• ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
• ГЛАВА II. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
• ГЛАВА III. ЕДИНАЯ НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭЛЕКТРИЧЕСКАЯ СЕТЬ
• ГЛАВА IV. ОПЕРАТИВНО-ДИСПЕТЧЕРСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
• ГЛАВА V. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И КОНТРОЛЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
• ГЛАВА VI. ОПТОВЫЙ РЫНОК ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ
• ГЛАВА VII. РОЗНИЧНЫЕ РЫНКИ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ
• ГЛАВА VIII. ОТДЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
• ГЛАВА IХ. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Необходимо четко указать предмет регулирования закона. Следует определить цель закона как гарантированное и качественное обслуживание потребителей, повышение системной надежности электроэнергетики, развитие конкуренции и повышение качества, усиление общественного контроля над естественно-монопольным сектором энергетики. Необходимо определить все основные понятия, используемые в тексте закона.

Требуется разработка специального закона по тепловой энергии в составе пакета законопроектов по реформе электроэнергетики.

Законодательство РФ об электроэнергетике должно включать акты субъектов РФ и акты муниципалитетов, принимаемые в соответствии с федеральным законодательством, что не предусматривалось правительственным проектом.

Список основных понятий должен быть полным и непротиворечивым, содержать все понятия, использующиеся в законопроекте, его следует привести в соответствие с законодательством РФ.

ГЛАВА II. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

Отделение монопольного сектора энергетики от потенциально конкурентного подразумевает создание Федеральной сетевой компании (ФСК), владеющей магистральными сетями, как ОАО со 100% участием государства с дальнейшим преобразованием в казенное предприятие. (А не как 100% дочки РАО «ЕЭС», что предусматривал правительственный вариант законопроекта). 100% участие государства вызвано спецификой работы ФСК. Влияние групп акционеров, пусть даже миноритарных, на работу сетей недопустимо.

ФСК должна иметь на праве собственности магистральные сети, которые должны быть ей переданы при разделе имущества РАО. Такие сети необходимо четко определить в законе, и признать их «федеральными энергетическими системами».

Порядок передачи имущества ФСК из РАО «ЕЭС» необходимо урегулировать непосредственно в законе (сети были внесены в уставный капитал РАО «ЕЭС» как вклад государства). Возможны следующие варианты:

1) эмиссия акций ФСК при приобретении всей эмиссии государством (это уменьшит долю миноритарных акционеров);

2) передача РАО «ЕЭС» ФСК в собственность государства при соответствующем уменьшении госпакета в РАО «ЕЭС».

Следует ввести законодательные запрет на продажу и иные способы отчуждения, а также передачу в залог находящихся в федеральной собственности акций ФСК. Эти операции могут осуществляться только на основании федерального закона. Имущество ФСК необходимо ограничить в обороте. Указанное имущество может находиться только в собственности ФСК.

Назначение на должность и освобождение от должности единоличного исполнительного органа (президента) ФСК осуществляется Правительством РФ по согласованию с Президентом РФ.

ФСК обязана предоставлять доступ к своим передающим электроэнергию мощностям всем субъектам оптового рынка электроэнергии, принимающим на себя в установленном законом порядке обязательство оплатить услуги по передаче электроэнергии.

Организацией оперативно-диспетчерского управления должен заниматься Системный Оператор (СО) со 100% участием государства. Наиболее оптимальная форма - объединение СО и ФСК.

Необходимость объединения ФСК и СО в единую организацию вызвано спецификой работы - лучше управлять сетью и проводить диспетчеризацию в единой организации. Преимущество их объединения также состоит в снижении соответствующих издержек.

Объединение сетевой компании и диспетчера предусмотрено директивой ЕС 96/92 по реформе электроэнергетики, а разделение сетей и СО представляет собой американскую модель развития электроэнергетики. Европейский опыт представляется более подходящим в российских условиях.

Постановлении Правительства №526 «О реформировании электроэнергетики РФ» предусматривает на последнем этапе реформы «рассмотреть целесообразность объединения СО и ФСК», в то же время законопроект по сути фиксирует их разделение.

В соответствии с Указом Президента №923 ЦДУ РАО «ЕЭС», ОДУ, подлежат преобразованию в АО без их приватизации. Необходимо прояснить вопрос о том, как они оказались в собственности РАО «ЕЭС» (в качестве дочернего предприятия), и доля государства, соответственно, уменьшилась со 100% до 52,5%. В этом случае необходимо признать сделку ничтожной и незаконной, и вернуть ЦДУ в собственность государства.

В законопроекте отсутствует определение «региональных сетевых компании». Необходимо включить в закон в качестве субъектов рынка «региональные (межрегиональные) сетевые компании, не входящие в РАО «ЕЭС» (ФСК)».

В целях обеспечения устойчивости работы региональных сетевых компаний, необходимо закрепить их структуру собственности следующим образом: 34% принадлежит ФСК, 33% - субъектам Федерации, 33% - муниципалитетам. Подобная структура собственности обеспечит единство работы сетей, обеспечит участие регионов и повысит роль местного самоуправления в управлении и регулировании элекроэнергетики.

В вопросах диспетчеризации сетевые компании должны подчиняются командам СО для обеспечения вертикальной подчиненности диспетчерского управления.

Тарифы на передачу электроэнергии региональных сетевых компаний должны регулировать РЭКи.

Необходимо обеспечить и прописать в законе недискриминационный доступ к сетям региональных сетевых компаний.

Понятие «организации электроэнергетики», которое используется в правительственном проекте без четкого определения, необходимо заменить на генерирующие компании. Необходимо обеспечить максимальное использование механизма концессий для генерирующих компаний, в т.ч. с последующей приватизацией.

Генерирующие компании могут находиться в любой форме собственности, при этом в законе необходимо установить:

1) недопустимость разделения каскада ГЭС с точки зрения их воздействия на соответствующие водные бассейны; при этом следует обеспечить возможность конкуренции между входящими в каскад ГЭС по линии снижения тарифов на предлагаемую ими электроэнергию;

2) запрет на приватизацию АЭС.

Необходимость разделения крупнейшего монопольного игрока на ФОРЭМ подразумевает возможное разделение Росэнергоатома на 2 компании возможно по типу реакторов - РБМК и ВВР. Снижение безопасности работы АЭС не произойдет, поскольку за Главгосэнергонадзором сохраняются контрольные и регулирующие функции.

В законе необходимо четко прописать ввод новых генерирующих мощностей (лицензирование, концессии на строительство), а также их вывод.

В законе необходимо прописать отдельной статьей основные права и обязанности генерирующих компаний.

Предлагается разделить генерирующие мощности между несколькими холдингами, владеющими акциями генерирующих компаний. С целью демонополизации РАО «ЕЭС» и развития внутрирегиональной конкуренции между холдингами в их состав следует включать мощности разных типов из каждого энергетического региона - по типу «слоеного пирога».

Именно такая схема является оптимальной в условиях неравномерного распределения генерирующих мощностей в РФ, укрепит единое экономическое пространство, обеспечит оптимальный механизм субсидирования за счет сверхприбыли ГЭС электростанций с высокой себестоимостью производства электроэнергии.

Ввести законодательный запрет на создание монопольных региональных холдингов, объединяющих мощности исключительно в пределах одного региона.

В целях обеспечения снижения цен для потребителей электроэнергии и повышения качества необходимо развитие конкуренции в сбыте электроэнергии. В законе необходимо установить понятие «независимые сбытовые компании», отсутствующее в правительственном законопроекте.

В каждом регионе должны создаваться сбытовые компании. Одна сбытовая компания создается с участием региональной администрации и становится гарантирующим поставщиком.

В наблюдательный совет сбытовых компаний должны входить представители потребителей электроэнергии в т.ч. потребителей - физических лиц.

Установить лицензирование сбытовых компаний.

Необходимо обеспечить свободный допуск к сетям любых сбытовых компаний при техническом контроле.

В целях обеспечения бесперебойной поставки электроэнергии необходимо создать институт гарантирующих поставщиков. Гарантирующим поставщиком является сбытовая компания, с контрольным пакетом, принадлежащим региональной администрации.

Гарантирующий поставщик имеет право обслуживать только граждан, бюджетные организации, однако граждане могут обслуживаться не только гарантирующим поставщиком. Федеральный Центр может заключать с гарантирующим поставщиком договоры на обслуживание федеральных объектов, находящихся в данном регионе. Сбытовые надбавки гарантирующего поставщика подлежат регулированию РЭК.

Необходимо прописать в законе ситуации, в которых гарантирующий поставщик имеет право на отключение потребителя (несоблюдение технических норм, отсутствие или недопустимая оплата услуг по поставке электроэнергии и т.д.). В остальных ситуациях гарантирующий поставщик не имеет право на отключение потребителя. Законодательно утвердить закрытый перечень объектов особой социальной или государственной значимости (больницы, стратегические объекты и т.д.), отключение которых невозможно ни при каких обстоятельствах.

Необходимо в законе четко установить понятие «изолированные энергетические системы» (ИЭС), выделяемые как энергосистемы, не работающие в параллельном режиме с единой энергосистемой, и имеющие энергетическую мощность выше установленной.

Для обеспечения нормального функционирования ИЭС необходимо установить порядок приватизации или сохранения генерирующих мощностей ИЭС в государственной собственности в зависимости от условий и возможностей развития конкуренции между входящими в ИЭС генерирующими предприятиями.

Предусмотреть особый порядок диспетчеризации в ИЭС.

Тарифы на производство электроэнергии подлежат регулированию ФЭК.

Необходимо установить в законе понятие автономные энергетические системы выделяемые как энергосистемы не работающие в параллельном режиме с единой энергетической системой, и производящих не менее 90% электроэнергии для собственного потребления.

Отношения, возникающие в рамках таких систем, если она не присоединена к ЕЭС не должны являться предметом регулирования закона. По правительственному проекту все у кого мощность выше определенного порога, должны идти на оптовый рынок, даже если производят для только себя. Это приведет лишь к созданию ненужных посредников и повышению цены электроэнергии.

Однако если объекты такой системы присоединяются к единой энергосистеме, то необходимо обеспечить свободный доступ к сетям при соблюдении технических условий и получение статуса генерирующей компании.

ГЛАВА III. ЕДИНАЯ НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭЛЕКТРИЧЕСКАЯ СЕТЬ

Единая национальная электрическая сеть (ЕНЭС) должна находиться в собственности ФСК.

Критерии отнесения объектов к ЕНЭС должны устанавливаться в законе, а не Правительством. Тарифы на услуги ФСК должны регулироваться ФЭК, формулировки о «возврате доходов» собственникам должны быть исключены.

Правительственный проект ФЗ «Об электроэнергетике» содержит запутанные формулировки относительно доходов лиц, владеющих сетями, в т.ч.:

ограничения прав собственников не могут применяться с целью изъятия доходов, получаемых в результате осуществления их прав (ст. 7 п. 3).

возврат доходов определяется как доход, который эти лица получили бы в случае самостоятельного осуществления своих прав (ст. 8 п. 3).

в состав платы включается сумма, обеспечивающая возврат доходов (ст. 9 п. 2).

Данные формулировки без методики определения доходов, позволят установить в принципе любой уровень тарифов.

Правительственный проект предполагает установление в электроэнергетике минимального уровня рентабельности. При этом сам этот уровень должен быть “сопоставим с уровнем доходности в сферах со сравнимыми показателями предпринимательских рисков” (ст. 22, п.1). Под эту формулировку можно подвести всё, что угодно.

При этом, инвестиционная составляющая тарифа сначала подменяется инвестиционным доходом (т.е. сами инвестиции могут не осуществляться), а затем инвестиционный доход - минимальной нормой прибыли. То есть речь может идти не о новом инвестиционном капитале, а о рентабельности уже существующего капитала, который государство передает компаниям.

Государство в рыночной экономике не должно гарантировать уровень доходности. А правительственный проект предлагает по сути гарантирование коммерческого риска собственникам объектов электроэнергетики за счет потребителей.

Вместо указания на привлеченные средства организации по управлению ЕНЭС (т.е. займы) необходимо прописать механизм концессий, т.е. конкурсную основу привлечения инвестиций. Надо убрать отсылку на статью 40, ограничивающую экспертизу проектов, и ввести разрешительный порядок на основе конкурса.

ГЛАВА IV. ОПЕРАТИВНО-ДИСПЕТЧЕРСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ

Оперативно-диспетчерское управление должно осуществляться системным оператором, находящимся в собственности государства, и объединенного с Федеральной сетевой компанией.

В соответствии с Указом Президента №923 ЦДУ РАО «ЕЭС», ОДУ, подлежат преобразованию в АО без их приватизации. Законопроект не должен легализовать их незаконную передачу РАО. Необходимо прояснить вопрос о том, как они оказались в РАО, а теперь дочка, и государству принадлежит не 100% акций, а 52,5%. Признать сделку ничтожной и незаконной, вернуть ЦДУ в собственность государства.

Необходимо отказаться от ограничения гражданско-правовой ответственности субъектов ОДУ - если незаконное отключение электроэнергии причинило убытки или нанесло вред здоровью граждан, должна наступать гражданско-правовая ответственность.

ГЛАВА V. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И КОНТРОЛЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ

Регулирующими органами должны являться ФЭК и РЭКи. Регулирование производится на принципах гласности, прозрачности, публичности. Коммерческая тайна в условиях монополии в электроэнергетике ограничивается незначительным числом оговоренных в законе ситуаций.. Регулирование нормы рентабельности необходимо заменить регулированием пределов цен.

РЭКи сохраняются, при их независимости от ФЭК и разных сферах регулирования.

Сфера регулирования ФЭК

- тариф на передачу электроэнергии по сетям ФСК,

- плата за диспетчерское управление,

- цены (тарифы) на производство электроэнергии в условиях отсутствия конкуренции,

- минимальный срок действия цены на оптовом рынке,

- ценовой коридор на оптовом рынке.

Сфера регулирования РЭК

- регулирование тарифов на передачу сетям региональных сетевых компаний,

- сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков и сбытовых компаний,

- плата за технологическое присоединение к электрическим сетям

Регулирование тарифов на услуги ФСК и региональных сетевых компаний осуществляется путем установления предельного темпа роста цен (тарифов), а не установление нормы рентабельности (ведет к раздуванию издержек, эффективно в условиях прозрачной информации, чего нет в России.

Предельный темп роста цен (тарифов) устанавливается на календарный год по формуле:

Т=Инф,

Инф - уровень инфляции, заложенный в ФЗ «О федеральном бюджете» на соответствующий год.

Учитываются также все решения государственных органов, влекущие рост себестоимости свыше Т.

Темп роста тарифов, превышающий Т, может быть установлен исключительно по результатам экспертизы экономического обоснования тарифов в соответствии с законом «Об обязательном проведении независимой экспертизы экономического обоснования тарифов на товары, производимые (реализуемые) субъектами естественных монополий».

Цены на производство электроэнергии являются свободными при установлении ценового коридора и минимального срока действия цены на оптовом рынке.

Цены на производство электроэнергии в изолированных энергетических системах регулировать ФЭК по принципу тарифов на передачу энергии.

Сбытовые надбавки регулируются путем установления предельной величины сбытовых надбавок.

В области инвестиционной политики в электроэнергетике необходимо отказаться от формулировки правительственного законопроекта об «обеспечении экономически обоснованного уровня доходности капитала». Инвестиционные программы естественных монополий в электроэнергетике должны подлежать экспертизе государственным регулирующим органом.

Гарантирование нормы прибыли возможно как исключительная мера под жестким контролем государства за хозяйственной деятельностью такого инвестора (параметры которого необходимо также прописать в законе), на основе конкурса и т.д. при этом следует говорить не о доходе, а о прибыли.

Оновременно следует сформировать механизм изъятия сверхприбыли ГЭС - например, путем введения рентных платежей, натуральных поставок электроэнергии, перераспределения сверхприбыли внутри холдингов, объединяющих генерирующие мощности.

Для активов находящихся в собственности государства возможно применение концессионных механизмов.

В законе следует указать следующие механизмы привлечение капитала (помимо фигурирующего в нем привлечения долгосрочного заемного капитала): дополнительной эмиссии собственных акций и облигаций энергетическими предприятиями, финансирование капиталовложений за счет внутренних накоплений предприятия, нераспределенной прибыли.

ГЛАВА VI. ОПТОВЫЙ РЫНОК ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ

Необходимо превратить зарегулированный ФОРЭМ в свободный рынок, создать торговую систему - энергетическую биржу (а не только ее наблюдательный совет энергетической биржи в виде администратора торговой системы). Учитывая наличие крупных монопольных игроков на ФОРЭМ особое значение необходимо придать антимонопольной политике на оптовом рынке, прописав особенности антимонопольной политики для рынка электроэнергии вместо отсылки к «антимонопольному законодательству», которое ориентировано на розничные товарные рынки.

Необходимо дать четкое определение оптового рынка. Оптовый рынок - это рынок прямых поставок выше предельного объема, указанного в данном законе, рынок биржевой /внебиржевой торговли, действующий по правилам, установленным настоящим Федеральным законом. Необходимо также указать полный перечень субъектов оптового рынка с указанием их функций.

Правовые основы функционирования оптового рынка должны устанавливаться настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с полномочиями, установленными в настоящем Федеральном законе. Данные документы не могут противоречить настоящему Федеральному закону.

В число основных правил функционирования оптового рынка следует включить:

• права и обязанности субъектов оптового рынка, в частности права субъектов оптового рынка электроэнергии на подключение к электросетям при соблюдении необходимых технических условий.
• ограничения прав субъектов оптового рынка, причина этих ограничений, механизм использования, в т.ч. невозможность совмещения функций передачи и купли-продажи электроэнергии
• система типовых договоров между субъектами оптового рынка
• защита прав субъектов оптового рынка в судах, в т.ч. в Третейском суде АТС

Отделение функций передачи и купли-продажи электроэнергии на оптовом рынке надо прописать отдельной статьей закона. Во главу угла должен быть поставлен принцип равноправного доступа поставщиков и потребителей электроэнергии к передающим сетям различного уровня.

Законопроект должен содержать не только нормы, регулирующие создание и функционирование торговой системы (энергетической биржи), администратора торговой системы (АТС), а не только контроля за его деятельностью. Для АТС следует предусмотреть организационно-правовую форму - ОАО. Ее контрольным пакетом должно обладать государство с запретом на отчуждение. Следует четко прописать права и обязанности АТС по отношению к государству и субъектам оптового/розничного рынков. Организацию торгов необходимо проводить через:

а) систему прямых договоров с обязательной регистрацией у АТС;

б) биржу;

в) внебиржевой рынок, в т.ч. с использованием производных инструментов.

АТС не должен брать на себя государственные функции, (подготовка проекта акта Правительства РФ, контроль за его соблюдением). АТС не должен проводить контроль за диспетчером.

Следует четко оговорить состав, права и обязанности членов наблюдательного Совета АТС. Следует включить в него как производителей электроэнергии (20%), так и представителей союзов потребителей (80%). Необходимо предусмотреть Третейский суд АТС для разрешения споров между участниками.

Необходимо исключить возможности ценового демпинга на оптовом рынке, направленного на разорение конкурентов и последующее установление монопольно высокой цены.

ГЛАВА VII. РОЗНИЧНЫЕ РЫНКИ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ

В законе следует дать четкое определение розничного рынка и его субъектов (указать полный перечень субъектов розничного рынка с указанием их функций). Мы предлагаем зафиксировать, что розничный рынок - это рынок прямых поставок электроэнергии ниже объема, установленного законом.

Закон должен содержать правовые основы функционирования розничного рынка. Основные правила розничного рынка установить настоящим Федеральным законом и зафиксировать, что нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов власти не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

В качестве основных правил, мы предлагаем включить в закон:

В данной главе также следует предусмотреть регулирование РЭКами пределов сбытовых надбавок к цене приобретаемой электроэнергии.

В законе необходимо обеспечить меры защиты прав потребителей электроэнергии и социальной защиты населения. Во-первых, требования к субъектам розничного рынка - требование к уставному капиталу субъектов розничного рынка, требования к раскрытию информации, ее доступности и достоверности. Во-вторых, закон должен содержать гарантии судебной защиты потребителей. В-третьих, следует предусмотреть, что потребители - физические лица имеют право на компенсацию оплаты стоимости электроэнергии в соответствии со стандартом предельной оплаты стоимости электроэнергии как доли от семейного дохода (т.е. введение субсидий на оплату электроэнергии из региональных бюджетов по типу жилищных субсидий).

ГЛАВА VIII. ОТДЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ

В области ограничений, связанных со строительством новых объектов в электроэнергетике - необходимо отказаться от запрета на экспертизу инвестиционных проектов. Поскольку эта деятельность лицензируется - следует ввести разрешительный порядок на основе конкурса, указать концессионные механизмы. При выборе проекта (выдаче лицензии) должны как раз учитываться результаты экспертизы.

В области вывода энергетических мощностей из эксплуатации - следует согласовывать этот вывод не только с системным оператором (частной компанией - «дочерней компанией» РАО «ЕЭС» по законопроекту), но с государственным регулирующим органом.

В области внешнеторговой деятельности в сфере оборота электрической энергии - отказаться от экспорта через единую организацию-экспортера, определяемую Правительством (как в правительственном законопроекте). Создание такой организации означает изоляцию поставщиков электроэнергии от экспортных возможностей и представляет угрозу возникновения торговой экспортной монополии, объективно ущемляющей интересы национальных поставщиков.

Необходимо, во-первых, обеспечить экспортные возможности производителям электроэнергии, только при условии насыщения ими национального рынка по справедливым для внутреннего рынка тарифам. В этих целях холдингам необходимо предоставлять экспортные квоты, в зависимости от их объемов поставок на внутренний рынок. Во-вторых, кроме того, следует предусмотреть экспортные пошлины, выравнивающие разрыв между внутренними и мировыми ценами на электроэнергию (что не противоречит нормам ВТО).

ГЛАВА IХ. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Вместо законопроекта «О введении в действие ФЗ «Об электроэнергетике» создать новую главу - «заключительные и переходные положения», в которой необходимо четко приписать этапы реформирования - зафиксировать порядок и последовательность мероприятий.

По прекращению действия нормативных актов - не снимать ограничение на отчуждение акций РАО «ЕЭС» из федеральной собственности, на то, что иностранцы могут владеть не более 25% акций, на то, что субъектам РФ передается 33 % голосов по акциям РАО, находящимся в федеральной собственности до утверждения законом последовательности и этапов реформ.

Также не отменять особенности банкротства электростанций, не разрешать банкротство АЭС.