|
Наконец-то свершилось. В январе с.г. в Государственной Думе
осуществлена рассылка по всем комитетам и комиссиям правительственного
проекта специальной главы Налогового кодекса РФ, регулирующей
налогообложение при СРП. И есть надежда, что не за горами установление
цивилизованных и стабильных правил игры в данном режиме недропользования,
ожидаемых не один год всеми инвесторами. Во всяком случае, по
мнению министра экономразвития и торговли Германа Грефа, этот
важный законопроект может быть принят в первой половине 2002 года.
Правда, для этого необходимо снять разногласия между всеми заинтересованными
сторонами - правительством, Думой и инвесторами.
А то, что разногласия есть, причем существенные, свидетельствует
точка зрения (высказанная в беседе с ("НиК") одного
из последовательных сторонников СРП, первого заместителя руководителя
фракции "Яблоко", Председателя Комиссии Государственной
Думы по правовым вопросам пользования недрами на условиях СРП
Сергея Викторовича Иваненко.
"НиК": Сергей Викторович, сложившаяся на сегодняшний
день ситуация с реализацией закона о соглашениях о разделе продукции
напоминает затяжную паузу. Что, на Ваш взгляд, является здесь
главным сдерживающим моментом?
- Действительно, нас в Думе данная ситуация не устраивает. За
все время с момента принятия базового закона (предоставляющего
право правительству вести переговоры с потенциальными инвесторами)
было утверждено в парламенте 28 месторождений. При этом ни одно
из них на СРП передано не было. В то же время есть одна очень
показательная цифра. За годы реформ в Россию было привлечено,
по официальным данным, около $18 млрд прямых инвестиций (для сравнения,
в Китае, который использует режим СРП очень активно, за это же
время было привлечено около $300 млрд). Очевидно, что мы с Китаем
и с другими странами Юго-Восточной Азии являемся конкурентами
на инвестиционном рынке, и то, что капитал к нам не идет, говорит
о том, что условия, которые здесь созданы для него, неблагоприятны
в полной мере.
Предложений по выходу из этой ситуации, по улучшению инвестиционного
климата, по созданию соответствующих условий на уровне федеральных
законов, на уровне решений правительства было много, и в концентрированном
виде они сформулированы в рекомендациях парламентских слушаний,
которые прошли в Думе в феврале прошлого года. И в принципе, что
делать - понятно.
С моей точки зрения, главная проблема сегодня - это проблема
отсутствия стратегии правительства в развитии минерально-сырьевого
комплекса страны в целом и нефтяного комплекса в частности. Отсюда,
как мне представляется, и нет ясности - нужно СРП или не нужно.
На словах "да", потому что президент поддерживает, председатель
правительства поддерживает, министр экономического развития поддерживает.
Все говорят, что это важно и нужно. Но на деле практических шагов
к тому, чтобы улучшить ситуацию в этом направлении, нет.
И более того, по тем вопросам, по которым правительство все-таки
вносит свои предложения, у нас есть очень серьезные сомнения,
что они будут способствовать решению поставленных задач. Основной
вопрос на сегодня с точки зрения создания благоприятного инвестиционного
климата - это завершение формирования законодательной нормативной
базы. В первую очередь это относится к вопросам налоговым и возмещения
затрат.
За прошедший год, когда новое правительство занималось СРП, оно
должно было принять два документа - внести в Думу соответствующего
качества главу НК о разделе продукции и принять на своем уровне
постановление о порядке возмещения затрат. Без этого невозможно
даже обсуждать тему о том, что инвесторы не хотят по каким-то
причинам работать, не хотят активно вести переговоры. Государство
не прошло еще свою часть пути, не определило окончательно, какие
точно будут налоги на весь период разработки месторождений и какие
точно будут процедуры возмещения затрат. Без решения этих базовых
вопросов инвестор не будет вкладывать миллиардные суммы на долгую
перспективу, потому что ни один банк не даст ему кредита, если
не будет иметь четких и ясных представлений о том, как этот кредит
будет возмещен, когда и на каких условиях. Отсутствие этих документов
является, с моей точки зрения, практически непреодолимым препятствием
для активизации переговорного процесса по СРП.
"НиК": Но насколько известно, проект главы НК о
налогообложении СРП был внесен правительством в Думу еще в начале
декабря прошлого года.
- Официальная дата внесения - 24 января с.г. Именно тогда текст
ее направлен Советом Госдумы по комитетам, депутатским объединениям,
комиссиям. Поручено "вести" этот законопроект комитету
по бюджету и налогам вместе с комитетом по природным ресурсам.
Естественно, и наша комиссия будет заниматься этим вопросом. У
нас очень серьезные претензии к этому законопроекту. Мы о них
уже высказывались неоднократно, поскольку содержание законопроекта,
проходившего (прежде чем выйти из правительства) достаточно тяжелую
бюрократическую процедуру, практически не претерпело изменений.
Наши претензии к нему носят концептуальный характер. Мы считаем
- то, что сегодня предлагает правительство (в дополнение к четырем
существующим "довесить" еще свыше 20 новых налогов),
подрывает саму базовую идею соглашения о разделе продукции вместо
налогов.
"НиК": Простите, "мы" - это кто?
- Когда я говорю "мы", я имею в виду практически большинство
депутатов Госдумы, независимо от фракций, независимо от их политических
пристрастий. Сегодня в Думе на уровне понимания проблемы СРП и
на уровне того, что и как нужно делать, нет разногласий. Что подтверждается
и рекомендациями парламентских слушаний, принятых единогласно
всеми депутатами, которые занимаются этой проблемой, - из всех
фракций, из "Яблока", из "Союза правых сил",
из "Отечества", "Единства", КПРФ. С содержательной
точки зрения, я уверен, что позиция Государственной Думы едина,
и она существенно отличается от той позиции, которую предлагает
правительство.
"НиК"; Вы имеете в виду по представленному проекту
главы, в НК?
- И это тоже. Мы считаем, что необходим совершенно другой документ.
И ровно год назад, в январе 2001 года, группа депутатов из разных
фракций внесла на рассмотрение свой законопроект, альтернативный
вариант которому сейчас представлен правительством.
В нашем законопроекте предложена совершенно другая концепция,
а именно то, что СРП - это особый экономический механизм, который
безусловно должен иметь и существенную особенность в налогообложении.
Сегодня правительство нам предлагает по сути дела схему, которая
действует для экономики в целом. И даже не скрывает, что хочет
ликвидировать так называемые "льготы", которые, как
оно считает, предоставляются по соглашениям о разделе продукции,
Но ведь СРП в самой своей основе заменяет налоги именно разделом
продукции. Когда мы делим продукцию в процессе соглашения, мы
тем самым и получаем те налоги, которые платятся в другом режиме,
если нет такого соглашения. С точки зрения здравого смысла попытка
введения такого же налогообложения и сохранения еще механизма
раздела продукции является абсурдной. Тогда уж надо быть последовательным
и отменять сам механизм СРП и переводить всех на режим лицензионного
недропользования. Но в этом режиме иностранный инвестор к нам
не идет, потому что он для него неприемлем.
Эта глава в Налоговый кодекс, наверное, сегодня - главный вопрос,
и от того, как он будет решен, во многом будут зависеть перспективы
развития и законодательства и самого процесса привлечения инвестиций
на условиях СРП. Тем более, что вместо принятия отдельного положения
о порядке возмещения затрат при реализации СРП правительство включило
соответствующие нормы в свой проект этой главы. На этот предмет
существуют разные точки зрения. Например, некоторые юристы считают,
что не надо этого прописывать в НК, другие, наоборот, что необходимо.
"НиК": А каков регламент рассмотрения этих законопроектов
(правительственного и депутатского) в Думе? И может ли такое кардинальное
расхождение в оценках стать тормозом в сроках прохождения данной
главы НК?
- Принято решение о том, что этот вопрос включается в календарь
пленарных заседаний на апрель с.г. После рассмотрения в первом
чтении, когда один из законопроектов будет отклонен, начнется
процедура подготовки документа ко второму чтению. Наиболее реалистичным
временем принятия законопроекта будет конец весенней сессии. То
есть, наверное, к лету уже можно будет говорить о том, что мы
выходим на какое-то решение.
В принципе, мы согласились с тем, что положение о порядке возмещения
затрат можно рассматривать в рамках НК, раз есть такое мнение.
Но это, безусловно, усложнит обсуждение данного вопроса, потому
что есть разница между постановлением правительства (что надо
было бы уже давно сделать) и законом, тем более, налоговым кодексом.
То есть, если вы там что-то забыли прописать, то изменить это
будет очень сложно (в отличие от постановления). Следовательно,
необходимо подготовить такой законопроект, который бы действительно
решал существующие проблемы и учитывал все факторы. Здесь есть
определенный риск, но мы, депутаты, готовы к такой работе. В наш
законопроект мы сейчас будем вносить изменения, а именно - вводить
раздел о порядке возмещения затрат. По регламенту (до первого
чтения) мы вправе это делать.
"НиК": Можете ли Вы, спрогнозировать сценарий "развития
событий"? И каковы перспективы режима СРП при принятии того
или иного варианта законопроекта?
- Многое будет зависеть от того, кто окажется сильнее, какая
точка зрения, какие интересы. Поэтому я в этом смысле нахожусь
не в режиме прогноза, поскольку не являюсь отстраненным наблюдателем.
Я считаю, что мы - активные участники, и от нашей позиции, от
того, насколько мы сумеем ее разъяснить, насколько мы сумеем объединить
всех, кто заинтересован в развитии режима СРП, и будет зависеть
перспектива.
Если победит тот вариант, который сейчас предлагает правительство,
то, с моей точки зрения, на СРП практически можно поставить крест
на обозримую перспективу. Поскольку эффективность его будет равна
нулю. Будут действовать лишь три проекта, которые заключены до
вступления в силу закона ("Сахалин" -1 и 2 и "Харьяга").
А если победит другая точка зрения, то перспективы есть, и очень
неплохие. Выражаются они в конкретных суммах инвестиций, о которых
я уже упоминал. В режим СРП уже в ближайшее время можно было бы
запустить 2-3 масштабных проекта. Для этого не нужно каких-то
специальных усилий, потому что они практически готовы, и по сути
дела ждут только благоприятного инвестиционного климата. Поэтому
перспективы зависят от нас, от того, насколько у нас в обществе
сформируется точка зрения о том, что это важно, нужно и надо продвигать.
"НиК": Насколько позиция депутатов в данном вопросе
консолидирована и сможет противостоять мнению правительства или
учитываться им при доработке законопроекта? Сможете ли вы "услышать"
друг друга?
- По поводу "услышать", нам, безусловно, хотелось бы
этого. Правда, здесь есть некоторые вопросы. Так, например, в
ноябре прошлого года состоялось заседание правительства, на котором
рассматривался вопрос о СРП. Я специально туда пришел, чтобы довести
до членов правительства мнение депутатов Государственной Думы,
а именно - решение нашей комиссии, признавшей деятельность правительства
по реализации СРП неудовлетворительной. При этом Герман Греф в
своем заключительном слове сказал, что да, есть проблемы, но в
целом все хорошо, и вообще, мы - единомышленники. Я остался в
недоумении. Мы - единомышленники в каком вопросе? Если мы говорим,
что деятельность правительства неудовлетворительна, то что значит,
что мы стратегические единомышленники? Вот для меня этот вопрос
остался открытым,
Конечно, депутаты могут внести любой законопроект, но сегодня
даже ребенок знает, что без мнения правительства и президента
ни один закон в Думе не проходит. И в Думе имеет значение именно
та позиция, которая есть у правительства. Но проблема в том, что
у правительства по заявленной им главе в Налоговый кодекс нет
внятной позиции. С моей точки зрения, это неприемлемый документ.
Но сейчас уже идет разговор о том, что давайте примем его в первом
чтении, а потом все исправим. Разве может такой механизм работы
являться рациональным?
Позиция же депутатов является достаточно консолидированной в
смысле понимания ими проблемы. Но, к сожалению, и я могу об этом
откровенно сказать, когда дело дойдет до рассмотрения конкретного
законопроекта в Думе, там будет срабатывать не столько профессиональный,
сколько некий политико-бюрократический подход, когда ряд фракций
могут получить "соответствующие" указания. Известно,
что думский союз четырех ("Единство", "Отечество",
"Народные депутаты", "Российские регионы")
голосует именно так, как скажет правительство. Ну, бывают, конечно,
чудеса, например, с законом о национализации, но это просто недосмотр.
Во всяком случае предстоит серьезная борьба за законопроект главы
в НК. В то же время я не считаю правильным устраивать вокруг этого
политическое шоу и рассчитываю на соглашение.
"НиК": А что с высказанным Вами ранее предложением
по поводу создания рабочей группы из членов правительства и Думы
для выработки единого варианта?
- На сегодня я не знаю, готово ли правительство к работе в этой
рабочей группе, готово ли оно отказаться от тех неприемлемых концепций,
которые существуют в его налоговой главе. Это покажет только конкурентное
рассмотрение в зале заседаний двух альтернативных законопроектов.
Поэтому в зависимости от того, какой из них победит, собственно
и будет определяться содержание работы группы. Если депутаты посчитают,
что правительственный проект самый лучший, естественно, правительство
не будет в рабочей группе идти ни на какие уступки. А если этот
закон будет отклонен или встретит серьезное противодействие, тогда
группа будет работать по-другому. То есть сам механизм (рабочей
группы) не является самоцелью, это просто инструмент,
"НиК": В чем причины появления в законопроекте "неприемлемых"
концепций, препятствующих, согласно Вашей оценке, развитию в России
режима СРП и интенсификации инвестиционного процесса? Необходимость
решения сиюминутных фискальных задач? Убеждение, что мы с разработкой
своих природных ресурсов справимся сами? Или малоопытность новой
команды кураторов СРП? Что здесь?
- На самом деле, конечно, все эти причины в той или иной степени
присутствуют. Но я бы не стал сейчас на них акцентировать внимание.
Тут вопрос другой. Если есть проблема с содержательной частью,
то всегда, было бы желание, можно привлечь специалистов, экспертов,
которые занимаются этим вопросом годами, и в Думе, и вне ее. Думаю,
что главная, решающая проблема - это проблема стратегии, проблема
подхода. Сегодня сложно говорить о том, что в правительстве существует
единая воля, единое руководство, единая ответственность.
Более того, я не знаю таких стран, где высокие должностные лица
говорят о том, что их стране не нужны инвестиции. У нас же такие
заявления официально делаются помощником президента по экономике.
Я не знаю также таких стран, где правительство является по сути
дела расширенным министерством финансов. Наше же правительство
сегодня "не работает" ни по какому иному вопросу, кроме
как по вопросу наполнения бюджета и, соответственно, введения
все новых налогов (вместо установления стабильных "правил
игры"). Естественно, любое министерство финансов в первую
очередь занимается фискальными вопросами. Поэтому в правительстве
нет и инвестиционного направления работы. Отсюда проблемы и с
СРП, и с малым бизнесом, и с естественными монополиями, т.е. со
всем тем, что не вписывается в рамки бездефицитного бюджета и
низких, благоприятных для инвесторов налогов. Нет самого направления,
поэтому проблема, с моей точки зрения, стратегическая. И это проблема,
строго говоря, даже не столько правительства, сколько президента.
"НиК": Если рассматривать только вопрос законодательства
о разделе продукции, то известно, что Вы предложили создать при
правительстве специальное агентство по СРП. То есть "собрать"
все подразделения, которые занимаются СРП в Минэкономики, Минэнергетики,
Минприроды (а также в комиссии Христенко) в некую отдельную структуру.
Какова ситуация с этим вопросом?
- К сожалению, эти предложения повисли в воздухе. Я полагаю,
что должна быть создана структура (аналогично АРКО - агентству
по реструктуризации кредитных организаций), которая, с одной стороны,
являлась бы структурой, имеющей средства и возможность их реализации,
и с другой - правительственным органом, заменяющим в том числе
и ныне назначенные уполномоченные компании по переговорным процессам
СРП - "Роснефть" и "Зарубежнефть".
Безусловно, правительство само должно определиться со стратегией.
Может ли оно своими силами весь этот груз перелопатить? Но это
же не такого плана вопрос, которым должен заниматься один человек,
или два, или 10. Это должна быть система управления, при которой
есть люди, которые имеют четкие полномочия, четкую ответственность.
Этим должны заниматься сотни людей. Кроме того, должна быть четко
продумана система финансирования. Это - специальная, причем долгосрочная,
работа.
|
