Законодательство о СРП является одним из ключевых пунктов экономической программы "Яблока", с которой объединение в 1995 году избиралось в Государственную Думу. Уже тогда мы говорили о том, что практически единственный сектор, на который уверенно может “опереться” российская экономика - это сырьевые отрасли. Здесь самый низкий спад производства, огромный экспортный потенциал, интерес отечественных и иностранных инвесторов. Мы полагали, что именно этот сектор должен дать импульс для экономики всей страны. Говоря "импульс", мы имели в виду, что инвестиции в сырьевые отрасли стимулируют развитие российского машиностроения, в том числе и конверсируемых мощностей. С другой стороны, мы считали и считаем, что доходы, получаемые государством от разработки месторождений, должны использоваться и в интересах отраслей, не связанных непосредственно с сырьевым сектором.

Для “Яблока” принципиальным моментом является то, что развивать этот сектор необходимо почти исключительно за счет частных инвестиции (в том числе иностранных), объём которых мы оценивали в $10-12 млрд. в год. При этом мы понимаем, что на мировом рынке капиталов нет избытка предложения инвестиций, а есть избыток спроса со стороны стран, заинтересованных в разработке своих сырьевых ресурсов. А Россия на мировом рынке - лишь одна из множества других, конкурирующих друг с другом за привлечение инвестиций,

В этой связи на передний план выходят не столько объемы запасов углеводородного сырья той или иной страны, сколько применяемое в них законодательное регулирование, позволяющее разрабатывать эти ресурсы с приемлемой прибылью для инвестора. Здесь в российском законодательстве были большие вопросы. Выход виделся в скорейшем внедрении гражданско-правовых отношений в сферу недропользования, способствующих увеличить приток инвестиций. Проект закона "О соглашениях о разделе продукции", внесенный в Госдуму депутатами от "Яблока" в конце 1994 года, как раз и позволял решить эту проблему (см. "Ключевые моменты законодательства о СРП - точка зрения "Яблока").
 

Последующая история развития законодательства о СРП показала, что нападкам (в основном политико-идеологического характера) подвергались практически все приведенные положения и отстаивать эти тезисы "Яблоку" пришлось в ходе многолетней борьбы в парламенте.

Можно сказать и иначе - основная причина столь длительного обсуждения в Госдуме законодательства о СРП в том и заключается, что положения о договорном характере отношений инвестора и государства, международном арбитраже, введении рентной системы платежей не принимались левыми фракциями Государственной Думы (см. "Как это было").
 

В то же время оценка полученных на сегодняшний день в ходе законодательной борьбы результатов должна исходить из того, насколько эти положения отражены в окончательных документах.

Следует сказать, что последние два года практически вся работа была сосредоточена вокруг законопроекта "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О СРП" (законопроекта "О поправках..."). Статья 26 закона "О СРП" требовала приведения в соответствие с ним российских законов, и без этого не могли в полной мере заработать даже подписанные соглашения (прежде всего потому, что налоговое и таможенное законодательство не было приведено в соответствие с законом "О СРП").

Первоначально левые фракции открыто игнорировали принятие этого закона, используя против всего законодательства "О СРП" клише "приватизация природных ресурсов". В итоге, группой депутатов, большинство из которых составляли "яблочники", в 1996 году в Думу (после отклонения правительственной версии законопроекта о поправках) была внесена следующая версия. С большим трудом в 1997 году удалось (в том числе через создание межфракционной комиссии по вопросам СРП) провести через Думу первый перечень из 7 месторождений, разработка которых возможна на основе СРП, и принять закон о поправках в первом чтении.

Как же получилось, что левая Дума поддержала законодательство, которое за год до этого клеймила как "антинародное"?

Цена компромисса 

"Яблоку" было ясно, что в ситуации, когда в Госдуме левых большинство, нужно идти на компромиссы. По опасность заключалась в том, что при пересмотре законопроекта "вместе с водой можно было выплеснуть и ребенка" (тем более в условиях думских дискуссий, когда точка зрения оппонентов из левых фракций, как правило, не обосновывается, а получает исключительно идеологическое оформление).

Тем не менее выбора не было - левые готовы были голосовать за законопроект о поправках только в случае внесения в закон "О СРП" изменений и дополнений. При этом оценка, скажем, депутатов фракции КПРФ (о мнении самой фракции КПРФ говорить сложно, поскольку она так никогда и не попыталась выработать общефракционную позицию) диаметрально отличалась от "яблочной". Они полагали, что в законе "О СРП" нарушены государственные интересы, и настаивали на учете этих интересов (разумеется, в своем понимании).

Таким образом, законопроект "О внесении изменений и дополнений...." в закон "О СРП" и оказался тем "золотым ключиком", который разблокировал работу над законодательством О СРП. Левая часть Думы согласилась проголосовать за крайне необходимый закон о поправках (в 3-м чтении) только тогда, когда Совет Федерации 23 декабря 1998 года одобрил изменения и дополнения к закону "О СРП", а представитель президента в Думе заверил депутатов, что президент поставит свою подпись под этими изменениями.

Однако удалось ли левым реализовать свой первоначальный замысел, который, насколько это можно было судить, заключался в том, чтобы наполнить закон "О СРП" нормами, подверстывающими договорные принципы отношений под административное право, уничтожающими положения о международном арбитраже и возможности отказа от иммунитета (при условии принятия соответствующего закона), изменяющими сами принципы раздела продукции, вводящими административные нормы в отношения инвесторов и подрядчиков, а также долю запасов, которая может разрабатываться на условиях СРП?

Рассмотрение текста закона (подписанного Борисом Ельциным 7 января с.г.) позволяет сделать вывод, что не удалось. Разумеется, кое-что в текст закона пришлось включить, но это не столь страшно. Главное - удалось отстоять договорную природу закона и даже принять ряд важных улучшений. К числу таких поправок относятся:

- увеличение доли запасов, которые могут предоставляться для разработки на условиях соглашений о разделе продукции (в первоначальных вариантах левые настаивали на том, что эта доля должна составлять 15%). Удалось добиться, чтобы она составляла 30%;

- точная юридическая формулировка, защищающая права инвесторов, уже работающих в России по соглашениям, заключенным до вступления в силу закона "О СРП" ("Сахалин-1", "Сахалин-2" и Харьягинского);

- возможность разрабатывать ряд месторождений без бюрократических и по сути коррупционных процедур “утверждения” перечней в Государственной Думе (с запасами нефти до 25 млн. тонн, газа до 250 млрд. кубических метров, коренного золота с запасами до 50 тонн, россыпного золота с запасами до 1 тонны).

Фактически были сделаны всего две уступки, которые, по мнению "Яблока", ухудшают привлекательность закона "О СРП" (хотя и не являются "смертельными"), - административные предписания для использования российского оборудования при реализации проектов и установление доли запасов, которая может разрабатываться на условиях соглашений о разделе продукции.

Роль правительства 

Очень непросто проходило и рассмотрение законопроекта "О поправках...". В целом законопроект был приемлем, но вносимые "левыми" изменения ( кстати, противоречащие закону "О СРП") предлагались в поправки к закону "О недрах" и "О континентальном шельфе". Смысл изменений все тот же - подверстать договорные процедуры под административный режим и отменить положения о международном арбитраже.

Никакие объяснения "Яблока", что в условиях большого падения цен на нефть и роста недоверия к России в международных финансовых кругах (после дефолта 17 августа) предлагаемые ужесточения вызовут сомнения в стабильности соглашений, не помогали. Надо сказать, что реакция международного нефтегазового сообщества подтвердила обоснованность наших опасений.

И вот здесь решающее слово сыграла личная позиция председателя правительства Евгения Примакова. Правительство фактически предложило Госдуме снять законопроект с рассмотрения и провести его доработку, что полностью соответствовало позиции "Яблока". Несмотря на бурю возмущения, которую вызвало это предложение среди "левых", законопроект был снят с рассмотрения и подвергнут интенсивной доработке, в результате чего он фактически приобрел тот вид (во всяком случае в ключевых моментах), который имел первоначально.

Отмечу, что "Яблоко", предлагая кандидатуру Евгения Максимовича Примакова на пост председателя правительства и качестве политического компромисса, знало о его заинтересованном отношении к проблеме СРП. Среди "яблочных" предложений, переданных новому председателю правительства, одним из ключевых пунктов соответствующего раздела было законодательство о СРП.

Нелишне также отметить, что Министерство топлива и энергетики РФ смогло привлечь к работе известных российских специалистов по СРП, так что преемственность традиций была сохранена. Вероятно, это и явилось залогом того, что из дискуссий внутри правительства родилась разумная единая позиция, с которой оно и выступило в Государственной Думе.

Законопроект был принят сначала во 2-м, а потом и в 3-м чтении. И теперь дело за Советом Федерации. Таков итог двухлетних дискуссий вокруг законодательства о СРП в Госдуме.

Что дальше

Хорошо, конечно, что законопроект "О поправках..." наконец вышел из стен Госдумы. Но сколько потеряно средств от того, что закон не был принят еще два года назад? И стоило ли ломать столько копий для того, чтобы принять фактически тот же законопроект, который вносился два года назад в Думу?

За время, когда думские левые (КПРФ, ЛДПР, "Народовластие", аграрии) и их союзники препятствовали принятию работоспособной версии закона, мировые цены на нефть существенно снизились. Сегодня способность России привлекать инвестиции значительно уменьшилась. Если бы точка зрения "Яблока" была принята сразу, то уже сейчас в России шла бы работа но нескольким многомиллиардным проектам.

Безусловно, сегодня очень большое значение имеет голосование но закону "О поправках..." в Совете Федерации и подписание его президентом. В истории законодательства о СРП уже был случай, когда качественный закон был отвергнут Советом Федерации и отправлен на доработку в согласительную комиссию без достаточных оснований. Кстати, если бы этого не случилось, то сегодня не было бы ни бюрократических (и коррупционных) процедур утверждения перечней месторождений федеральными законами, ни противоречащих Конституции положений об утверждении соглашений (и изменений к соглашениям) федеральными законами. Последнее, кстати, обязательно превратится в "головную боль" для инвесторов, субъектов федерации и правительства.

В общем можно довольно уверенно сказать, что до окончания срока своей работы Государственная Дума разрешит заключение соглашений о разделе продукции еще в отношении нескольких месторождений. Очень важно при этом, чтобы Госдума утвердила проекты, максимально подготовленные к разработке (например, проект "Северные территории" в Ненецком АО или "Сахалин-3").

В то же время необходимо отметить, что ситуация с ценами на нефть, объективное ухудшение в связи с этим условий для инвестирования средств в российскую экономику заставляет думать о дальнейшей либерализации законодательства о СРП. С точки зрения "Яблока", Россия должна ответить на эти вызовы и стать более привлекательным местом для привлечения инвестиций. Следует отменить положения о доле запасов, разрабатываемых на основе СРП, изменить принципы формирования перечней (отказавшись от разрешительного принципа в пользу запретительного), устранить административные принципы отношений инвесторов с подрядчиками (при принятии ряда мер, стимулирующих российских подрядчиков, работающих по СРП), убрать из закона "О СРП" положения, противоречащие Конституции.

Начинать эту работу можно и нужно сейчас, и "Яблоко" обязательно будет готовить соответствующие поправки. Но принимая во внимание состав нынешней Госдумы, скорее всего окончательно рассматривать эти изменения предстоит Государственной Думе следующго созыва. И здесь уже от избирателей будет зависеть, какую Думу они захотят иметь. Но в любом случае - принимать изменения, о которых сказано выше, придется. Как ни ругали "Яблоко" левые фракции за "антинародное" СРП, прошло два года, и вот, пожалуйста, голосуют практически за те же формулировки, которые вчера отвергали. Одного только жалко - потерянною времени и многомиллиардных долларовых средств, не полученных Россией.

От автора: особо хотелось бы отметить имена замечательных российских специалистов, работавших над созданием и развитием законодательства о СРП. Это - А.Г.Аверкин, И.Ш.Амиров, В.А.Грушин, Е.А .Дьячкова, А.А.Конопляник, М.А. Субботин, С.Г.Шлыков, Ю.Н. Швембергер (уже, к сожалению, покойный) и целый ряд других.