|
В канун нового политического года несколько неожиданно возник
настоящий ажиотаж вокруг соглашений о разделе продукции (СРП):
31 августа им было посвящено заседание Правительства, а уже 2
сентября Президент В. Путин выступил в Южно-Сахалинске на международной
конференции "СРП-2000", тем самым придав совершенно
иной статус как самой конференции, так и проблеме, на ней обсуждавшейся.
Выгоды прямые и косвенные
В последние годы общим местом стали заявления о десятках миллиардов
долларов прямых инвестиций в реальный сектор экономики, которые
могут пролиться золотым дождем на Россию благодаря СРП. Речь идет
о 65-100 миллиардах долларов в ближайшие 8-10 лет. Но задержка
с принятием необходимого законодательства (законов, нормативных
документов) привела к тому, что на протяжении пяти лет так и не
начало действовать ни одно новое соглашение на условиях раздела
продукции. Государство не получило ни одного рубля налогов.
Чтобы оценить остроту проблемы, следует иметь в виду, что Россия
уже давно добывает значительно больше нефти и газа, чем приращивает
запасов. За 1994-1999 годы по оценкам Сибирского отделения РАН
в стране подготовлено запасов для разработки нефти в 3,3 раза
меньше, чем прогнозировалось, газа - примерно в 5 раз. При ухудшении
структуры разработки запасов этих видов сырья объемы глубокого
бурения упали в 4,8 раза. Так не может продолжаться долго. Без
резкого притока прямых инвестиций крах ТЭКа неизбежен.
Сложные проекты, которые окупаются не скоро или их разработка
находится на грани рентабельности, у многих вызывают сомнение:
а нужны ли они стране, раз нефтяные компании мало платят в бюджет?
Однако чем сложнее месторождение, чем больше денег в его разработку
надо вложить, тем больше государство получает от подрядчиков нефтяных
компаний и тем меньше оно получает от самих компаний, которые
в свою очередь обеспечивают заказами массу отечественных производителей,
поставщиков, перевозчиков.
Когда речь идет о малорентабельных месторождениях, то перед государством
всегда стоит проблема политического выбора: отказать компаниям
в праве вести разработку таких месторождений (мало доходов) или
заключить СРП в расчете на решение тех или иных социально-экономических
проблем: занятости (разработка градообразующих месторождений);
поддержания уровня добычи (как на федеральном, так и на местном
уровне) для обеспечения внутреннего рынка: обеспечение заказами
конверсионных и иных смежных производств добывающих компаний и
получение в виде налогов от них соответствующих поступлений в
бюджеты всех уровней.
Тихая ревизия
Чтобы претендовать на доходы, государство обязано строго выполнять
свои обязательства по соглашениям. Однако нормативные акты Правительства
так и не были подготовлены за пять лет с момента появления Закона
"О соглашениях о разделе продукции" ("О СРП").
Некоторые официальные представители заинтересованных министерств
и ведомств, аппарата Правительства вообще до сих пор ставят под
сомнение их необходимость.
Как будто им неведомо, что ни одно налоговое положение не действует,
если оно не включено в инструкцию по данному налогу. Коль в конкретном
соглашении записано, что налог не уплачивается или уплачивается
с учетом каких-либо особенностей, аналогичная запись должна быть
внесена в налоговую инструкцию, и только после этого данное налоговое
положение будет иметь полную юридическую силу. Аналогичным образом
обстоит дело с таможней - вне зависимости от того, что записано
в Таможенном кодексе, без приказа ГТК для конкретной таможни ни
одно освобождение от пошлин действовать не будет.
Впечатляющим примером невыполнения государством взятых на себя
обязательств является практика невозмещения НДС. По Закону о НДС
государство должно возмещать этот налог в течение 10 дней, а высокопоставленные
российские чиновники несколько лет не стеснялись официально заявлять:
будем возмещать, когда разбогатеем, а сейчас на это денег нет.
Сумма невозвращенного НДС по действующим СРП перевалила за 60
миллионов долларов. На Правительственной комиссии по СРП было
решено возместить 15 миллионов в 2000 году, т.е. без согласования
с инвестором в одностороннем порядке таким образом "реструктурировали"
государственный долг.
После вмешательства В. Путина инвесторам все-таки вернули 18
миллионов долларов, уплаченных ими после принятия в начале 1999
года вытекающих из Закона "О СРП" поправок в налоговые
законы. Это, конечно, важный шаг, но явно недостаточный.
Одним словом, пока государство ни долгов не отдает, ни нормативных
документов не принимает. Тем временем предъявляются все новые
требования к инвесторам со стороны экологов, рыбаков... Некоторые
ведомства как будто соревнуются, кто сумеет создать им уж совсем
невыносимые условия. Конечно, под лозунгом защиты государственных
интересов.
Вот свежий пример. Почти два года ушло на межведомственное согласование
новой редакции постановления № 740 - Положения о возмещении затрат.
Не касаясь базисных условий (открытый перечень возмещаемых затрат
и закрытый - невозмещаемых), нужно было уточнить буквально три-четыре
нормы. Однако летом 2000 года Минфин, отбросив все достигнутые
договоренности, предложил предусмотреть возможность введения ограничений
в любую из статей возмещаемых затрат, а якобы закрытый перечень
невозмещаемых дополнить короткой записью "и другие невозмещаемые
затраты". Налицо полная ревизия ключевого документа. Попытка
реализации таких предложений не просто отбросила бы подготовку
нормативной базы для СРП на два года назад. Совершенно очевидно,
что инвестор не будет в таких условиях работать в России.
Альтернативы на-гора
Принципиальное значение имеет редакция самого Закона о СРП. Сегодня
в Государственную Думу официально внесено уже семь законопроектов
о поправках в него. Законопроекты по сути являются отражением
тех реальных проблем, с которыми сталкиваются компании, пытающиеся
на практике использовать механизм СРП. Однако далеко не всегда
эти проблемы можно решить поправками в сам Закон о СРП: подчас
нужны нормативные документы, поправки в другие законы. Принципиальными
являются предложения, упростить процедуру перехода на СРП владельцев
лицензий и введение модели так называемого прямого раздела - своего
рода разновидности "церковной десятины", когда расчеты
с государством ограничен одним платежом с оборота.
Опасными представляются предложения сохранить и даже усилить
нормы закона относительно так называемого парламентского контроля
за исполнительной властью. Авторам подобных инициатив необходимо
отдавать себе отчет в том, что под лозунгом "усиления контроля"
они на самом деле добиваются прямо противоположного - снимают
с Правительства долю ответственность. Если все отвечают за все,
ответственных не найти.
Однако ясной позиции Правительства относительно поправок в Закон
СРП до сих пор нет. А ведь от того, насколько последовательной,
учитывающей мнение инвестора она будет, зависит очень многое,
поскольку именно сейчас большинство в парламенте в принципе готово
поддержать все разумные инициативы исполнительной власти.
Другим важным направлением законотворческой деятельности в отношении
СРП является работа над отдельными главами Налогового кодекса.
В нем предусмотрено четыре режима взимания ресурсных платежей,
ныне действующий (с акцизом), СРП, налог на дополнительный доход
(НДД), заменяющий взимание акциза, и единый налог для малодебитных
скважин.
В отличие от СРП три других режима не обеспечивают правовой и
налоговой стабильности - нет никаких гарантий государства относительно
неухудшения коммерческих условий контракта на весь срок его действия.
НДД заменяет всего лишь один налог - акциз, то есть от НДД инвестор
будет освобожден, если его задавят другие налоги. О каких инвестициях
может идти речь? Единый налог для малодебитных скважин заменяет
налог на добавленную стоимость, акциз, экспортные пошлины и расходы
на транспортировку нефти до покупателя. Расходы на транспортировку
отнесены к налогам, от которых можно освободить законом? Одним
словом, СРП является единственным привлекательным для инвесторов
режимом, и никакой реальной альтернативы ему в Налоговом кодексе
нет.
Сила СРП - в его универсальности: правовой механизм раздела продукции
может быть использован для действующих проектов (месторождений,
находящихся в разработке) и для новых, для богатых и бедных. Для
перевода действующих проектов на режим СРП потребуется аудит состояния
активов (для определения так называемых прошлых затрат - кто кому
и сколько должен), а при богатых месторождениях - государство
может востребовать с компании-инвестора более высокую цену аренды.
По оценкам президента Российского геологического общества В.
Орлова, около 15 тысяч действующих и намечаемых проектов нуждаются
в инвестициях. Сегодня, когда в переговорном и сопроводительном
процессе участвуют 10- 15 человек, а по многим проектам должны
приниматься еще и специальные законодательные акты, очевидно,
что на условиях СРП инвестиции на большинство объектов привлечь
технически невозможно. А с другой стороны, кроме СРП нет никакого
другого инвестиционного режима, который устроил бы инвесторов.
Призывы срочно изобрести какую-то альтернативу СРП, которую, как
показывает пример с Налоговым кодексом, так и не сумели придумать
за последние годы, выглядит чрезмерно оптимистичными.
Значит необходимо радикально изменить процедуру заключения соглашений,
ликвидировав существующий забюрократизированный порядок. Ведь
только для того, чтобы провести начальный этап работ по проекту
"Сахалин-2", инвестору потребовалось получить две тысячи
согласовании. Это же абсурд - пытаться привлекать инвестиции на
таких условиях. Однако еще больший абсурд - вообще отказаться
от инвестиций, ограничив использование режима СРП.
Нужно идти по пути упрощения процедур, типизировать инвестиционные
проекты, по максимуму стандартизировать соглашения для определенных
групп проектов, широко использовать экспертные группы для подготовки
соглашений и т.п. Кроме того, пока еще вовсе не обсуждался вопрос
о возможных модификациях режима СРП. Именно здесь заложен огромный
потенциал налоговой реформы в сырьевых отраслях отечественной
экономики.
А тем временем обсуждение идёт по накатанной колее, как лучше
отобрать - при помощи акциза или таможенной пошлины - у нефтяных
компаний часть сверхприбыли, полученной благодаря росту мировых
цен на нефть. При такой постановке проблемы государство фактически
обещает пересматривать условия взимания платежей с компаний регулярно.
Эго не сулит инвестору никаких гарантий стабильности условий контрактов.
Как следствие, вкладывать инвестиции, отвлекать средства на несколько
лет компании не смогут, раз не известно, что их ждет уже на следующий
год... Государство методом проб и ошибок пытается нащупать, какую
дань можно собирать с компаний. Понятно, что отношение у потенциальных
инвесторов к государству соответствующее. Как у подлежащему раскулачиванию
к продотряду...
На уровне инстинкта
До сих пор острая дискуссия по вопросам СРП шла главным образом
между фискальными ведомствами и Минэнерго, а остальные были довольно
пассивны. Недавно средства массовой информации объявили как о
деле уже решенном о передаче функций уполномоченного государственного
органа (УГО) по СРП в Минэкономразвития (два-три месяца назад
аналогичные слухи бродили в отношении лидирующей роли МПР). Однако
официальных подтверждений тому нет.
В принципе на стадии реализации соглашений роль Минэкономразвития
должна была бы резко возрасти: оно работает со всеми подрядчиками
и за столько лет могло бы разработать программу привлечения их
к СРП. Ведь для подрядчиков в случае заключения соглашений возникает
огромный рынок заказов. Другое дело, должно ли быть то же Минэкономразвития
уполномоченным госорганом вместо Минэнерго и МПР или вместе с
ними? Да и что, собственно, дает тому или иному министерству титул
УГО? Какие функции при этом принципиально меняются? Пока тут многое
не ясно. А ведь обострение конкуренции ведомств за СРП к добру
не приведет.
Никто пока доказательно не продемонстрировал, что ныне существующих
исполнительских структур мало, что недостаточно только разумно
скоординировать их деятельность, определить приоритеты и ответственность.
Поэтому все заявления по поводу неэффективного управления действующими
проектами не выглядят убедительными, поскольку не опираются на
сколько-нибудь комплексный анализ.
На заседании Правительства 31 августа тюменский губернатор Леонид
Рокецкий бросил сакраментальную фразу: "СРП - дело темное,
но выгодное". И точно сформулировал суть сегодняшних проблем:
для многих СРП продолжает оставаться делом новым, "делом
темным". Период преодоления дилетантизма явно затянулся.
Теперь для государственных органов наступил час пик: время принятия
решений.
|
