Существуют две центральные проблемы государственной программы приватизации - законодательное обеспечение передачи принадлежащих государству прав собственности на средства производства гражданам и негосударственным юридическим лицам, а также разработка детальных процедур приобретения покупателями единых имущественных комплексов производственных и иных ценностей.

Введение порядка, устанавливающего неотъемлемое право каждого гражданина на приобретение любых видов имущества, кроме тех, передача которых в собственность граждан запрещена Законом, и на использование этого имущества как средств производства позволяет создать основу для беспрепятственного осуществления процесса приватизации.

2. Продажа или бесплатная раздача?

Важнейший вопрос - почему нужно продавать государственную собственность, а не раздавать ее гражданам бесплатно?

Идея бесплатной раздачи средств производства, выдвинутая рядом известных экономистов, политических деятелей и поддержанная некоторыми средствами массовой информации, получила широкий общественный резонанс. От бесплатной раздачи ожидаются: создание равных «стартовых условий» рыночной деятельности для всех граждан, нейтрализация «теневого капитала», возврат народу ранее недоплаченных  ему средств и т.п. Внешняя простота и кажущаяся социальная справедливость подобного метода приватизации снискали ему определенную популярность.

Действительно, государственная собственность создавалась всем народом, причем многими поколениями. Но это вовсе не означает, что ее надо бесплатно вернуть всему «народу». Более глубокий экономический и правовой анализ показывает, что эмоциональная привлекательность бесплатной раздачи государственной собственности не соответствует тем непривлекательным результатам, которые наиболее вероятны при попытках осуществления подобного способа приватизации.

Во-первых, бесплатная раздача несправедлива и именно потому, что государственная собственность имеет ярко выраженное общественное происхождение. Прямая передача этой собственности отдельным лицам или группа не ликвидирует, а усилит неравенство вследствие того, что различные объекты государственной собственности несопоставимы ни по стоимости, ни по качеству, ни по потенциальному доходу, который можно получить от них. Иначе и быть не может, поскольку заниматься «делёжкой» будет ограниченный круг лиц (и сейчас занимающих руководящие посты), а наша обширная практика показала всю бесплодность иллюзий о государственном аппарате как людях не могущих иметь никаких личных экономических интересов.

Во-вторых, бесплатная раздача государственной собственности (в равной мере между всеми гражданами), невозможна так как не существует единого критерия такой процедуры. Кроме  уже упоминавшейся несопоставимости объектов государственной собственности (при одной и той же балансовой стоимости реальная их ценность может существенно различаться), несопоставимы и различные категории граждан: у одних больше трудовой стаж, у других - выше зарплата или должность, у третьих - больше детей и т.д. Поэтому попытки раздать всем поровну обязательно приведут к бесконечным и бесплодным опорам о том, у кого больше прав на собственность.

В-третьих, бесплатная раздача неэффективна, так как обладать собственностью это значит не только получать доходы, но и нести убытки, оплачиваемые в конечном счете из имущества собственника. Поэтому собственниками средств производства все граждане быть не смогут, да и не захотят. В лучшем случае полученный «кусок» государственной собственности значительная часть граждан перепродаст, причем по крайне низким ценам, тем, кто действительно готов нести всю имущественную ответственность за использование средств производства и рисковать своей собственность во имя получения прибыли.

3. Объекты приватизации.

Под объектами государственной собственности, подлежащими приватизации, понимаются предприятия (объединения), организации, структурные единицы объединений, производства, цехи, иные подразделения предприятий, организаций как единые имущественные комплексы производственных фондов и иных ценностей.

Приобретение предприятия как целостного хозяйственного комплекса и приобретение отдельных видов имущества предприятий принципиально отличаются. Различаются, поэтому, два варианта Приватизации. В первом случае покупателю предоставляется право приобрести титул собственности на работающее предприятие (с определенными хозяйственными связями, сложившимся трудовым коллективом и т.д.). Во втором - покупатель приобретает имущество либо ликвидируемого предприятия, либо предприятия, которое коренным образом перепрофилируется или реорганизуется.

4. Продавцы

В качестве продавцов объектов государственной собственности признаются специальные исполнительные органы (республиканские комитеты по управлению государственным имуществом и аналогичные им органы), в фикции которых входит непосредственная организационная работа по приватизации государственной собственности и оперативно-хозяйственное управление предприятиями, передаваемыми в их ведение. Это обусловлено следующими причинами: 

а) общественный, по существу, характер государственной собственности предопределяет, что распоряжаться ее продажей может только представитель всего общества - государство. Причем государство должно выступать в качестве продавца, будучи свободным от ведомственных интересов своих органов, выполняющих, как правило, отдельные функции по управлению народным хозяйством. Недопустимо передавать процесс приватизации на откуп органам отраслевого и регионального управления, так как их специфические интересы состоят не столько в приватизации, т.е. передаче прав собственности и управления, сколько в стремлении взять на себя не только управление вверенной им собственностью, но и полное распоряжение ею. Специальные же госорганы наделяются только одной функцией - провести приватизацию передаваемых ему объектов государственной собственности и лишь в той мере, в какой приватизация растягивается во времени, они вправе и обязаны управлять этими объектами;

б) государство является единственным продавцом государственной собственности, т.е. монополистом. Между тем за деятельностью любой монополии необходим широкий общественный контроль. Распыление полномочий по приватизации между многочисленными органами государственной власти и управления крайне осложнит и без того непростую процедуру контроля со стороны компетентных государственных органов, народных депутатов и всех граждан. Республиканский комитет, будучи независимым от ведомственных и местнических интересов и наделенный большими правами, является лишь органом, не только подотчетным Верховному Совету, но и функционирующим на основе детального проработанных норм прямого действия;

в) подобная организационная структура позволит нащупать пути решения одной из наиболее острых проблем - разграничения прав собственности на государственные предприятия и организации между правомочными субъектами власти и управления. Вся эта проблема должна быть перенесена в иную плоскость: суть реформы отношений собственности состоит не столько в перераспределении прав собственности между различными органами государственной власти и управления в центре, республиках и на местах, сколько в разграничении их полномочий по проведению приватизации государственной собственности.

5. Покупатели.

Правами покупателей объектов приватизации по процедурам, предусмотренным концепцией приватизации, пользуются только граждане и негосударственные юридические лица. Дело в том, что покупка государственными юридическими лицами государственной же собственности лишь усложняет формы владения, распоряжения и пользования имуществом предприятий, но не меняет формы собственности на предприятии в целом.

Предоставление всем гражданам и негосударственным юридическим лицам прав покупателей объектом государственной собственности не исключает приобретения этих объектов непосредственно членами трудовых коллективов. Между тем, введение порядка, при котором выкуп государственных предприятий осуществляется только его трудовыми коллективами или при их безусловном приоритете, нецелесообразно по следующим причинам:

а) приобретение собственности должно быть строго добровольным; поэтому в процедуре выкупа должен был бы участвовать каждый работник, а все другие варианты приватизации пришлось бы отклонить;

б) продажа государственной собственности трудовым коллективам при ликвидации государственного контроля за рациональностью использования ресурсов и без возложения на собственников имущественной ответственности, которую должно нести независимое юридическое лицо, приведет к «проеданию» производственных фондов и фактическому предоставлению прежней администрации необоснованных привилегий от продажи собственности предприятия;

в) признание исключительного права трудовых коллективов на продаваемые государственные предприятия (т.е. фактический отказ от аукционной и конкурсной форм продажи) приведет к занижению оценочной стоимости имущества и потере государством значительной части возможных доходов от приватизации. Предлагается более гибкая процедура - трудовой коллектив может выступить инициатором приватизации, но для того чтобы выступить в качестве покупателя, работникам предприятия необходимо зарегистрироваться как юридическое лицо. При выполнении четко зафиксированных условий такое юридическое лицо будет иметь право на ряд льгот при оплате стоимости предприятия по сравнению с другими покупателями.

При таком подходе становится возможным, с одной стороны, поддержать стремление работников приватизируемых предприятий стать предпринимателями и существенно облегчить для них конкурентную борьбу с посторонними покупателями, а с другой - ввести процесс этой конкуренции в законные рамки и установить ее правила.

6. Выбор между формами приватизации.

Приватизация может осуществляться в форме приобретения покупателями акций государственного предприятия, предварительно преобразованного в государственное акционерное общество; в форме приобретения объекта государственной собственности по конкурсу и в форме приобретения объекта приватизации или его имущества на аукционе.

Выбор между формами приватизации конкретного государственного предприятия (объединения) осуществляется на основе предложений специально создаваемых комиссий по приватизации, в функции которых входит также реорганизация предприятия, оценка его стоимости и выработка рекомендаций по способам платежа.

Выбор одной из этих трех форм приватизации государственной собственности увязывается с социальными приоритетами. В частности, предусматривается, что основной формой продажи небольших объектов государственной собственности местного подчинения и предприятий-монополистов является конкурс. Конкурсной комиссии предоставляется право отборы покупателей на основе широкого перечня конкурсных условий; обязательства покупателя по производству товаров народного потребления, обязательства по ограничению розничных цен и тарифов, обеспечению занятости, охране окружающей среди и т.д. В случае приобретения покупателями объекта государственной собственности по конкурсу допускается существенная скидка от его оценочной стоимости.

Аукционная форма приватизации рассматривается как форма, дополняющая в случае необходимости форму конкурса. Аукционы по продаже объектов государственной собственности могут проводиться в случае отсутствия предложений об иных формах их приобретения, а также при безрезультатном завершении конкурсов и в случаях банкротства и ликвидации предприятий.

Преобразование государственных предприятий в акционерные общества имеет существенные особенности по сравнению с продажей объектов государственной собственности по конкурсу или на аукционах, а также с созданием новых акционерных обществ. В процессе приватизации путем продажи акций государственных акционерных обществ главная задача состоит в создании реального и ответственного собственника и скорейшей передачи акций в руки граждан и негосударственных юридических лиц. Деятельность государственных акционерных обществ, где преобладающая доля акций принадлежит государственным организациям, должна подлежать более строгой регламентации. Это необходимо для того, чтобы у государственных акционерных обществ не было возможности покрытия недостатка собственных оборотных средств и прямых убытков за счет выпуска облигаций, привилегированных акций и т.п. По мере превращения государственного акционерного общества в негосударственное, где другие акционеры (граждане и негосударственные юридические лица) получат возможность принимать самостоятельные решения по всем вопросах функционирования общества, эти ограничения отменяются.

7. Оценка стоимости объектов приватизации.

Оценка стоимости объектов приватизации осуществляется комиссией по приватизации какого предприятия по одному из двух вариантов: на основе рыночной оценки или определения его балансовой стоимости.

Приобретение государственной собственности - это приобретение покупателем права на получение дохода от использования всего имущества предприятия. Покупатель должен оплачивать не номинальную стоимость имущества (часто символическую), а должен выплатить доход, который могло бы получить государство от использования целостного имущественного комплекса. Покупатель, поэтому может рассчитывать не на весь доход, приносимый объектом государственной собственности, а только на его прирост за счет более эффективного использования ресурсов.

Приватизация государственных предприятий не должна преследовать чисто фискальные цели: главная задача - коренное преобразование отношений собственности. Тем не менее недопустима продажа предприятий по заниженным ценам, так как государство может потерять даже тот доход, который оно получает в настоящее время: как собственник предприятий, что крайне осложнит и без того тяжелое финансовое положение страны. Поэтому необходимо исходить по меньшей мере из минимальных требований государства к стоимости объектов приватизации. Эти требования - получение от продажи государственных предприятий суммы не меньшей, чем капитализированный доход, получаемый государством при сохранении государственной формы собственности.

Рыночная оценка стоимости объекта приватизации осуществляется с учетом предполагаемых доходов от хозяйственной деятельности и используется в случае, когда объект не подлежит ликвидации и его финансово-экономическое состояние удовлетворительное, т.е. предприятие приносит доход. Оценка же объектов приватизаций по балансовой стоимости имущества (восстановительной или остаточной) должна использоваться только для хронически убыточных предприятий с высокой степенью износа основных фондов, а также при ликвидации предприятия.

8. Льготы.

Работники приватизируемых предприятий получают возможность выкупить предприятие, на котором они работают, в свою собственность. При этом для них предусматривается ряд льгот, ставящих их в более выгодное положение по сравнению с другими покупателями: предоставление права на приобретение части акций государственного акционерного общества, созданного из приватизируемого предприятия, со скидкой; покупка акций по фиксированной цене, а не по рыночное курсу; использование части фондов экономического стимулирования для этих целей, а также для покупки объектов приватизации по конкурсу или на аукционе;  предоставление рассрочки при оплате стоимости.

Предоставление льгот в виде скидки с продажной цены, а также приобретение объектов приватизации в рассрочку является, с одной стороны, способом стимулирования процесса приватизации в целом, и, с другой - отражением особой роли работников предприятия в нормальном (функционировании производственного комплекса и в повышении его эффективности. Цель предоставления льгот - не благотворительность, а создание заинтересованности работников в росте эффективности предприятия, так как приобретая объекты приватизации по льготной цене члены трудовых коллективов получат возможность участвовать в распределении дополнительной прибыли.

9. Распределение выручки от приватизации.

Выручка от приватизации является собственностью государства и распределяется в зависимости от приоритетов, установленных в законодательстве. Причем эти приоритеты должны определяться не на отдаленное будущее, а на относительно небольшой период времени. Поэтому предусматривается, что определение порядка и направлений расходования выручки от приватизации осуществляется ежегодно.

Состояние глубокого экономического кризиса в стране диктует необходимость направления значительной части выручки погашение государственного долга. Оставшаяся часть направляется во внебюджетные фонды местных Советов народных депутатов.

10. Социальная защита при приватизации.

Работники приватизируемых предприятий не должны чувствовать «ущемлённость» в связи с тем, что предприятие, на котором они работают, может приобрести какая-либо негосударственная организация или даже частное лицо. Поэтому устанавливается целый ряд льгот для работников данных предприятий. Кроме того, предусматривается, что на период подготовки и проведения приватизации сохраняется действие всех нормативных актов, регулирующих трудовые отношения на государственных предприятиях. Новый собственник в соответствии со своими законными правами может провести реорганизацию и даже ликвидацию данного предприятия, если иное не установлено в договоре купли-продажи предприятия. Однако собственник должен обеспечить необходимые социальные гарантии для уволенных работников.

Отдельный и очень важный вопрос - о судьбе социальной инфраструктуры (жилые дома, детские сады, поликлиники, и т.д.), находящейся на балансе государственных предприятий и финансируемых из их фондов. Она обычно убыточна, и требует дотаций. Тем не менее, роль объектов непроизводственной сферы для трудовых коллективов государственных предприятий чрезвычайно велика. Поэтому работникам приватизируемых предприятий, в случае если они не сами выкупают свои предприятия, необходимы дополнительные гарантии по поддержанию этой инфраструктуры.

Предлагается решать эту проблему в комплексе, согласовывая интересы всех заинтересованных лиц - трудового коллектива, местных органов власти и управления, возможных покупателей и государства. Конкретные варианты подготавливает комиссия по приватизации предприятия и согласовывает их с заинтересованными сторонами. Только после этого может быть составлен и представлен план приватизации предприятия.
 

2. Приватизация рассматривается в качестве одного из главных элементов макроэкономической политики правительства и функций органов власти и управления разных уровней. Проблемы приватизации на микроуровне (с учетом особенностей различных отраслей и предприятий) выводятся за скобки и относятся, с одной стороны, к предмету дальнейшей проработки в правительственной программе, и с другой, - к оперативному управлению в рамках соответствующих государственных структур.

3. Разрабатывалась собственная модель приватизации, не копирующая модели других стран; в частности, восточноевропейских, решающих в настоящее время аналогичные задачи. Причина этого - существенная специфика советской экономики: гипертрофированный ВПК, супермонополизация при универсальной и замкнутой экономике, неопределенность прав собственности (Союз-республики-местная власть-предприятия). 

4. Основное внимание уделяется процедуре приобретения гражданами и юридическими лицами государственных предприятий. Реформа же собственности в широком масштабе предполагает принятие целого ряда сопряжённых решений: создание законодательства о полной имущественной ответственности и обеспечение его на уровне исполнительной и судебной властей; создание компенсационных механизмов (фондов по безработице, служб занятости и т.п.; укрепление правоохранительных органов; переориентация общественного мнения в отношении к предпринимательству и предпринимателям и т.д.

5. Концепция приватизации исходит из необходимости создания «запаса прочности»: допускается применение жестких мер, способных при желании исполнительной власти фактически заморозить весь процесс (требование проведения тщательной оценки имущества с учетом всех факторов, проведения дорогостоящих аукционов, публикация всех материалов по подготовке предприятий к продаже в центральной и местной прессе и т.д.). Вместе с тем, предусматривается возможность облегчения этих условий в зависимости от коньюнктуры рынка.

6. Разрабатывалась, строго говоря, не программа, а именно концепция приватизации. Детальная проработка механизмов осуществления необходимых мероприятий, создание соответствующей инфраструктуры, прогнозные расчеты по объемам и срокам не проводились. Это - предмет работы правительства, намеревающегося принять эту концепцию и проводить ее в жизнь.
 

1. Роль союзных органов (в частности, Фонда государственного имущества и других структур) в процессе приватизации резко сокращается. Вследствие массового перевода госпредприятий под юрисдикцию республик, повышения реального статуса республиканского законодательства деятельность этих органов существенно ограничивается. В новых условиях органы, призванные регулировать процесс приватизации, должны выполнять, во-первых координационные функции (подготовка межреспубликанских соглашений о макроэкономических аспектах приватизации, главным образом финансовым: урегулирование спорных вопросов по разделу собственности между республиками и т.п.). Во-вторых, необходимо управлять остающейся частью союзной собственности (формирование общесоюзной собственности; оперативное управление единым технологическими комплексом типа Энергетической системы и т.д.) Наиболее приемлемым вариантом центрального органа по приватизации в условиях может стать межреспубликанская комиссия по госимуществу в составе Межреспубликанского экономического комитета, с созданием при ней крупных (возможно по отраслевому признаку) государственных холдинговых компаний.

2. Спад производства, инфляция прогрессируют, что делает
неизбежными более жесткие меры макроэкономической стабилизации и заметно ухудшит финансовые возможности предпринимателей, особенно тех, кто не имеет стартового капитала. С другой стороны, эта ситуация дает возможность для более эффективного регулирования на макроуровне пропорций между потреблением и инвестициями. В программе приватизации необходимо учесть, что более жесткие финансовые меры должны сопровождаться облегчением «приватизационных» условий: следует изучить возможности существенного изменения методологии оценки предприятий, имея в виду продажу основной массы приватизируемых объектов по социально ориентированной стоимости, а также предоставления приоритета работникам предприятий при их приобретении.

3. Крайне неоднозначен политический и социальный фон приватизации. Усиление нестабильности, чреватой потерей интереса к инвестициям, сопровождается эмоциональным подъемом населения, ростом доверия к органам власти, особенно республиканским, ослаблением недовольства новыми коммерческими структурами. Этот фактор носит, безусловно, временный характер, но он может быть использован для нейтрализации серьезных социальных и психологических препятствий крупной реформе собственности. Б программе приватизации необходимо сделать поправки по срокам и масштабам, исходя из необходимости провести самые тяжелые в социальном плане мероприятия (аукционы по продаже небольших предприятий, реорганизацию и закрытие бесперспективных предприятий, в том числе и крупных и т.д.) в течение ближайших 0,5 - 1 года.

Концепция разрабатывалась первоначально в Государственной комиссии СМ РСФСР, затем - в Центре экономических и политических исследований. Она зафиксирована в пакете законопроектов по приватизаций государственной собственности, подготовленном группой специалистов под руководством Г.А.Явлинского. Основные идеи этой концепции реализованы в законодательстве (Законы СССР, РСФСР и Казахской ССР о приватизации, положение о проведения аукционов в Москве и др.).

Иваненко С.В.
кандидат экономических наук