Впоследствии НК был возвращен к первым чтениям и затем повторно внесен Правительством в Госдуму РФ 31 января 1998г. Правительство оставило из согласованного варианта то, что сочло целесообразным. Обсуждение как бы вернулось на год назад. Начинается новый этап подготовки законопроекта НК. Самое время выслушать альтернативное суждение, еще раз все спокойно обсудить, все взвесить...

Квазиакциз: прогрессивный или пропорциональный?

Последние годы специалисты судорожно ищут способ замены акциза, который, делая неустойчивым, неопределенным положение нефтяных компаний, блокирует приток инвестиций. Альтернатива очевидна: либо акциз в той или иной форме “квазиакциза” - фиксируется (налоговый Чернобыль, который должен быть “захоронен”), либо он чутко реагирует на любое изменение доходности, выбирая “излишки”. Либо “продналог”, либо “продразверстка”... 

Ключевой элемент предлагаемого проекта налоговой реформы в ТЭК - конструкция налога на дополнительный доход (НДД), согласно которому акциз предлагается заменить на новый налог, размер которого зависит от уровня Р-фактора (отношение накопленных доходов к накопленным затратам). Цель формулировалась следующим образом: вместо акциза - налога с оборота ввести налог с прибыли, вместо административного способа определения величины этого по сути рентного платежа перейти на расчетный, прогнозируемый показатель и, как следствие, повысить стабильность экономических условий разработки месторождений. 

Сторонники НДД утверждали, что объект налогообложения - дополнительный доход от добычи нефти, что отвечает его рентной природе. На самом деле НДД в принципе не различает дополнительные доходы, возникающих вследствие относительно более благоприятных горно-геологических условий или местоположения, от доходов, возникающих благодаря дополнительному вложению капитала для повышения нефтеотдачи, т.е. конструктивный недостаток НДД в том, что он не может отличить ренту от предпринимательского дохода. 

Ренту, при прочих равных условиях, присваивает собственник недр, а доход от дополнительных вложений капитала должен принадлежать компании-инвестору. (см. Приложение) В противном случае этих “дополнительных вложений” не будет... Вопреки декларациям, НДД призван изымать не только “дополнительную”, но и нормальную прибыль, а потому не может не подрывать стимулы к инвестированию. Более того, НДД - это прогрессивный налог: чем лучше работаешь, тем больше платишь. 

По сравнению с акцизом НДД - налоговая льгота на начальной стадии (на 4-5 лет) разработки проекта. А что произойдет потом? На заключительной стадии накопленные доходы растут, а ежегодная прибыльность проектов снижается по мере исчерпания месторождения - НДД начинает превышать прибыли, что ставит в повестку дня вопрос о преждевременном прекращении добычи. 

В этом случае единственный выход у компаний - прошение налоговых льгот, а в результате чреватые коррупцией процедуры “согласований”. Вне зависимости от того, отдают ли себе в этом отчет сторонники НДД, они руководствуются принципом Ходжи Насреддина: “За эти пять лет кто-нибудь да сдохнет - или осел, или Тимур...”, добавляя “...или дадут налоговые льготы, или переведут на СРП (соглашения о разделе продукции)!” 

Если при СРП налоги заменялись на раздел продукции, то при НДД заменяется один акциз, т.е. это - минираздел произведенной продукции не вместо налогов, а вместе с налогами. 

Произошла подмена ключевого принципа СРП, который означает замену налогов на раздел продукции в рамках индивидуального проекта при наличии “налоговой ограды”, но не в рамках целой компании. При СРП все можно подсчитать заранее, распределить во времени доходы между государством и инвестором: шкала раздела согласуется с другими платежами. Поэтому для новых проектов НДД может оказаться приемлем, а вот для действующих - нет: все месторождения находятся на разных этапах разработки, чисто технически непросто выделить их из консолидированных счетов компаний... 

Однако и для новых месторождений НДД - “архитектурное излишество”! До сих пор акциз фактически корректировал роялти, но таким образом, чтобы не затрагивать условия, зафиксированные в действующих лицензиях. Поэтому именно для действующих месторождений имеет принципиальное значение замена акциза, а для новых - достаточно трех основных рентных платежей (бонус, ренталс, роялти), которые устанавливаются по итогам конкурса. Следовательно, НДД вреден для действующих месторождений и явно неоптимален - для новых. 

Продналог: горькая правда лучше сладкой лжи

Последние несколько лет поиски избавления от акциза вели к построению все более “справедливых”, изощренных его модификаций: дифференцированного акциза, НДД... Не рассматривался принципиально иной путь - зафиксировать (если уж не удается отменить его вовсе!) “зло” в виде пропорционального “федерального рентного платежа”(ФРП). 

Такой платеж, своего рода “модернизированный” продналог - конечно же далеко не подарок для компаний. Жесткий, предельно стабильный, меньше уровня собираемого акциза (в пределах 0,4-0,6 акциза), он твердо гарантировал бы государству определенные поступления в бюджет... Главное, такой платеж создавал бы у компаний стимулы экономить на затратах, не прячась от уплаты НДД, показывать прибыль, инвестировать благодаря стабильности экономических условий лицензионного договора и т.п. 

Следует разработать механизм предоставления скидок с роялти, сделать соответствующую статью НК “работающей”. Тогда можно на деле компенсировать излишний налоговый пресс для разработки тяжелых месторождений (предусмотреть или освобождение от ФРП, или “размен” - ФРП компенсируется скидками с роялти, а в итоге полностью ликвидируется акциз!) и открыть инвестициям дорогу в реальный сектор экономики. У других компаний часть доходов, полученных благодаря освобождению от акциза, улавливалась бы налогом на прибыль. 

На непредвиденный случай (резкие скачки цен, технологические открытия, резко удешевляющие добычу и т.п.) в соответствии с мировым опытом куда логичнее было бы ввести налог на сверхдоходы (НСД), который снимает примерно половину “излишков” после достижении инвестором действительно высокого уровня доходности проектов, а не с момента окупаемости затрат (до этого и налога на прибыль вполне достаточно!). 

Интересно, какие чувства испытали те представители нефтяных компаний, которые в ходе рабочих обсуждений в Госдуме в 1997 г. отвергли этот вариант решения проблемы (ФРП+НСД), в вольном пересказе исказили его, а в итоге получили от Минфина новую версию НК, согласно которой перевод на НДД действующих месторождений весьма проблематичен, а средний акциз вырос с 55 уже до 60 новых рублей? За что боролись?.. 

Цена налоговой реформы

Однако, если не будет НДД, то “обмелеет” и налог на прибыль, а следовательно не будет и той его доли, которая идет в бюджет регионов - НДД бьет рикошетом и по ним. Есть о чем подумать... 

Но и компаниям благодарить за такой НК нет оснований. Снижение налогового бремени дает “свободные” деньги, но как и куда их вложить компании решают в зависимости от уровня и характера рисков. Раз существует неопределенность, удастся ли добиться льгот на заключительной стадии разработки, то трудно ожидать инвестиций. Более того нестабильность “встроена” в конструкцию в форме “подстраивающегося” показателя НДД. 

Обоснование перехода на НДД опирается на многочисленные трудоемкие расчеты. В результате делаются выводы о “цене” замены акцизов, о бюджетных потерях и т.п. В чем проблема? 

Во-первых, статистика получена от самих заинтересованных компаний. Компании, предоставившие соответствующие материалы при подготовке НК, прекрасно знали для чего эти материалы нужны... История экономики США, например, знает случаи, когда нефтяные компании сообщали в налоговые органы примерно треть прибылей, объявленных в ежегодных отчетах для своих акционеров. 

Другая объективная проблема достоверность статистики в современных российских условиях. Если учесть масштабы использования векселей, бартера, зачетов и т.п. (по оценкам свыше 80% от общего объема платежей потребителей), неплатежи в ТЭК, то становится понятно, что все выполненные ранее расчеты имели дело с некоей “номинальной” статистикой и ее анализ - это изучение верхушки айсберга. И никто толком не знает, что там, под водой... 

Наконец, расчеты опираются на экстраполяцию существующих тенденций. Это хорошо, но мало для обоснования налоговой реформы. Таким моделям неведомы такие понятия как “ажиотажный спрос”, “биржевая паника”, ломающие поведение субъектов экономической деятельности... Хуже, когда болезнь выдается за нормальное состояние. 

НК должен создать такую налоговую систему, которая “обслуживала” бы компании с нормальным рыночным поведением, а все оценки производятся исходя из их нынешнего ненормального. Авторы соответствующих прогнозных моделей и многочисленных расчетов исходят из того, что “по большинству действующих российских предприятий величина Р-фактора меньше 1”, т.е. большинство компаний “накопленно-убыточные”. По поведению паралитика трудно с полной достоверностью судить о поведении здорового человека... 

Ваш шанс, господа

Некоторые элементы СРП были вырваны из контекста и не слишком удачно заимствованы НК, в отличие от которого в законе о СРП только две статьи (из 26!) посвящены механизму раздела (8 и 13), а остальные - условиям заключения таких соглашений, форме контроля за их исполнением, гарантиям государства, условиям стабильности и т.п. 

Государство должно осознать, что не бывает обязательств без прав! Речь идет о необходимости предоставления компаниям полноценной “дедушкиной оговорки”, обеспечении стабильности действующих лицензий, а значит следует всесторонне обсудить процедуру проведения “лицензионной амнистии”. Государство должно признать свою ответственность за нынешний инвестиционный коллапс в отрасли. Гарантии стабильности лицензионных договоров могут быть обеспечены путем существенной переработки законодательства о недропользовании... 

Механизм компенсации “выпадающих доходов”, необходимой для проведения налоговой реформы, мог бы включать, например, разработку условий и порядка выплаты авансовых платежей, получения налогового кредита, выпуска нефтяного облигационного займа и т.п. Реализация подобных программ позволила бы, наконец, создать реальные практические предпосылки для привлечения средств российских банков в реальный сектор экономики. 

Сегодня всем заинтересованным сторонам представился еще один шанс обсудить и исправить недостатки специальной части НК. Не выстроив обеспечивающую гарантированное вложение инвестиций в разведку и разработку месторождений систему взаимоотношений между государством и инвестором, подлинной налоговой реформы в ТЭК ожидать не приходится. 

Приложение

Нефтяная рента - плата за аренду.

Являются ли “специальные” платежи нефтяных компаний налогами или рентой - вопрос не терминологический, а вполне практический. Акциз на нефть был введен как разновидность дифференциальной ренты, а потом попал в список подакцизных товаров и превратился в мощный фискальный инструмент. 

Доходы бюджета формируются из разных источников: доходы от приватизации (продажи государственной .собственности) или ее аренды (например, месторождений) не являются налогами. И цена приватизируемого имущества, и цена аренды имущества зависит от соотношения спроса и предложения на рынке. Чтобы привлекать инвестиции, арендная плата должна гибко меняться, а значит и снижаться. Если рентные платежи определяются НК как налоги, то их снижение будет рассматриваться госорганами как налоговая льгота. 

В НК предложена следующая система специальных платежей: акциз, налог на пользование недрами, налог на ВМСБ и НДД (вместо акциза). При этом в НК налог на пользование недрами включает в себя по существу пять своего рода “подналогов”: два бонуса (подписи и начала добычи), ренталс, роялти, регулярные платежи со строительных участков. Все эти платежи имеют разную природу, разный механизм образования и разное назначение использования средств, что не помешало объединить их под “одной крышей”, формально сократив число налогов и “упростив” действующую налоговую систему... 

Последовательней было назвать раздел “Горная рента”, включив в него пять указанных платежей (а также альтернативные акцизу платежи), при помощи которых эта рента изымается, и отнести весь этот раздел к специальным налоговым режимам, как это сделано в НК в отношении малого бизнеса или свободных экономических зон. 

Задачи, которые нужно решить

• Концепция налоговой реформы в ТЭК включает в себя: создание оптимальной структуры платежей, обеспечение стабильности нефтегазовых проектов, а также предусмотреть механизмы компенсации “выпадающих” бюджетных поступлений.
• Инвестор должен получить надежные гарантии возвратности средств - правовые гарантии стабильности заключенного лицензионного договора. Только в этом случае он может пойти на риск осуществления масштабного многолетнего проекта (а нефтегазовые проекты - капиталоемкие!)
• Для привлечения инвестиций в разработку месторождений необходимо снижение налогового бремени. Высвобождение средств “на инвестиции” автоматически не гарантирует инвестиционного бума в условиях российской нестабильности, в первую очередь правовой.
• Снижение налогового бремени должно сопровождаться расширением налогооблагаемой базы за счет инвестиций в нефтегазовый сектор экономики и в смежные отрасли-поставщики нефтегазового оборудования.
• Платежи должны обеспечить соблюдение принципа платности ресурсов, но функционально не “дублировать” друг друга - налоговая система должна стать рациональной.
• Новая налоговая система должна ввести в действие антизатратный механизм деятельности компаний - стимулировать их к экономии на затратах.
• В обмен на гарантии стабильности государство может требовать от компаний прозрачности отчетности, а их стремление к максимальной прибыльности проектов на деле обеспечит решение и этой задачи.
• Государство должно отработать “страхующие” механизмы налоговой реформы в части гибкого реагирования на ухудшение горно-геологических условий и для финансирования перехода на новую налоговую систему (создание реальных инструментов - нормативных документов, программ и т.п.). 

  ---