Введение

Анализ мероприятий, которые были предложены РДП «ЯБЛОКО» в 1999-2003 гг. к проектам федеральных бюджетов на 2000-2003 годы и были учтены Правительством в федеральных бюджетах на 2000-2003 годы.

Альтернативный бюджет на 2004 год является юбилейным. «ЯБЛОКО» уже в пятый раз вносит свои предложения по корректировке правительственного варианта федерального бюджета, а также всей налогово-бюджетной и экономической политики. Альтернативный бюджет, таким образом, включает в себя не только поправки фракции «ЯБЛОКО» к проекту федерального бюджета на очередной год, но и комплексный набор мероприятий экономической политики, которые партия предлагает осуществить в рамках федерального бюджета. В отзыве Министерства финансов РФ на Альтернативный бюджет на 2003 год было отмечено, что «подобная практика создала в истории российского государства прецедент, утверждающий не только право, но и обязанность каждой реальной политической силы четко формулировать отличающиеся от правительственных концептуальные предложения по бюджетной политике … основные положения программы партии «ЯБЛОКО» всегда вызывают значительный интерес, как в кабинете министров, так и в Государственной Думе, и как следствие, частично учитываются при работе согласительной комиссии в процессе доработки бюджета».

Особо стоит отметить, что многие мероприятия, предлагаемые в альтернативных бюджетах, нацелены на долгосрочную перспективу, поэтому не все из них Правительство учитывает в федеральном бюджете на текущий год. Тем не менее, многие из наших предложений находят свое отражение в федеральных бюджетах следующих лет.

Предложения «ЯБЛОКА» направлены на формирование бюджета, в котором отличительными чертами являются:

· прозрачность и открытость;

· стабильность и предсказуемость - через введение среднесрочного бюджетного планирования;

· сокращение налогового бремени на производителей и выравнивание условий налогообложения;

· остановка роста государственного внешнего долга Российской Федерации;

· сбалансированность доходов и расходов бюджета;

· неукоснительное выполнение внутренних обязательств государства, погашение кредиторской задолженности бюджета за прошлые годы;

· концентрация расходов на решении важнейших структурных проблем, таких как военная и судебная реформа, повышение социальной направленности бюджета.

В бюджетном послании Президента РФ на 2004 год нашли отражение следующие моменты, указанные «ЯБЛОКОМ» в Альтернативных бюджетах-2000-2003:

1. Проведение инвентаризации расходных полномочий на всех уровнях бюджетной системы (сформировать реестры расходных обязательств).

2. Снижение ставок единого социального налога.

3. Реформирование комплектования российской армии, предусматривающее замещение призыва на воинскую службу системой комплектования по контракту.

4. Реорганизация и оптимизация системы контрольно-надзорных органов, устранение дублирования их функций, полное исключение прямого или косвенного их финансирования за счет принудительных отчислений, штрафов и оказания платных услуг.

5. Законодательное закрепление основных принципов формирования федеральной адресной инвестиционной программы, в том числе с учетом разграничения расходных полномочий.

6. Использование централизованных закупок однородной продукции, необходимой нескольким государственным заказчикам.

7. Ускорение перехода на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета.

I. Проведение налоговой реформы, способствующей снижению налогового бремени

В 1999 году «ЯБЛОКО» предложило проведение налоговой реформы в России, реформы, рассчитанной на несколько лет вперед и предусматривающей кардинальное изменение налоговой политики. Многие положения этой реформы воплощены в жизнь.

Так, например, полностью совпадают с налоговой программой «ЯБЛОКА», зафиксированной в том числе в Альтернативном бюджете-2000, следующие меры:

· введение плоской шкалы подоходного налога в 13% с системой имущественных и социальных вычетов из базы налога;

· замена отчислений во внебюджетные социальные фонды единым социальным налогом с понижением ставки с 39% до 36,5% и введением регрессивной шкалы;

· снижение ставок ЕСН намечено с 1 января 2005 года. В то же время уже с 2000 года «ЯБЛОКО» вносило законопроекты, направленные на дальнейшее снижение ЕСН, однако, эти предложения не были одобрены Правительством и думским большинством. Только в июне 2003 года законопроект, направленный на снижение ЕСН, подготовленный депутатами «ЯБЛОКА» был одобрен Правительством и принят в первом чтении. Данный закон предусматривает снижение базовой ставки до 30%, для зарплат свыше 50000 рублей в
год - до 15%, свыше 600000 рублей - до 5%;

· повышение акцизов на алкоголь и табак, бензин, что служит социальной справедливости и пополняет бюджет;

· введение уплаты НДС по стране назначения, т.е. введение возврата НДС российским экспортерам;

· постепенная отмена всех оборотных налогов как неэффективных, наиболее тяжким бременем ложащихся на предприятия с длинным производственным циклом;

· снижение налога на прибыль до 24% с одновременной либерализацией состава затрат, с отменой всех необоснованных налоговых льгот, при этом отмену инвестиционной льготы «ЯБЛОКО» считало нецелесообразным;

· изменение упрощенного налогообложения для малого бизнеса. Наряду с правительственным законопроектом в 2002 году рассматривался «яблочный» вариант. В результате обсуждения были приняты ставки налога, предложенные «ЯБЛОКОМ», 15% с дохода и 6% с оборота, вместо 20% и 8% соответственно, как в первоначальном правительственном варианте. Был также отменен критерий максимальной численности рабочих для отнесения предприятия к малому. «ЯБЛОКО» также добилось включения в состав затрат стоимости закупленных товаров, однако это было сделано с опозданием, в результате чего многие предприятия из сферы торговли не смогли воспользоваться упрощенной схемой налогообложения в 2003 году;

· отмена налога на покупку валюты, как плохо собираемого и способствующего теневым оборотам валюты.

В то же время, противоречат налоговой программе «ЯБЛОКА» следующие меры, предпринятые Правительством в области налоговой реформы:

· замена трех ресурсных налогов единым налогом на добычу полезных ископаемых, наиболее тяжким бременем ложащегося на компании, имеющие истощенные месторождения, на компании, инвестирующие в разработку новых месторождений (кроме того, введение НДПИ означало дополнительное перераспределение налоговых доходов от субъектов РФ к федеральному Центру);

· отмена 50% инвестиционной льготы по налогу на прибыль эта мера привела к резкому сокращению роста инвестиций
в 2002 г.;

· низкий объем предельной выручки предприятия для перехода на упрощенную систему налогообложения, что делает ее доступной только для мелких фирм;

· отказ Правительства от предложенного «ЯБЛОКОМ» пакета законопроектов о семейном бизнесе и индивидуальной трудовой деятельности, позволяющего предпринимателям, не осуществляющим наем рабочей силы, оплачивать только подоходный налог и патент.

Таблица 1. Иллюстрирует, в какой степени предложения партии «ЯБЛОКО» учтены Правительством Российской Федерации в федеральных бюджетах на 2001-2003 годы.

№ п/п	Предложения партии «ЯБЛОКО» к бюджету на 2000-2003 годы	Проведенные Правительством РФ изменения в 2001-2003 гг. и планируемые в 2004-2005 гг.
	СОВПАДЕНИЯ
1.	установление единой ставки подоходного налога в размере 10%;	установление единой ставки подоходного налога в размере 13%;
2.	Вычеты из налогооблагаемой базы по подоходному налогу на следующие цели: здравоохранение и санаторно-курортное обслуживание в России; образование как самого налогоплательщика, так и находящихся на его содержании иждивенцев, в российских образовательных учреждениях; покупку, строительство и ремонт жилья (включая дачное хозяйство); помощь родителям-пенсионерам; добровольное пенсионное страхование; на благотворительные цели, перечисляемые организациям культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения и спорта, полностью или частично финансируемым из бюджета, и др	Вычеты из налогооблагаемой базы по подоходному налогу на следующие цели: медицинское обслуживание; образование как самого налогоплательщика, так и находящихся на его содержании иждивенцев, в российских образовательных учреждениях; покупку, строительство и ремонт жилья (включая дачное хозяйство); помощь родителям-пенсионерам; добровольное пенсионное страхование; на благотворительные цели, перечисляемые организациям науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивным организациям, образовательным и дошкольным учреждениям.
3.	замена отчислений во внебюджетные социальные фонды единым социальным налогом с регрессивной шкалой со следующими ставками: до 36 000 руб. - 39% 36 000-120 000 руб. - 20% свыше 120 000 руб. - 10%	Замена отчислений во внебюджетные социальные фонды единым социальным налогом с регрессивной шкалой, со следующими ставками: до 100 000 руб. - 35,6% 100 000-300 000 руб. - 20% 300 000-600 000 руб. - 10% более 600 000 руб. - 2%
4.	Отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально- культурной сферы;	Отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы;
5.	уменьшение ставки налога на прибыль с 35% до 20%, в том числе: 2% в федеральный бюджет, 18% в бюджеты регионов; отмена льгот, либерализация состава затрат	уменьшение ставки налога на прибыль с 35% до 24%, в том числе: 5% в федеральный бюджет, 19% в бюджеты регионов; отмена льгот, либерализация состава затрат
6.	Постепенное увеличение ставок по земельному налогу.	Ежегодная индексация в 2002-2003 годах ставок земельного налога и арендной платы за землю.
7.	Отмена целевого сбора с граждан и предприятий, учреждений и организаций на содержание милиции, на благоустройство территорий, содержание общеобразовательных учреждений и на другие аналогичные цели;	Отменен с 1 января 2000 года
8.	Отмена налога на приобретение транспортных средств.	Отменен с 1 января 2000 года
9.	Отмена сбора на нужды образовательных учреждений	Отменен с 1 января 2000 года
10.	Постепенное снижение в течение 2000-2001 годов с отменой с 2002 года налога на пользователей автомобильных дорог.	Постепенное снижение в течение 2001-2002 годов. Отменен с 1 января 2003 года
11.	Отмена налога на покупку иностранных денежных знаков с 2002 г.	Отменен с 1 января 2003 года
12.	увеличение ставки налога на реализацию горюче-смазочных материалов с 25% до 40% по бензину повышенного качества;	Увеличение ставок акциза на бензин.
13.	Увеличение ставки налога с владельцев транспортных средств по легковым автомобилям с мощностью двигателя более 110 л.с. в 8 раз - с 1руб.30коп. за 1 л.с. до 10 руб.40 коп.	Резкое увеличение ставок налога с владельцев транспортных средств.
14.	Переход к уплате НДС по стране назначения (не облагается экспорт).	Переход к уплате НДС по стране назначения (не облагается экспорт).
15.	Вычеты по НДС на капитальное строительство, приобретение объектов незавершенного капитального строительства, выполнение строительно-монтажных работ.	Вычеты по НДС на капитальное строительство, приобретение объектов незавершенного капитального строительства, выполнение строительно-монтажных работ.
16.	Повышение акцизов на алкогольные напитки, табак.	Повышение акцизов на алкогольные напитки, табак.
17. 2	Установить с 1 января 2004 года следующие ставки единого социального налога: до 50000 рублей - 30% от 50000 до 60000 рублей - 15% свыше 600000 рублей - 5%	Введение с 1 января 2005 года следующих ставок единого социального налога: до 50000 рублей - 30% от 50000 до 60000 рублей - 15% свыше 600000 рублей - 5%
18.	Установить ставку налога по упрощенной системе налогообложения малого бизнеса в размере 15% с дохода или 6% с оборота.	Установлена ставка налога по упрощенной системе налогообложения малого бизнеса в размере 15% с дохода или 6% с оборота.
	РАСХОЖДЕНИЯ
19.	Размер оборота, до которого малому бизнесу можно использовать упрощенную систему налогообложения, установить в размере 45 млн. .руб.; ввести добровольную уплату НДС при упрощенной системе налогообложения	Размер оборота, до которого малому бизнесу можно использовать упрощенную систему налогообложения, установлен в 15 млн. руб. Предприятия, работающие по упрощенной системе налогообложения, не могут стать добровольными налогоплательщиками НДС.
20.	Введение гибкой системы ресурсных платежей, изымающих сверхприбыль сырьевых компаний, учитывающих истощение месторождений, включение затрат на инвестиции и геологоразведку в себестоимость сырьевых компаний.	Введение налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в виде фиксированной доли от объема производства, ударяющего: по мелким компаниям, по работающим на неэффектиных месторождениях, по только что начавшим разработку, по осуществляющим инвестиции в новые месторождения.
21.	Отмена налога на рекламу с 2002 г.	Сохранение налога на рекламу
22.	Исключение из объекта налогообложения по налогу с продаж реализацию, оплачиваемую с помощью пластиковых карт, что послужит стимулом легализации доходов.	Отмена налога с продаж с 1 января 2004 года
23.	Снижение с 2002 г. верхней ставки по единому социальному налогу.	Сохранение верхней ставки по единому социальному налогу.
24.	Для предпринимателей, не осуществляющих найм рабочей силы, предусмотреть уплату только подоходного налога и патента, при заявительном порядке регистрации.	Сохранение для индивидуальных предпринимателей общей системы налогообложения и разрешительного порядка регистрации, а также уголовной ответственности за предпринимательскую деятельность без регистрации.

Источник: Федеральные законы «О федеральном бюджете 2000-2003»; Альтернативные бюджеты «ЯБЛОКА» на 2000-2003гг.; Программа РДП «ЯБЛОКО», Москва, ЭПИЦентр, 2001; «Безопасность, доверие, будущее», Москва, 1999.

С целью увеличения и легализации доходов населения в 2001 году был осуществлен переход к единой ставке подоходного налога с плоской шкалой и ставкой 13%. В то же время доходы, которые могут использоваться в качестве скрытой формы выплаты заработной платы, облагаются по повышенной ставке 35% (выигрыши в лотерею, выигрыши и призы, получаемые в конкурсах, играх и других рекламных мероприятиях, страховые выплаты по договорам добровольного страхования, процентные доходы по вкладам в банках).

Партия «ЯБЛОКО» предлагала в 1999 году сокращение подоходного налога до 10%. Принятое налоговое законодательство по подоходному налогу простимулировало деловую активность, пополнило казну и упростило налоговую систему.

Так, снижение подоходного налога, введение ЕСН и его снижение позволили достичь резкого роста сборов по данным налогам: на 80% по подоходному и 65% по ЕСН в 2001 году и на 50-60% в 2002 году. Несмотря на то, что этот рост частично может быть объяснен тем, что некоторые категории населения, ранее не платившие этот налог, стали его уплачивать, а также происходил рост номинальных доходов, можно с уверенностью говорить о снижении доли теневой составляющей в зарплатах. Легализация заработных плат коснулась в первую очередь средних и крупных предприятий. В то же время, значительная часть доходов по-прежнему находится в тени, что свидетельствует о недостаточности мер, предпринятых Правительством и что не все предложения «ЯБЛОКА» были приняты.

Динамика фактических поступлений по подоходному налогу полностью подтвердила точку зрения «ЯБЛОКА», согласно которой разумное снижение налогов способно привести к росту поступлений в бюджет от этого вида налога уже в краткосрочной перспективе.

Отмена налога на содержание автомобильных дорог, ряда региональных и местных целевых сборов соответствует принципу необходимости упрощения налоговой системы путем сокращения количества налогов.

К сожалению, были сохранены некоторые возможности уклонения от налогообложения, сопровождающиеся выводом прибыли предприятия, в частности, отсутствие ограничений на вычет из налоговой базы расходов на консультационные и информационные услуги. Неясным остался вопрос о порядке переноса убытков на будущие периоды. Ограничение возможности переноса убытков на будущее суммой, не превышающей 30% налоговой базы, не является вполне адекватной целям выравнивания условий для всех предприятий, служит лишь краткосрочным фискальным целям и создает препятствия осуществлению долгосрочных инвестиционных проектов.

Однако, в целом, отмена значительной части налоговых льгот совпадает с предложениями «ЯБЛОКА».

РДП «ЯБЛОКО» неоднократно предлагало значительное снижение налоговой нагрузки именно в части налога на прибыль, и прежде всего за счет снижения ставки и отмены экономически необоснованных и неэффективных льгот, а также перераспределение этого налога в большей степени в пользу регионов.

В 2002 году ставка налога на прибыль была снижена с 35 до 24% и сохранилась в 2003 году на том же уровне. Положительным моментом стало изменение распределения этого налога между федеральным бюджетом и бюджетами регионов - федеральная ставка снижена до 6% против 7,5%. Соответственно увеличилась региональная ставка налога на прибыль. Передача 1,5% федеральной ставки в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации увеличит доходы регионов более чем на 40 млрд. рублей.

Реализация мер по совершенствованию уплаты налога на прибыль позволит снизить налоговое бремя на налогоплательщиков на 163,2 млрд. рублей или на 1,49% по отношению к ВВП.

Повышение коэффициента собираемости по отдельным налоговым доходам при формировании федерального бюджета предыдущих лет отмечалось партией «ЯБЛОКО» как источник дополнительных доходов бюджета. В расчетах Правительства по налоговым доходам, формирующим доходную часть проекта федерального бюджета на 2003 год, обеспечен более высокий уровень собираемости налоговых доходов по сравнению с предыдущими годами. Повышение эффективности налогового администрирования при одновременном снижении налогового бремени обеспечивает сохранение высокого уровня собираемости налоговых доходов и увеличение на этой основе поступления платежей в бюджетную систему.

Проведение налоговой реформы, учитывающей предложения нашей партии по введению единой ставки подоходного налога; уменьшению обложения фонда оплаты труда; ликвидации налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров, работ и услуг; отмене большинства льгот привели к упрощению налоговой системы в целом, сделали ее менее обременительной и более простой для налогоплательщиков.

II. Перерасчет доходной части бюджета

Разрабатывая альтернативные бюджеты партия «ЯБЛОКО» проводила собственный расчет доходной части бюджета, ежегодно изыскивая резервы в 50-150 млрд. рублей. Значительная часть дополнительных доходов, выявленных «ЯБЛОКОМ», признавалась Правительством и включалась в доходы бюджета. Так, разрабатывая «Альтернативны бюджет- 2001», «ЯБЛОКО» выявило дополнительных доходов на 88 млрд. рублей. Уже после принятия проекта федерального бюджета в первом чтении и невозможности внесения изменений в номинальную величину доходов, Правительство увеличило долю регионов в подоходном налоге с 84% до 99%, а выпавшие доходы восполнило, воспользовавшись перерасчетом предлагаемых поступлений от НДС, налогов на прибыль, экспортных пошлин и т.д., в точности, как предлагало «ЯБЛОКО».

III. Повышение эффективности использования государственной собственности.

«ЯБЛОКО» неоднократно указывало на крайне низкие поступления от государственной собственности и другим неналоговым доходам бюджета. В Альтернативных бюджетах «ЯБЛОКО» постоянно говорило о возможности увеличения поступлений по этим статьям.

Например, при анализе правительственного варианта проекта федерального бюджета на 2002 год партия «Яблоко» уделяла внимание вопросу повышения эффективности использования государственной собственности и как следствие возможности увеличения доходов бюджета по следующим статьям:

· дивиденды по акциям, принадлежащим государству

· доходы от сдачи в аренду имущества

· прочие поступления от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности государственных организаций

· доходы от деятельности государственного совместного предприятия "Вьетсовпетро".

Наша партия отмечала, что мероприятия государственной политики в сфере государственного сектора экономики не достаточно эффективны для решения существующих проблем в силу несовершенства действующего законодательства, а именно:

· законодательно не определен состав государственного сектора;

· не усовершенствована правовая база управления акциями, находящимися в государственной собственности.

Консервативный расчет прибыли федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), проведенный в Альтернативном бюджете - 2002 на основе косвенных показателей их экономической деятельности, подтвердился последующими данными обследования сектора ФГУПов, проведенного аудиторами Счетной Палаты Российской Федерации в 2001 году (отчет представлен в Государственную Думу 31 января 2002 года):

По данным Счетной Палаты РФ, ФГУПы получили 100,4 млрд. валовой прибыли за 2001 год, по данным Альтернативного бюджета - 2002, прибыль ФГУПов составила в 2001 году 85 млрд. рублей. Это была первая официальная публикация размеров прибыли, полученной этим сектором экономики.

Счетная Палата РФ в своих рекомендациях Правительству РФ продублировала выводы Альтернативного бюджета - 2002:

· установить единый для всех федеральных государственных унитарных предприятий норматив перечисления прибыли в федеральный бюджет;

· создать фонд премирования руководящего персонала ФГУПов за счет части их прибыли;

· консолидировать в федеральных адресных инвестиционных программах прибыль ФГУПов и перераспределить её в соответствии с приоритетами бюджетной и промышленной политики.

· Партия «ЯБЛОКО» предлагала изменить механизм управления федеральным государственным имуществом в данной сфере, а именно:

1. запретить государственным предприятиям самостоятельно заключать договора аренды на находящееся у них государственное имущество;

2. право распоряжаться государственным имуществом (в т.ч. сдавать его в аренду) передать в компетенцию Мингосимущества России. При этом реализовывать свои полномочия Министерство должно через комитеты по управлению имуществом субъектов РФ;

3. право получить государственное имущество в аренду должно предоставляться арендаторам только на конкурсной основе. Информация о проведении конкурсов должна публиковаться в официальных изданиях органов власти субъектов и муниципальных образований, а также размещаться на их информационных стендах и сайтах в сети Интернет;

4. предложения Мингосимуществу по наличию свободных площадей, сроке аренды и минимальной стоимости арендной платы должны вноситься ФГУПами;

5. минимальная арендная плата должна устанавливаться на основе рыночных цен и предложений ФГУПов собственником имущества, либо передаваться им в компетенцию органов власти по управлению имуществом, организующими конкурс. Окончательная цена предоставления недвижимости в аренду определяется на конкурсных торгах;

Некоторые из этих предложений были учтены Правительством в 2003 году. Был одобрен план по приватизации и ликвидации большинства ГУПов. В госсобственности останется не более 1000 предприятий, непосредственно выполняющих государственные функции, которые перейдут в разряд казенных. Предусматривается также исключение из Гражданского кодекса института хозяйственного ведения. Именно эта норма, которая дает возможность управления государственной собственностью руководителями ГУПов по своему усмотрению, является основной причиной их бюджетной неэффективности и коррупции. О чем неоднократно говорило «Яблоко». Предполагается, что министерства и ведомства также будут лишены возможности самостоятельно создавать государственные предприятия и учреждения и предоставлять им бюджетное финансирование.

В федеральном бюджете на 2003 год при формировании доходной части была поставлена задача максимального увеличения экономической отдачи от государственной собственности за счет более эффективного ее использования, наведения порядка в пользовании объектами недвижимости, находящимися в ведении государственных предприятий и организаций, в том числе федеральных государственных унитарных предприятий. В качестве серьезного резерва пополнения доходной базы бюджетной системы и федерального бюджета в 2003 году и последующие периоды Правительство стало рассматривать рост доходов от использования государственной собственности, что стало бы возможным при следующих условиях:

· создание эффективного управления государственными активами;

· установление жесткого контроля со стороны государственных органов за использованием объектов недвижимости, находящихся в ведении государственных предприятий и организаций.

Однако первоначальный правительственный проект федерального бюджета на 2003 год предусматривал объем платежей от ФГУПов в размере 500 млн. руб., что являлось крайне заниженным даже по самым консервативным оценкам. «ЯБЛОКУ» удалось добиться увеличения этой величины в пять раз до 2,5 млрд. рублей.

В этих целях, политика государства в сфере управления государственной собственностью будет осуществляться по различным направлениям, основными из которых являются:

· оптимизация объема и состава находящейся у государства собственности;

· совершенствование участия представителей государства в акционерных обществах и повышение эффективности управления находящимися в государственной собственности акциями;

· налаживание мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий;

· создание реестра показателей экономической эффективности;

· проведение конкурсного отбора аудиторских организаций для оказания помощи в решении задач по контролю за крупнейшими предприятиями;

· уточнение уставов предприятий;

· продолжение работы по централизации в федеральном бюджете доходов от использования государственного имущества, с тем чтобы отказаться от практики направления указанных доходов на нужды государственного сектора минуя федеральный бюджет.

Позиция партии «ЯБЛОКО» совпадает с проводимой Правительством политикой повышения эффективности использования государственного имущества, однако считает предпринятые усилия недостаточными, а неналоговые доходы федерального бюджета значительно заниженными.

IV. Расходы федерального бюджета.

«ЯБЛОКО», определяя бюджетные приоритеты, исходит из интересов подавляющего большинства граждан России.

Политика государственных расходов, предлагаемая «ЯБЛОКОМ», отличается:

· концентрацией расходов на приоритетных направлениях - военная и судебная реформа;

· повышением социальной ориентированности бюджета в первую очередь для повышения доходов работникам бюджетной сферы;

· перераспределением социальной помощи в пользу самых уязвимых групп населения;

· повышением эффективности расходования бюджетных средств;

· увеличением финансирования науки при приоритетной поддержке фундаментальных исследований.

Предложения «ЯБЛОКА» по расходам на судебную и военную реформу, кредитование молодых семей и погашение кредиторской задолженности, зафиксированные в альтернативных бюджетах на 2000-2003 годы, были также во многом приняты Правительством.

Расходы на судебную реформу

Предложения «ЯБЛОКА» по увеличению расходов по разделу «Судебная власть» для улучшения материально-технической базы судов, повышения окладов судей, в основном были приняты Правительством РФ. В 2001 г. «ЯБЛОКО» и предлагало направить дополнительные средства бюджета на увеличение следующих целевых статей расходов:

· содержание территориальных органов судебной власти на 30%;

· содержание системы судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации на 3%;

· содержание системы судов общей юрисдикции
районов и городов на 30%;

· содержание арбитражных судов субъектов
Российской Федерации на 30%;

· содержание мировых судей на 141%.

В федеральном бюджете-2002 рост расходов по разделу «Судебная власть» составил 66%, бюджетом на 2003 г. предусмотрен рост на 33,2% (рост расходов в среднем - 20%). Таким образом, предусматривается увеличение численности и улучшение материальной обеспеченности судей и улучшение материально-технической базы судебной системы в соответствии с одним из направлений структурной реформы бюджета.

Расходы на военную реформу

В 2002 г. «ЯБЛОКО», изыскав 137 млрд. руб. дополнительных доходов, предложило 88 млрд. руб. направить на военную реформу для полного перевода армии на контрактную основу.

Правительство впервые в бюджете на 2002 год выделило отдельной строкой средства на военную реформу в размере 17 млрд. руб. Также в расходах федерального бюджета на 2002 год учтены средства на повышение денежного довольствия военнослужащих и повышения окладов по воинской должности.

Правительственным проектом на 2003 год предлагалось выделить на военную реформу всего 4 млрд. рублей, что фактически означало ее полную остановку. Однако «ЯБЛОКУ» удалось добиться увеличения этой суммы до 15,8 млрд. рублей. Также в бюджете на 2003 год нам удалось добиться увеличения денежного довольствия военнослужащим на 40% в номинальном выражении, что составило 7% в реальном выражении (с учетом отмены льгот).

Кроме того, по нашему требованию была раскрыта часть расходов по статье «Содержание Вооруженных Сил».

Финансовые аспекты проведения военной реформы, предлагаемой Правительством в 2002-2003 году, отражают, в первую очередь, приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки. Продолжится реструктуризация военно-промышленного комплекса при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, включая процесс разработки новейших образцов оружия как основу модернизации Вооруженных Сил.

Расходы на образование

«ЯБЛОКО» последовательно настаивало на увеличении расходов на модернизацию системы образования в своих альтернативных бюджетах. В 2001 году нам удалось добиться запуска программы, предусматривающей подключение средних школ к сети Интернет. В бюджете на 2003 год удалось добиться увеличения расходов на образование. В частности были увеличены в три раза надбавки за ученые степени преподавателям ВУЗов. Также Минфином были поддержаны предложения «ЯБЛОКА» о выделении дополнительных 2,5 млрд. рублей на приобретение учебно-лабораторного оборудования и 2,5 млрд. рублей на капитальный и текущий ремонт объектов учебно-лабораторного и учебно-производственного назначения.

Повышение заработной платы работникам бюджетных учреждений

«ЯБЛОКО» последовательно выступало за повышение зарплаты работникам бюджетных учреждений. Еще в 1997 г. “ЯБЛОКО” разработало закон “Об упорядочении оплаты труда работников бюджетной сферы”, который предусматривал поэтапное повышение зарплаты бюджетников до средней зарплаты по промышленности, установление ставки 1 разряда Единой тарифной сетки в 110 руб. (вместо существовавших тогда 60 руб.), утверждение тарифных коэффициентов совместно с профсоюзами и объединениями работодателей.

В Программе РДП «ЯБЛОКО» и Альтернативном бюджете на 2002 г. предусматривалось поэтапное повышение ставки1 разряда ЕТС до величины прожиточного минимума к 2004 г. Это возможно было осуществить за счет увеличения поступлений в бюджет от эксплуатации природных ресурсов (рентных доходов).

В 2002 г. Правительством было осуществлено крупнейшее повышение зарплат бюджетникам в среднем в 1,74 раза. К сожалению, этот процесс сопровождался уменьшением доходной базы субфедеральных бюджетов, многие из которых оказались в результате не в состоянии выполнить обязательства, возаложенные на них федеральным Центром, что привело в середине 2002 года к задержкам выплаты зарплат. Увеличение доходной базы местных и региональных бюджетов - ключевое направление программы «ЯБЛОКА» - является важнейшей предпосылкой дальнейшего повышения доходов работников бюджетной сферы.

В 2003 году удалось предусмотреть повышение зарплат бюджетникам на 33% с 1 октября.

Демографическая политика и поддержка молодых семей

В Альтернативном бюджете 2002 г. «ЯБЛОКО» заявило о необходимости проведения в России активной демографической политики для преодоления демографической катастрофы. Важнейшим элементом этой политики должна являться система льготного жилищного кредитования молодых семей со списанием части кредита при рождении ребенка. «ЯБЛОКО» предложило механизм, при котором роль чиновников сводится к минимуму, а проверка нуждаемости происходит на рыночных принципах. По расчетам «ЯБЛОКА», совокупные расходы на осуществление этой программы составили бы 45 млрд. руб.

Во время диалога с гражданами России в прямом эфире 24 декабря 2001 года Президент В. Путин поддержал предложенный «ЯБЛОКОМ» механизм, а также отдал распоряжение Госстрою проработать программу.

28 августа 2002 г. Правительство РФ своим распоряжением №638 утвердило подпрограмму «Обеспечение жильем молодых семей» в составе федеральной целевой программы «Жилище». В 2003 г. первоначальный правительственный проект предусматривал выделение на эти цели из федерального бюджета - 50 млн. руб., «ЯБЛОКУ» удалось добиться повышения этой суммы до 500 млн. руб. Механизм, предложенный в правительственной подпрограмме, совпадает с «яблочным» в том, что осуществляется субсидия молодым семьям на часть стоимости квартиры с компенсацией части затрат в случае рождения ребенка.

Также «ЯБЛОКУ» удалось добиться в 2001 году увеличения единовременного пособия при рождении ребенка с 1500 рублей до 4500.

Погашение накопленной кредиторской задолженности

Для решения проблемы кредиторской задолженности «ЯБЛОКО» предлагало:

· в проекте бюджета предусмотреть отдельные целевые статьи расходов на погашение кредиторской задолженности, возникшей в результате недоисполнения федеральных бюджетов прошлых лет, в том числе ввести отдельные целевые статьи на погашение кредиторской задолженности по оборонному заказу, по заказу правоохранительных органов и по общей кредиторской задолженности бюджета;

· новый механизм погашения кредиторской задолженности - исполнять погашение кредиторской задолженности специальными среднесрочными облигациями с нулевым купоном, которые можно досрочно предъявлять к погашению для закрытия 3-6-месячной недоимки по уплате налогов, а также штрафов и пени;

· часть средств из фонда финансовой поддержки регионов выделить для реализации следующей схемы погашения кредиторской задолженности - из 14% налоговых платежей, направляемых в 2000 году в фонд финансовой поддержки регионов, 11% оставить в этом фонде (используются для трансфертов), а 3% оставить в регионах для погашения кредиторской задолженности на территории этого региона.

В федеральном бюджете-2002 частично наши предложения нашли отражение.

От замалчивания проблемы кредиторской задолженности Правительство перешло к ее поэтапному погашению, В материалах по проекту федерального бюджета указано, что на мероприятия по завершению урегулирования кредиторской задолженности в 2002 году значительно возросли средства, в том числе на оплату всех видов коммунальных услуг в 1,5 раза против утвержденного уровня 2001 года, из них:

· на уплату потребления тепловой энергии - в 1,63 раза;

· на уплату отопления и технологических нужд - в 1,65 раза;

· на уплату потребления газа - в 1,5 раза;

· на оплату потребления котельно-печного топлива - в1,7 раза;

· на оплату потребления электрической энергии - в 1,75 раза;

· на оплату водоснабжения помещений - в 1,83 раза.

V. Межбюджетные отношения

«ЯБЛОКО» придавало большое значение укреплению собственной доходной базы местных и региональных бюджетов.

В Альтернативных бюджетах-2001 и 2002 годов, в целях компенсации передачи значительных доходных источников в федеральный Центр, «ЯБЛОКО» предложило изменить пропорции зачисления земельного налога между федеральным и субфедеральными бюджетами с 25:75 на 0:100, то есть полностью зачислять земельный налог в территориальные бюджеты. В бюджете 2003 года установлена полная передача отчислений по земельному налогу в ведение территориальных бюджетов.

Что касается налога на прибыль, то, предложив снижение его ставки до 20%, «ЯБЛОКО» предусматривало его разделение на федеральный налог на прибыль (ставка 2%) и региональный (ставка 18%). В 2002 г. ставка налога на прибыль была снижена до 24% с федеральной частью в 7,5% и региональной - 16,5%. В бюджете-2003 предусматрено увеличение региональной части до 18%, как и предлагало «ЯБЛОКО» еще в 2000 г.

«ЯБЛОКО» считает, что отмена налога с продаж должна сопровождаться справедливой компенсацией субфедеральным бюджетам, причем не в виде финансовой помощи, а в виде передачи долей по регулирующим налогам. «ЯБЛОКО» не поддерживает растущее перераспределение финансовых ресурсов через федеральный бюджет и настаивает на резком увеличении доли собственных доходов в региональных и местных бюджетах. В частности за счет: закрепления за местными бюджетами 70% подоходного налога, всех имущественных налогов, единого налога на совокупный доход.

VI. Остановка роста государственного долга, улучшение его структуры и снижение стоимости его обслуживания.

Представленный Правительством проект федерального бюджета на 2004 год, как и предыдущие, главным образом направлен на решение долговой проблемы. Как и в предыдущем, 2003 году бюджет России формируется в условиях необходимости погашения и обслуживания государственного долга.

Первоначально объем выплат по внешнему долгу в 2003 году оценивался правительством Российской Федерации в размере около 19 млрд. долларов США. Проведенные «ЯБЛОКОМ» расчеты показали, что эта сумма не должна превышать 17 млрд. долл. За счет сокращения объема задолженности, проводимого в 2000-2002 годах. Впоследствии российские власти официально подтвердили, что в результате управления госдолгом, объем выплат сократился до 17,2-17,5 млрд. долларов США. На 2004 год планируются выплаты в размере 16 млрд. долл.

Партия «Яблоко» согласна, что проблема внешнего долга и платежей по его погашению является наиболее серьезной проблемой для Российской Федерации. Стратегия в области управления государственным долгом должна быть направлена на смягчение «пиков» платежей, улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания с целью сокращения объема государственного долга и процентных платежей по его обслуживанию.

О необходимости сокращения до минимума бюджетного дефицита и остановки роста государственного долга было сказано еще в Альтернативном бюджете на 2000 год.

Наряду с обычными мерами по финансированию платежей по погашению основной части долга - доходы от приватизации, реализация госзапаса драгметаллов и камней, заимствования внутренние и внешние, есть профицит и финансовый резерв. Эти две дополнительные составляющие будут также обеспечивать стабильность финансовой системы.

По мнению Правительства заложенный в бюджете профицит в объеме около 1,5% ВВП должен обеспечить демпфирование возможных неблагоприятных изменений. По мнению наших экспертов, увеличение профицита как доли ВВП в 2004 году по сравнению с 2003 годом делает Россию менее уязвимой для внешних шоков и облегчает выплату внешнего долга.

При рассмотрении проекта федерального бюджета на 2003 год партия «Яблоко» обращала также внимание на следующие позиции:

· противоречивость правительственной информации по долгу и его обслуживанию;

· необходимость оперативного и в то же время конфиденциального принятия решений о направлении средств профицита (в том числе выбор между досрочным выкупом обязательств Российской Федерации и увеличением стабилизационного фонда, то есть резерва на счетах федерального бюджета).

Указанные проблемы Правительство частично устранило в проекте бюджета на 2004 год. Необходимо отметить положительный шаг Правительства в сторону «прозрачности» долговой политики. В приложениях к проекту бюджета имеются следующие материалы, о необходимости которых мы говорили:

· расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга с подробной расшифровкой по видам выплат;

· расчеты по профициту федерального бюджета, в том числе с указанием источников внутреннего и внешнего финансирования;

· структура внутреннего и внешнего долга.

Остается также закрытой для дискуссии темой практика создания и использования финансового резерва. Вызывает вопросы сумма остатков бюджетных средств на рублевых и валютных счетах бюджета на начало и конец 2003 года (о необходимости предоставления таких данных указывало «Яблоко» при оценке проекта федерального бюджета на 2002 год). Есть основания считать, что накопленные сейчас средства пойдут на обслуживание долгов этого года, что позволит «освободить» средства, заложенные в бюджете текущего года на обслуживание долга. Таким образом, правительство получает возможность «финансового маневра», в результате которого может быть использован и финансовый резерв, и включаемые в него остатки бюджетных средств по счетам Минфина. Таким образом, до сих пор правовые рамки использования финрезерва не отличаются прозрачностью. Запрещается его направлять лишь на финансирование непроцентных расходов бюджета.

В 1999 году «Яблоко» говорило о необходимости тщательной проверки всех поступающих связанных кредитов и аннулировании таких кредитов, по которым процент выборки меньше 50% или готовность объектов по которым менее 50%. В 2003 году по правительственному варианту бюджета объем использования связанных иностранных кредитов правительств иностранных государств предусматривается на уровне 281 млн.долларов США. В связи с тем, что практика привлечения под государственные гарантии иностранных связанных кредитов доказала свою неэффективность, в 2003 году привлечение новых кредитов Правительством не предусматривается, а будет продолжено использование тех кредитов, которые включены в Программу внешних заимствований Российской Федерации на 2002 год.

Политика управления государственным долгом, по мнению «ЯБЛОКА», должна основываться на безусловном отделении долгов бывшего СССР от долговых обязательств Правительства Российской Федерации, возникших после 1 января 1992 года. Необходимо решительно добиваться списания большей части долгов бывшего СССР.

Выбранная правительством в качестве мер по оздоровлению российской экономики политика в области управления государственным долгом в основном соответствует политике предлагаемой ранее «ЯБЛОКОМ» по этому направлению, но требует большей прозрачности. Необходимым условием макроэкономической стабильности на ближайшие 5-10 лет в силу наличия существенного долгового бремени будет являться бездефицитность бюджета, то есть осуществление дополнительных заимствований в объемах, не превышающих погашения долга.

VII. Придание бюджету открытости и «прозрачности».

Необходимость работы с общественностью и повышение прозрачности процесса принятия решений по бюджету стало еще одним направлением деятельности Правительства в 2004 году, соответствующим целям партии «Яблоко».

Конструктивный диалог в рамках бюджетного процесса с целью обеспечения прозрачности последнего возможен только в том случае, если все заинтересованные стороны будут оперировать с единой, достоверной и непротиворечивой информацией. Получить информацию подобного рода возможно только при условии наличия четкой системы принципов, которая бы определяла:

· способы получения и донесения до общества достоверной информации через СМИ на всех этапах бюджетного процесса;

· состав и структуру документов, участвующих в бюджетном процессе;

· систему общедоступных и объективных показателей бюджета, которые позволяли бы общественности оценивать бюджет;

· равный доступ к бюджетной информации, как важная антикоррупционная мера.

В федеральном бюджете на 2003 год сделан очередной шаг в этом направлении.

С точки зрения информирования населения бюджет на 2003 год на всех этапах его формирования прозрачен и отрыт. Заметно возросло количество публикаций по бюджету. Все этапы прохождения бюджета от заседаний Правительства до внесения в Государственную Думу широко освещались в СМИ. Основные параметры бюджета и объемы предстоящих платежей по долгу известны широкому кругу населения, а не только узким группам специалистов.

Состав и структура документов федерального бюджета на 2003 год соответствует перечню, указанному в Бюджетном кодексе. Количество указанных материалов, представляемых в Законодательное Собрание, возросло. Представленные документы и формы предоставления информации по проекту бюджета, пояснительные записки к представленным материалам отличаются большей степенью детализации.

Предложения нашей партии по проектам федеральных бюджетов предыдущих лет включали необходимость представления следующих материалов:

· расшифровка расходов по экономическим статьям;

· функциональные расходы федерального бюджета по разделам и подразделам в разрезе экономических статей бюджетной классификации;

· сопоставление статей проекта бюджета с бюджетом текущего года и исполнением предыдущих лет;

· приложение с подробной и полной структурой профицита, который является важнейшей частью бюджета и раскрывает направление финансовых потоков;

· обязательное указание суммы остатков бюджетных средств на рублевых и валютных счетах бюджета на начало и конец предстоящего года;

· официальное указание в материалах к проекту бюджета прогнозируемого на следующий год курса доллара;

· установление прозрачной процедуры формирования финансового резерва с указанием на то, что его образуют все неиспользуемые остатки федерального бюджета на 1 января предстоящего года и все дополнительные доходы;

· утверждение положений о каждом из фондов поддержки регионов для достижения прозрачности расходования средств фондов и исключения коррупции при распределении средств фондов;

· в тексте закона о федеральном бюджете утвердить конкретные суммы или пропорции использования финансового резерва по всем направлениям.

Все указанные предложения в принципе учтены, но требуют более подробного представления. Например, функциональные расходы федерального бюджета по разделам и подразделам в разрезе экономических статей бюджетной классификации приведены только по небольшой части расходов федерального бюджета (около 1/5), отсутствует сводная таблица расходов бюджета по экономическим статьям, нельзя получить сведения о функциональной классификации государственных инвестиций. По бюджету 2002 года представлена только сводная таблица расходов бюджета по экономическим статьям. Таким образом, данные по экономическим статьям за два года не сопоставить друг с другом, что не позволяет увидеть динамику изменений экономической структуры бюджета как в целом, так и в разрезе отраслей. В результате заявляемое Правительством увеличение расходов по приоритетным отраслям, в том числе на заработную плату, стипендии, пенсии, не подтверждены наглядными расчетами. Необходимо разработать прозрачную и подробную экономическую классификацию по всем расходам федерального бюджета.

Требуется более детальное описание порядка формирования и использования финансового резерва.

С целью формирования общедоступных и объективных показателей бюджета, которые позволяли бы общественности оценивать бюджет, мы предлагаем:

· поручить Правительству Российской Федерации в кратчайшие сроки разработать порядок обязательного доведения до сведения общественности показателей финансового положения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащий обязательные требования по формам представления информации, охвату, полноте, достоверности, сопоставимости, периодичности, своевременности данных и доступу к ним общественности;

· рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации расширить и законодательно закрепить перечни показателей финансового положения субъектов Российской Федерации, выработать порядок информирования общественности о проводимой бюджетно-финансовой политике субъектов Российской Федерации и о разграничении расходных полномочий между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами муниципальных образований по предоставлению услуг населению;

· рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления определить порядок раскрытия для общественности отчетности государственных и муниципальных учреждений, оказывающих услуги населению, принципов организации и результатов контроля за деятельностью таких государственных и муниципальных учреждений.

Мало проработанным вопросом является доступ к бюджетной информации, как важная антикоррупционная мера. В целях создания равных конкурентных условий необходим равный доступ к государственному заказу. Необходимо расширить сферу закупок за счет услуг, содержащих значительные научные компоненты, в том числе юридические, аудит, консалтинговые услуги различного профиля. Необходимо устранить избыточные ограничения, применяющиеся ко многим государственным торгам, включая ограничения в отношении иностранных участников; на региональном и местном уровнях - ограничения в отношении участников, расположенных вне региона; изъяны законодательства, в частности подзаконных актов и инструкций.

С целью обеспечения большей прозрачности в бюджетной сфере, партия «ЯБЛОКО» в приложении к Аналитической записке предлагает проект закона для утверждения на уровне субъекта Российской Федерации «О порядке реализации права на получение информации о финансовом положении субъекта Российской Федерации».