|
Особое значение с точки зрения привлечения ПИИ в экономику России
имеет совершенствование законодательства о соглашениях о разделе
продукции (СРП). Существующие в данной сфере проблемы настолько
важны, что на них следует остановиться подробнее.
В 1999 г. России удалось обеспечить качественный прорыв в деле
развития нормативной базы реализации закона "О соглашениях
о разделе продукции" ("О СРП"), вступившего в силу
II января 1996 г. Фактически можно говорить о том, что лишь в
1999 г. законодательство о СРП приняло вид, в котором оно реально
может служить интересам привлечения в страну иностранных инвесторов.
Подобное законодательство в настоящее время в том или ином виде
действует более чем в 60 странах мира, и опыт его применения в
развивающихся и переходных экономиках свидетельствует о его высокой
эффективности в деле привлечения ПИИ в добывающие отрасли промышленности.
В то же время в России за 1996-1999 гг. после принятия закона
о СРП не было заключено ни одного соглашения (для сравнения: за
тот же период в Азербайджане было начато 18 проектов в сфере нефтедобычи,
причем 17 из них носили разведочный характер).
В декабре 1998 г. правительство Е.М. Примакова сумело провести
через парламент два важнейших закона: "О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон "О СРП" (№ 19-ФЗ, подписан
президентом 7.01.1999 г., вступил в силу 14.01.1999 г.) и "О
внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих
из Федерального закона "О СРП" (№ 32-ФЗ, подписан президентом
10.02.1999 г., вступил в силу 17.02.1999 г.). В мае 1999 г. был
одобрен дополнительный перечень месторождений, разработка которых
может вестись на условиях СРП (Федеральный закон № 106-ФЗ от 31.05.1999
г.). О масштабах осуществленного законодательного прорыва можно
судить по тому, что еще осенью 1998 г. вокруг данных законопроектов
сложилась патовая ситуация, а в начале ноября члены Межфракционной
комиссии Государственной думы выступили с предложением о самороспуске
в связи с тем, что их рекомендации фактически игнорировались.
На протяжении последующих месяцев правительству удалось не только
обеспечить принятие соответствующих законопроектов, но и существенно
изменить их содержание, обеспечив более благоприятные условия
заключения и реализации соглашений.
В частности, подготовленный Государственной думой осенью 1998
г. проект закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "О СРП" предусматривал существенную ревизию закона
"О СРП", значительно ограничивая возможности заключения
соглашений (в частности, было предусмотрено, что на условиях СРП
могут разрабатываться не более 10% запасов нефтегазового сырья,
в то время как уже утвержденный ранее перечень месторождений охватывал
порядка 16% соответствующих запасов). Принятая редакция гораздо
более либеральна. Она фиксирует перечень оснований
включения месторождений в перечни, дающие право разрабатывать
их на условиях СРП, дает возможность Правительству РФ предоставлять
право на разработку некоторых типов "малых" месторождений
в режиме СРП без утверждения соответствующих решений федеральными
законами, устанавливает институциональные механизмы выработки
условий пользования недрами и текста соглашений.
В то же время законодательством установлен ряд существенных оговорок,
представляющих собой реальные ограничения на деятельность инвесторов.
В частности, сохранен порядок утверждения парламентом как перечней
месторождений, которые могут разрабатываться на условиях СРП,
так и самих заключенных соглашений. Установлена квота на разработку
в режиме СРП не более 30% разведанных и учтенных государственным
балансом запасов полезных ископаемых. Российским резидентам предоставлены
привилегии в заключении контрактов с компаниями, реализующими
соглашения о разделе продукции. В частности, не менее 80% работников,
задействованных при реализации проектов, должны быть российскими
гражданами; на российских предприятиях должно быть размещено не
менее 70% общей суммы заказов на оборудование, технические средства
и материалы, необходимые для осуществления проектов. Предусмотрен
также приоритет российских поставщиков при приобретении на конкурсной
основе новой техники и внедрении прогрессивных технологий.
При оценке целесообразности сохранения данных ограничений и перспектив
дальнейшего изменения законодательства о СРП необходимо решение
принципиального вопроса о статусе подобных соглашений. Среди экспертов
существует две принципиально отличные точки зрения по данному
вопросу. Согласно одной из них СРП - наиболее перспективный путь
привлечения инвестиций в добывающие отрасли промышленности, в
связи с чем оптимальный путь совершенствования законодательства
заключается в увеличении (или полной отмене) квоты на разработку
запасов полезных ископаемых и отказ от иных ограничений в данной
сфере. Согласно альтернативной точке зрения, соглашения о разделе
продукции должны представлять собой исключения из правил и заключаться
лишь в тех случаях, когда речь идет о крайне капиталоемких проектах,
в первую очередь стартовых. В рамках этого подхода режим СРП понимается
как своего рода "льгота", предоставляемая инвесторам
и позволяющая им осуществлять проекты, нерентабельные в условиях
общего налогового режима.
Статус СРП как "исключения из правил" фактически заложен
в действующем законодательстве. В рамках данной логики находят
свое обоснование и установление квот на разработку ресурсов, и
сложность процедуры утверждения проектов, допущенных к разработке
на условиях СРП, и специфические требования к инвестору в отношении
привлечения российской рабочей силы и поставщиков. Фактически
эти требования трактуются законодателями не как дополнительные
ограничения, а как встречные уступки, предоставляемые инвестором
"в обмен" на получение более льготного режима деятельности.
Подобная трактовка имеет под собой определенные основания. Хотя
режим СРП сам по себе является не льготой, а специфическим методом
взимания налогов, реально он более выгоден инвестору, чем действующий
налоговый режим. Вместе с тем предъявление к иностранному инвестору
дополнительных требований является шагом, противоречащим самой
цели применения режима СРП, которая заключается в создании стимулов
к более интенсивному притоку капиталов в добывающие отрасли российской
экономики. Сами эти требования вполне рациональны с точки зрения
увеличения положительных экстернальных эффектов от деятельности
иностранных инвесторов на российской территории (прежде всего
за счет роста доходов занятых и расширения спроса на отечественную
продукцию, а как следствие - и мультипликативного роста налоговых
поступлений). Вместе с тем требования об обязательном привлечении
российских поставщиков и рабочей силы представляют собой реальный
барьер на пути осуществления инвестиционных проектов, оказывая
влияние на уровень издержек инвесторов. Кроме того, аннулирование
этих требований является условием присоединения страны к ВТО в
соответствии с Соглашением об инвестиционных мерах, связанных
с торговлей (TRIMS). Данные обстоятельства необходимо принимать
во внимание при решении вопроса о дальнейшей судьбе соответствующих
требований, предусмотренных законодательством о СРП.
Необходимость утверждения соглашений в парламенте также является
фактором, создающим дополнительные проблемы на пути реализации
инвестиционных проектов. В то же время отмена данной процедуры
в настоящее время представляется политически мало реальной. Впрочем,
в отношении крупных инвестиционных проектов, предполагающих освоение
значительных запасов полезных ископаемых "с нуля" и
как следствие изменение экономических параметров функционирования
целых регионов Российской Федерации, процедура утверждения соответствующих
соглашений парламентом выглядит вполне резонно. В свою очередь,
закрепленный законом "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "О СРП" принцип заключения "малых"
соглашений, не подлежащих утверждению парламентом, представляет
собой адекватный паллиатив, обеспечивающий привлечение инвестиций
в развитие сырьевой базы регионов в период, пока не будет усовершенствовано
налоговое законодательство.
Актуальной задачей, стоящей перед правительством, является упрощение
условий разработки соглашений. В настоящее время процедура их
подписания может растянуться на годы. В 1999 г. действовал порядок,
когда их подготовку должна была вести специальная комиссия Министерства
топлива и энергетики либо Министерства природных ресурсов. Затем
соглашение должно было получить одобрение 12 федеральных ведомств
(по проектам разработки месторождений на континентальном шельфе,
число ведомств увеличивалось до 17). Указанные согласования, формально
вполне целесообразные, сопряжены с такими затратами усилий и времени,
что на практике могут рассматриваться как весьма действенный барьер
на пути притока ПИИ в добывающие отрасли.
Кроме того, необходимо совершенствование принципов разграничения
компетенции федеральных и региональных органов власти в сфере
регулирования СРП. На практике противоречия между Центром и субъектом
Федерации могут приобретать достаточно острый характер. Об этом
свидетельствует спор по поводу раздела будущих доходов от эксплуатации
в режиме СРП Ромашкинского месторождения в Татарстане, связанный
с тем, что правительство Татарстана потребовало распространить
на эти доходы принципы ранее заключенного межбюджетного соглашения.
Данный случай (а равно и случай разработки соглашения по Самотлорскому
месторождению) высветил еще одну проблему ныне действующего законодательства
о СРП: оно ориентировано в основном на стартовые проекты, в то
время как перевод в режим СРП ранее эксплуатировавшихся, но ставших
нерентабельными месторождений предусматривает решение вопросов,
связанных с их прежней разработкой (в первую очередь вопросы компенсации
экологического ущерба и возмещения ранее вложенных средств).
В июле правительство в развитие нормативной базы регулирования
СРП приняло постановления о перечне возмещаемых затрат и о ликвидационном
фонде (№ 740 от 3.07.1999 г. и № 741 от 8.07.1999 г. соответственно).
Хотя иностранными инвесторами данные постановления были встречены
довольно сдержанно, они являются достаточно прогрессивными и фиксируют
основные вопросы, относящиеся к соответствующим сферам. К числу
недостатков следует отнести не вполне четкое определение порядка
возмещения управленческих расходов и затрат, понесенных компаниями
- юридическими предшественниками инвестора, а также весьма неудачную
форму создаваемого ликвидационного фонда в виде внебюджетного
фонда при уполномоченных государственных органах - Министерстве
энергетики и Министерстве природных ресурсов РФ (при таком порядке
формирования ликвидационного фонда существует риск, что правительство
не удержится от искушения консолидировать средства этого фонда
в бюджет). В этой связи целесообразно в ближайшее время рассмотреть
вопрос о внесении в текст данных постановлений поправок, направленных
на решение указанных проблем.
Таким образом, можно констатировать, что нормативная база осуществления
инвестиционных проектов на условиях СРП в основном уже создана,
и вопросы дальнейшего ее совершенствования носят во многом технический
характер. Как представляется, для успешного внедрения режима СРП
в инвестиционную практику остается не так много барьеров. Необходимо
принять несколько постановлений правительства, ряд инструкций
Министерства по налогам и сборам или эквивалентных поправок к
Налоговому кодексу, а также Необходимые инструкции Минфина. При
этом важно, чтобы данные инструкции соответствовали как букве,
так и духу Закона о СРП.
В то же время можно ожидать, что в ближайшее время правительству
и законодателям придется столкнуться с принципиальной проблемой
исчерпания 30-процентной ресурсной квоты, выделенной на разработку
в режиме СРП. В этом случае целесообразно будет поставить вопрос
об ее увеличении или полной отмене (в зависимости от того, какое
из предложений будет иметь наибольшие шансы получить одобрение
в парламенте). Более чем вероятно, что правительству удастся убедить
новую Государственную думу в том, что увеличение объемов добычи
природных ресурсов за счет разработки иностранными инвесторами
новых месторождений принесет больше пользы стране, чем удержание
доли разрабатываемых на условиях СРП проектов на уровне 30% от
разведанных запасов полезных ископаемых при искусственном ограничении
темпов роста объемов их добычи.
|
