Иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих институт местных финансов в настоящее время выглядит следующим образом.

1. Конституция РФ постулирует самостоятельность органов местного самоуправления (МС) в вопросах формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также установления ими местных налогов и сборов (Ст. 132, п. 1). Кроме того, Конституция обязывает передавать органам МС материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления ими отдельных государственных полномочий (Ст. 132, п. 2) и компенсировать им дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти (Ст. 133). 

Ценность положений Конституции заключается в том, что они они обладают высшей полнотой легитимности. К сожалению, органы МС довольно смутно осознают это обстоятельство, которое делает беспроигрышными их иски к органам власти. Например, часто приходится слышать от местных властей жалобы на закон о ветеранах, о льготах военнослужащим и т.п., но мы очень редко узнаем о том, что эти и подобные им решения федерального законодателя оспариваются в судебном порядке. И это очень странно, поскольку право на такое обжалование предусмотрено в Конституции. 

Постановление Конституционного Суда РФ от 21. 02. 97. внесло известную неопределенность в вопрос о праве органов МС самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. С одной стороны, Постановление утверждает, что применительно к органам МС понятие “установление налогов и сборов” имеет иной юридический смысл, чем в отношении федерального законодателя. С другой стороны, КС отказался выносить вердикт о праве органов МС самостоятельно вводить новые налоги, поскольку эта тема не была предметом запроса, и ограничился запретом этой практики только для субъектов РФ. Рассуждая строго юридически, это означает, что местные власти пока не лишены права вводить налоги и сборы, отсутствующие в федеральном законодательстве. На практике данное соображение может пригодиться для противодействия попыткам федерального правительства урезать перечень местных налогов (как это предполагается сделать в Налоговом Кодексе). Но тут надо быть готовыми к тому, что в случае судебного разбирательства суды могут по аналогии с решением КС ограничить налоговую инициативу местных властей.

2. Закон “Об общих принципах организации МС в РФ” не только конкретизирует положения Конституции, но учреждает ряд дополнительных прав и полномочий, таких как право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность, самостоятельное распоряжение средствами, возникшими вследствие профицита и свободными переходящими остатками местных бюджетов, формирование целевых внебюджетных фондов. Закон добавляет к числу доходов месных бюджетов штрафы, отчисления от федеральных и региональных налогов, плату за пользование природными ресурсами, поступления от приватизации и аренды муниципальных объектов, часть прибыли муниципальных предприятий, а также различные виды перечислений из бюджетов других уровней (Ст. 36). 

Можно утверждать, что все перечисленные требования закона в той или иной степени исполняются в большинстве субъеков РФ, хотя и не в тех масштабах, которые предписаны законом. А масштабы эти определяются требованием обеспечить муниципальным образованиям (МО) минимальные бюджеты (Ст. 36, п. 1) на основе нормативов бюджетной обеспеченности (Ст. 36, п. 2). Поскольку эти нормативы на федеральном уровне до сих пор не разработаны (вопреки многократным обещаниям правительства), понятие минимальной бюджетной обеспеченности остается неработающей нормой законодательства, хотя и косвенно подталкивает субъекты РФ к разработке собственными силами таких нормативов.

3. Закон “Об основах налоговой системы в РФ” предусматривает (Ст. 21) перечень местных налогов и ряд особенностей их установления на территории МО. В сущности, Статья 21 закона представляет собой квинтэссенцию налоговой самостоятельности местных сообществ. В настоящее время предпринимаются попытки сократить этот перечень, о чем будет сказано несколько ниже. 

4. Закон “О финансовых основах МС в РФ” определяет понятие, состав и принципы формирования местных финансов, регламентирует муниципальный бюджетный процесс, регулирует финансовые отношения органов МС с органами государственной власти и финансово-кредитными институтами. Закон упорядочивает процесс распределения трансфертов из бюджетов субъектов РФ, предписывая создание в этих бюджетах фондов финансовой поддержки МО. Им установлены предельно допустимые размеры муниципальных займов, ограничены возможности участия местных властей во всевозможных финансовых рисках - от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Однако, наряду ограничениями на коммерческую деятельность органов МС закон предусматривает их право на создание собственных казначейства и налоговой службы права органов местного самоуправления. 

Закон дает (Ст. 7) исчерпывающий перечень собственных доходов местных бюджетов, распадающийся на три категории: 

• местные налоги и сборы, установленные в соответствие с федеральными законами (имеется ввиду закон “Об основах налоговой системы в РФ”, либо грозящий придти ему на смену Налоговый Кодекс);
• другие собственные доходы (100 % от приватизации муниципального и 10 % - государственного имущества, от аренды, платежей за пользование недрами, штрафов, лотерей и госпошлины; сюда же относятся 50 % налога на имущество предприятий и подоходный налог с предпринимателей без образования юр. лица);
• доли федеральных налогов, закрепляемые за МО на постоянной основе.

- 50 % средств от подоходного налога с физических лиц, 

- 5 % налога на прибыль, 

- 10 % НДС, 

- 10 % акцизов.

Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, являющееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения в планируемом финансовом году органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений от регулирующих доходов, а также долей каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаемых в процентах и утверждаемых законом субъекта РФ о бюджете. Это положение, содержащееся в пункте 6 ст. 9 закона, фактически лишает субъекты РФ права снижать в 1998 году объем отчислений от федеральных налогов по сравнению с 1997 годом. Любые попытки осуществить такое снижение могут и должны быть оспорены в суде. 

Недавно Министерством финансов были разработаны Методические рекомендации по применению отдельных положений ФЗ “О финансовых основах МС в РФ” и работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта РФ на 1998 год. 

Не будучи нормативно-правовым актом, эти рекомендации все же являются чрезвычайно полезными для защиты бюджетных интересов органов МС перед лицом субъекта РФ. Например, в ситуации, когда субъект пытается якобы на основании закона“О финансовых основах МС в РФ” лишить МО отчислений по регулирующим налогам, следует апеллировать к пункту 5 рекомендаций, согласно которому “Установление постоянных долей (квот) федеральных регулирующих доходов, закрепляемых за МО, не снимает с органов государственной власти субъекта РФ обязанности по осуществлению регулирования местных бюджетов”. Большую ценность представляют собой также приложения к рекомендациям, содержащие различные варианты закрепления долей федеральных налогов на постоянной основе. Эти варианты могут быть использованы муниципальными финансистами при отстаивании интересующей их схемы закрепления финансовых ресурсов. 

5. Закон субъекта РФ по вопросам налогообложения и бюджетным отношениям, в котором в обязательном порядке должны быть установлены 

• фиксированная формула, в соответствии с которой распределяются средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований, разрабатывается и утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основании пункта 4 статьи 9 Федерального закона “О финансовых основах МС в РФ” и в соответствии с пунктом 3 статьи 10 вышеназванного федерального закона. Формула разрабатывается исходя из единых критериев для каждого субъекта РФ, которые могут иметь разное количественное выражение с учетом особенностей каждого муниципального образования или определенных групп муниципальных образований;

• доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе в соответствие с пунктами 4 и 5 ст. 7 Федерального закона “О финансовых основах МС в РФ”;

механизмы контроля

• нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года), устанавливаемые сверх долей федеральных налогов, распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе;

• доли (в процентах) и нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных регулирующих налогов, если таковые имеют место.

Положение о бюджетном процессе в МО может быть принято в дополнение к Уставу МО с целью более детальной проработке бюджетных вопросов.

8. Положение о бюджете МО на предстоящий финансовый год содержит подробное описание доходов и расходов МО в предстоящем году, включая средства на погашение обязательств по муниципальным займам. Роспись доходов и расходов осуществляется в соответствии с законами “О бюджетной классификации” РФ и субъекта РФ. 

УГРОЗЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ 

В настоящее время в Государственную Думу внесены несколько законопроектов, которые могут оказать немалое влияние (как позитивное, так и негативное) на институт местных финансов.

1. Проект закона “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” принят ГД во втором чтении. В части, касающейся муниципальных бумаг, проект призван определить их виды и форму, регламентировать условия и процедуру их эмиссии, а также установить порядок их регистрации и отказа в таковой, возникновения и исполнения по ним обязательств МО, раскрытия информации их эмитентами. 

2. Проект Бюджетного Кодекса (БК). В ходе подготовки проекта ко второму чтению удалось ликвидировать его наиболее кричащие недостатки. Тем не менее, в своем нынешнем виде проект учитывает интересы субъектов РФ в гораздо большей мере, нежели интересы МО. В частности, проект оставляет безо всяких изменений практику регулирования местных бюджетов в том виде, в котором она сложилась до принятия закона. В то же время нет никаких оснований утверждать, что БК отменяет какие-либо положения закона “О финансовых основах МС в РФ”. 

3. Новый проект Налогового Кодекса, недавно внесенный в ГД Правительством, несет в себе наиболее опасную угрозу институту местных финансов. Предлагается сократить количество местных налогов и сборов до 5, включая: 1) земельный, 2) на имущество физических лиц, 3) на рекламу, 4) на наследование или дарение, 5) лицензионные сборы. 

При этом налог на имущество физических лиц может быть упразднен в случае введения единого налога на недвижимость, мобилизуемого в бюджет субъекта РФ. 

Кроме того, пресловутый налог с продаж переходит в разряд региональных и следовательно, становится регулирующим по отношению к местным бюджетом. 

Все это заставляет считать проект НК прямым вызовом органам МС и побуждает объединиться для противодействия ему все общественные силы, заинтересованные в становлении местного самоуправления в России.