 и 98 годах был установлено 3 %, а в 99 — 4%. Т.е. мы увеличили расходы в 4 раза за 3 года. За это время мы отремонтировали значительное количество театров, привели в порядок музеи.

Вторым приоритетом было образование. .Ассигнования по сравнению с 96 годом в 97 году увеличились в сопоставимых ценах на 30% (для покрытия инфляции) и еще в 1,5 раза. Это позволило увеличить зарплату учителям в 2 раза и найти деньги на ремонт. Сейчас нет предела благодарности от учителей. Между тем в Ленинградской области -- шестимесячная задолженность по минимальной зарплате.

Третий приоритетом, на котором настаивал В. Яковлев, стало развитие города Мы открыли инвестиционный проект, но условились, что деньги будут вкладываться только в те объекты, которые приносят доход или экономию. Это условие имеет неоспоримое социальное значение.

Таким Вы составляли бюджет для города. При составлении федерального бюджета Вам бы сказали: какое образование? Надо промышленность поднимать, армия разваливается и т.д. Можно ли сделать образование реальным приоритетом на уровне федерации?

Да, можно, хотя это большая работа. Комитет финансов, который я возглавлял, ввел в практику следующее. В мае - июне текущего года, когда бюджета еще нет, Комитет предлагает на утверждение правительству города коэффициенты роста или уменьшения ассигнований на расходы отрасли. Готовится таблица расходов всех отраслей (образование, здравоохранение, культура, капитальные вложения и т.д.) и расходы в сопоставимых ценах за 98 год принимаются за единицу. Затем, мы говорим, что образование для нас важно и поясняем почему. Соответственно здесь мы пишем коэффициент 1,5 и пересчитываем весь бюджет. Конечно, сначала мы подумали, где взять деньги, а потом расставили коэффициенты. Определение приоритетов решается на уровне правительства и политических органов. Комитету образования не дают право голоса на этой стадии. После этого Комитет по финансам расписывает бюджетную классификацию. Хотим увеличить зарплату в 1,5 раза -- сколько это будет? Столько. Вычли. Осталось столько-то. Капремонт, приобретение учебников или приобретение оборудования? Что важнее? Вот здесь свои предложения вносит и защищает Комитет по образованию.

Для этого мы устроили защиту для комитетов приоритетных отраслей. Мероприятие это суровое. Например, председатель Комитета по образованию выступал 4 раза, пока не предъявил обоснованной аргументации. Иначе я не смогу защищать их интересы в правительстве: они должны меня убедить в целесообразности того или иного решения. А правительство, выделив деньги, хочет иметь уверенность, что результат будет эффективным.

Можно ли при формировании бюджета учесть разные потребности школ в средствах, т.е. построить схему расчета финансов на образование "снизу"?

Обычно в бюджетах субъектов федерации средства на образование и другие отрасли указываются одной строкой. Администрация имеет на эти деньги полные права. Коррупция процветает пышным цветом. В 94 году наш бюджет тоже умещался на 2-х страницах. Сегодня бюджет города -- это толстый талмуд, который, кстати, у нас издан отдельной книгой. Когда все расписано -- воровать труднее. Это очень помогает в борьбе с коррупцией.

Так в графе на образование у нас расписано: сколько на содержание отраслевого органа исполнительной власти, на начисления на зарплату, на приобретение предметов снабжения и расходных материалов, сколько на социальные расходы, командировки, транспортные услуги. Эти цифры мы стараемся закладывать после представления финансовых смет на содержание детских садов, общеобразовательных школ, включая оплату страховых взносов, оплату коммунальных услуг, электроэнергию, расходы на закупку товаров. Есть даже содержание Петербургского Нахимовского училища, строительство спортивного зала. Все подробно расписано. 

В своих расчетах вы опирались на нормативы минимального финансирования учреждений образования?

Да, мы разработали такие нормативы для 111 округов местного самоуправления. Минимальные нормативы финансирования утверждены законом для всех. Правда Комитет по образованию имеет возможность согласовать с финансовыми органами дифференциацию. Ведь все учреждения разные -- кому добавить, откуда перебросить. Меньше нельзя, но больше можно при определенных основаниях.. Норматив рассчитывался как подушевой -- зарплата на одного ребенка, питание и т.д. Методику мы готовы показать

Существует ли альтернатива нормативу?

Да, волюнтаризм. Вообще сами нормативы сегодня -- это волюнтаризм. Но упорядоченный, потому что не реализуется классический российский принцип: "Пусть у меня вышибут один глаз, но у соседа -- два" . Все понимают, что находятся в примерно одинаковых условиях. Но гибкость при этом должна быть.

Вы сказали, что сначала вы думали, где найти средства на обеспечение приоритетов. Так, где же взять деньги?

В первую очередь, мы взяли деньги с реструктуризации долга, во вторых - смогли увеличить сбор доходов на 16% , и в третьих - с коммунального хозяйства. Так же было по культуре. Все взвесив, мы решили, что больше трех приоритетов нам не осилить. 

Коммунальные услуги - это колоссальный источник денег. Мы считаем неверным, что в России на федеральном и региональном уровнях расходы на коммунальные услуги не закладываются вообще. Зимой это приводит к серьезным проблемам - например, отключают образовательные учреждения от отопления. Сегодня Газпром и РАО ЕЭС настолько сильны, что могут нас шантажировать в политическом смысле. При неуплате они могут отключить электроэнергию, и ваши учителя выйдут на забастовку. В политическом смысле -- это смертоубийство для любого губернатора. Поэтому мы стали закладывать эти расходы, вступив в тяжелейшие переговоры с Газпромом и другими. Мы им предложили, учитывая то, что сегодня они не получают за свои услуги платы вообще, подписать 3-х-летнюю программу В документе мы принимали на себя обязательство заплатить в будущем году 50%, в следующем 75% и далее 100% в обмен на обязательства с их стороны не отключать ни одно учебное учреждение. Мы отвечаем, что бюджет обжалованию не подлежит. Сначала они топали ногами и хлопали дверью. Потом сказали, что это лучше, чем ничего. В результате был подписан документ на уровне руководителя Газпрома Р.Вяхерева и губернатора В. Яковлева. Сегодня эта программа работает, и сегодня мы выполняем свои обязательства на 100%. 

Одновременно с реструктуризацией долга разработали и реализовали программу по экономии коммунальных услуг.

Во-первых, мы провели несколько исследований, где выяснилось, что потребление холодной воды ночью в школах такое же, что и днем. Это значит, что все унитазы и краны текут. Добавили строчку на ремонт сантехники из утвержденного коэффициента 1,5 . Значит, если техника будет в порядке, то потребление воды сократится в 2 раза.

Во-вторых, каждое образовательное учреждение, каждое учреждение культуры обязано было сделать коммунальный паспорт. Мы ввели в Питере коммунальные, сделать их довольно легко. Основное требований к коммунальному паспорту заключается в следующем. Все единицы потребления коммунальных услуг должны быть рассчитаны вначале в натуральных показателях, а только потом. в рублях. Каждая школа расписывает необходимое количество потребляемых: Гиго-каллорий тепла, кубических метров воды, кубометров газа, киловаттчасов электроэнергии. Коммунальный паспорт подписывается представителем местной администрации и директором школы. Директор школы несет полную ответственность за перерасход показателей. Коммунальные организации вправе не давать школе больше. 

Конечно, по-хорошему, надо было бы вводить коэффициенты, учитывающие ветхость школ, ведь энергопотребление рассчитывалось еще при их строительстве.

Но у нас не было на это времени. Мы может быть поступили не вполне справедливо, мы взяли коэффициенты, которые полагались для нового здания и уменьшили их на 10% . И сказали, плох тот директор, который не в состоянии обеспечить 10 процентную экономию. Сегодня мы живем в новых экономических условиях. Более того, я утверждаю, что те нормативы потребления коммунальных услуг, которые действовали в советское время, выше реальных процентов на 20, а других нет. Проектировщики всегда закладывают допуски, чтоб при сорокаградусном морозе трубы не рванули. Но сейчас вся страна находится в состоянии, когда от небольшого дождика можно ждать аварий. Снимая эти допуски, мы конечно идем на определенный риск. И в этом есть смысл. Сэкономленные деньги школа сама определит по назначению. С нововведением коммунальные организации стали требовать установления счетчиков и тому подобного. 

Поэтому, в-третьих, мы внесли специальную статью в закон о бюджете о том, что 5% суммы бюджета на образование и 5% суммы от сметы каждой школы могут быть направлены без всякого согласования с кем бы то ни было на установку сертифицированных и аттестованных приборов учета энергоресурсов. Школы поставили за счет этих денег приборы, сэкономили по коммунальным услугам. Но сэкономленных денег при этом не увидели. Какая же тут заинтересованность?

Так в бюджете появилась 21 статья, которая гласит:"…доходы, полученные образовательными и культурными учреждениями, финансируемые из бюджета Санкт-Петербурга, от сдачи в аренду имущества Санкт-Петербурга, находящегося в оперативной управлении данного учреждения, остаются в их распоряжении и расходуются на покрытие расходов, связанных с содержанием данного имущества, а также на целеобеспечение и развитие основной деятельности указанных учреждений". Таким образом, мы дали возможность школам оставлять у себя деньги, которые они экономят. Единственное, школы не имеют право повышать зарплату за счет этих денег. Ремонт, танцевальные кружки -- пожалуйста, как хотите. Мы в эти деньги не вмешиваемся.

В результате элементарного ремонта и установки специального оборудования получилась экономия даже не 10%, а все 20%. Это огромные деньги на 700 школ и 500 дошкольных учреждений.

Отмечу, что все это происходит одновременно с публичной защитой бюджета по образованию. Мы объясняем, что делаем и почему, куда какие средства отправляются и зачем. Финансовые органы совместно с комитетом по образованию делают поясняющую расшифровку документа. 

Скажите, учитывая всю сложную экономическую ситуацию в образовании, должна ли школа самостоятельно зарабатывать деньги?

Обязательно. В условиях, когда нет бюджета, государство не может удовлетворить все потребности. Мы считаем, что государство должно взять на себя минимальное бюджетное обеспечение, сформулированное как норматив. А школам действовать самостоятельно. Но чтобы школа не стала криминальной, привлечение внебюджетных средств надо сделать легальным и открытым. Сейчас нет правового поля, деньги идут налом -- в карман. Об это знают дети, их родители. Это развращает педагогические коллективы.

Я вижу, как минимум, два способа привлечения внебюджетных средств в школы. Первый -- пожертвования, которые перечисляются на собственный счет школы. Разрешаются любые пожертвования, но только через распорядителя кредитного счета. Этим распорядителем может быть директор школы, председатель родительского комитета -- любое лицо, назначенное в установленном порядке. Если распорядителем будет РОНО, никто денег не даст. При таком раскладе возникает нормальная бухгалтерия, платятся налоги. Для честного человека появляется возможность честно работать.

Хорошо, если директор потратит деньги на оборудование, учебники и т.д.. А если он построит эти средства на постройку собственной дачи?

Для исключения подобных ситуаций необходимо наличие инструкции, т.е. предписание банку о трате денег по открытому счету. Банк не примет платежные ведомости, подписанные директором или бухгалтером, если средства использованы не по назначению. В этом ответственность банка, которая регулируется договором между ним и Комитетом по образованию, допустим, или администрацией.

Второй -- благотворительность. В Питере, например, есть закон о благотворительности, согласно которому для предприятий, направляющих деньги на благотворительность, налогооблагаемая база уменьшается на 3%. Плюс к этому, на 2% возможно уменьшение по федеральному закону. Это означает, что образование может создавать фонды, которые будут заниматься только благотворительностью. Другая деятельность категорически воспрещается. Фонд должен иметь свой легальный счет и делать только то, что записано у него в уставе. Организация такого фонда возможна на уровне района, на уровне местного самоуправления и т.д. 

Например, у завода Балтика в Санкт-Петербурге (самого крупного пивного завода в России) эти 3% выливаются в суммах, соизмеримых с бюджетом районного управления образованием. А ему все равно, куда сбрасывать эти деньги. Сейчас они дают деньги в школы, где учатся их дети. А ведь с ними можно поработать, чтобы они перевели деньги на весь район и, таким образом сделают доброе дело для образования страны. Нужен закон на уровне федерации, чтобы это заработало.

Норматив финансирования включает в себя оплату труда работников школ. Скажите, исходя из каких соображений вы рассчитывали минимальную зарплату?

Зарплата работников образования определяется в соответствии с теми приоритетами, которые установлены в бюджете.

Федеральные законы, в которых говориться не меньше 3% от объема доходов туда, 2% сюда порождают лишь иллюзии, а значит обман людей. Когда последующие законы отменяют предыдущие, то плюсы превращаются в колоссальные минусы. В бюджете так не делается. Эти вопросы решаются с учетом перспективного финансового планирования. У нас в городе создали такой план на 5 лет. Мы не просто поставили коэффициенты, увеличивающие ассигнования отрасли, на один год. Мы их ввели на 5 лет и подтвердили распоряжением губернатора. Наши учителя сначала получили 50% надбавку к зарплате. Мало, но мы обещали в следующем добавить еще, а через год еще. Когда они получили в третий раз надбавку, они нам стали верить.

Т.е. , Вы утверждаете, что сегодня не стоит пытаться привязать минимальную зарплату к прожиточному минимуму. Это возможно только в перспективе?

Да, потому что разница между прожиточным минимумом и реальными возможностями бюджета сегодня очень велика. Взамен этого мы предлагаем 5-летний перспективный финансовый план с коэффициентами, поэтапно увеличивающими расходы на образование. При этом мы отвечаем на вопрос: где взять деньги. У нас появляется баланс и мы несем за его исполнение ответственность. Вероятно, надо делать несколько вариантов: позитивный, нейтральный, прагматический и негативный. В Питере мы проделали такую работу за 3 месяца до начала кризиса. Поэтому период после 17 августа у нас прошел легче и без паники. Мы просто перешли на негативный сценарий. Основные показатели и нормативы бюджета при этом не изменились. Изменилось финансирование отдельных статей по понятным причинам.

То же самое можно сделать и на федеральном уровне в отношении образования. Т.е. расписать постатейный расход, исходя из политического, экономического и инфляционного прогноза. 

Было бы хорошо при этом выделять в приоритете субприоритеты. Допустим, для образования -- это обучение русскому языку, борьба с наркоманией, служба родительской помощи. Решают такие вещи профессионалы отрасли. Правительство полностью обеспечивает внутриобразовательные приоритеты, а все другое будет стараться. В здравоохранении, например, -- это служба быстрого реагирования. И такой субприоритет всем понятен. Хорошо бы ЯБЛОКУ при помощи специалистов отрасли удалось провести приоритет в образовании.

Осталось за немногим -- выполнить такой бюджет. Какие Вы видите формы действенного контроля за исполнением власти своих обязательств?

Прозрачный Закон о бюджете, бюджет без дефицита. Надо искать способы объяснять людям не только, сколько они будут получать, но и откуда возьмутся деньги.

Наш Комитет по финансам ввел в практику работы публичное обсуждение планируемого бюджета. Педагогическая Дума, которая объединяет учителей и других работников образования, на первой стадии составления бюджета слушает не доклад об образовании, а доклад о планируемом бюджете. В своем выступлении мы наглядно, со слайдами, рассказываем, что мы хотим сделать, за счет чего рассчитываем эти результаты получить и какие возможны варианты. Полный зал людей внимательно слушает. Люди задают вопросы, пытаются разобраться — происходит так называемый экономический ликбез. Отмечу еще раз, это происходит до принятия бюджета и исключительно для образования, поскольку это приоритет. Как политики мы в этом очень заинтересованы. Мы ничего не скрываем. Напротив, нам выгодно показать ход наших рассуждений и найти взаимопонимание с людьми. Такая работа играет огромную роль для нас — нам верят. 

У людей нет озлобленности даже тогда, когда что-то не получается -- их предупредили. Они готовы к известному им другому варианту событий. И конструкция разговора -то при этом получается совсем иной. Они спрашивают: что они могут сделать на своем месте, чтобы преодолеть сложность ситуации. Будь я Министром финансов, делал бы на уровне федерации то же самое для образования. 

Можно ли найти способ защитить образовательные деньги, например, в субъектах федерации?

Сегодня, по закону о бюджетных правах, выбор защищенных статей — прерогатива субъектов федерации. Я, кстати, не уверен, что это правильно. Но центр может ввести статью в федеральный бюджет, которая определяет условие получения трансфертов. А именно -- введение зарплаты учителей защищенной строкой. в бюджете региона. Т.е. право на инвестиционную программу имеет только тот регион, у которого в бюджете есть такая строка. И именно строка на зарплату, это самое важное, а не на все расходы на образование. 

Дальше эта схема может претерпевать сколько угодно модификаций. Скажем, трансферты получит тот, кто отремонтирует за счет бюджета области 7% от общего фонда коммуникаций образовательных учреждений. Это делается простой статьей в федеральный бюджет. Я думаю, что подобные методы играют сильную роль. При планировании расходов на следующий год центр запрашивает документы об исполнении. Нет --значит, не имеешь права. Липу написал — Уголовный кодекс. 

Думаю, ЯБЛОКУ имеет смысл выступить с подобной продуманной инициативой. Тогда автоматически получается защищенная статья и приоритет. 

Или еще. В рамках существующей сегодня практики заключения договоров. Министерство образование могло бы выступить с инициативой заключения договоров между Центром и субъектами федерации, где указано, что 5 лет выплата зарплат будет защищенной статьей в бюджете региона. Этот документ сначала подписывается губернатором, затем ратифицируется парламентом региона и наконец подписывается федеральным центром. Получается двухсторонний договор, который может быть расторгнут только по взаимному согласию, т.е. практически никогда. Одновременно с этим в федеральном законе записывается, что у кого нет такого договора, тот лишается права на получение трансфертов до тех пор, когда подпишет. В этом случае Минобразования становиться важным политическим лицом. Ситуация с невыплатами зарплат в регионе, который не подписал такой договор, сразу поднимается на высокий политический уровень.

К организации отдельного фонда отношусь крайне отрицательно. Бюджетный фонд -- лучший способ воровства. Действующее российское бюджетное законодательство стало сейчас достаточно жестким, но к сожалению, все оно не всегда распространяется на бюджетные и внебюджетные фонды. 

Вечный долг школ -- коммунальные платежи. Как выйти из этого круга? Может объявить амнистию по всем прошлым?

Нет. Тогда не будут экономить, а будут ждать новой амнистии. Здесь надо говорить о реструктуризации. Я уже это отмечал. А кроме этого, администрации необходимо провести ревизию всей кредиторской задолженности по каждому объекту и каждому виду платежа. Практика показывает, что все монополисты на 20 –30 % завышают объем задолженности. Они списывают все утечки на должников. Только аудит независимой организации естественных монополий изнутри может что-то выявить. Естественно они не хотят нас пускать к себе, но это вопрос политической воли. Мы этого добились. Мы провели колоссальную работу по проверке каждого учреждения . Занимаясь этим 1,5 года, мы выявили, что существует так называемая несанкционированная кредиторская задолженность. Т.е. то, что договором не предусмотрено. В результате мы сняли эту задолженность с каждого учреждения. То же самое можно сделать по всей стране. Для этого есть федеральные службы, налоговые инспекции, казначейства и т.д. 

Как Вы относитесь к идеи доведения денег до школ через систему казначейства?

Очень положительно. Мы у себя сделали казначейство. Раньше деньги из комитета финансов направлялись в комитет по образованию, затем поступали в районные администрации, далее в централизованные бухгалтерии, и только потом в школу. В результате пробег денег до школы занимал минимум 7 - 12 дней. Это время деньги ходили по банковским счетам, а значит являлись их кредитным ресурсом. Т.е. 7 дней мы кормили банки, а учителя денег не получали. Кроме того, с этих денег не платили налоги, а значит в следующих цепочках с них опять не получают налоги. Доходы зависят от коэффициента оборачиваемости средств -- есть такая формула в экономике. Соответственно, при увеличении оборота денег, можно получить триллионы рублей, что эквивалентно 10-процентному увеличению доходов бюджета. Практически, это бюджет образования всего региона. Правда, у нас в Санкт-Петербурге этот бюджет 20% -- одна пятая бюджета. Кстати, Питер -- единственный город в стране, где бюджет образования больше, чем бюджет всей коммунальной сферы.. 

С введением казначейства комитет финансов лишает всю упомянутую цепочку права распоряжения деньгами. Никакие деньги по счетам не ходят. Есть компьютерный центр и внутренний банк комитета финансов. Комитет образования присылает бумагу ( безденежный реестр) — на финансирование школы №... по следующим статьям. Комитет финансов не имеет права корректировать денежный реестр, но именно он проверяет соответствие этого документа закону о бюджете. Статью на закупку "Мерседеса" он никогда не профинансирует. Дальше деньги отправляются прямо на счет школы. Таким образом, пробег укорачивается на 4 позиции.