2.2.4. РЕФОРМА МЕЖБЮЖДЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

«ЯБЛОКО» предлагает новую модель межбюджетных отношений, ориентированной на реализацию модели федерализма, создающего рынок. Существующая в России модель не способствует и не побуждает субнациональные органы власти к расширению налоговой базы. Федерализм создающий рынок, призван поставить субнациональные власти в такие условия, при которых они были бы заинтересованы в расширении налоговой базы и ускорении промышленного роста.

Мы предлагаем:

Ввести механизм выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных отделений в субъектах РФ социальных внебюджетных фондов, аналогично методике ФФПР.

2.2.4.1. Основы федерализма, создающего и поддерживающего рынок

Нормативная экономическая теория выделяет следующие принципы функционирования межбюджетных отношений:

Принцип субсидиарности, означающий закрепление расходов за как можно более низким уровнем правительства в целях наиболее адекватного и оптимального их предоставления.

Принцип централизации функций, учитывающий экономию на масштабах предоставления услуг, и исключающий дублирование в предоставлении услуг общественного сектора разными уровнями власти и разными правительствами одного уровня.

Принцип связанности, согласно которому право принимать решения должно принадлежать группе, отвечающей за финансовую сторону вопроса.

Именно в поиске баланса между двумя первыми принципами и находится оптимальная модель разделения расходных полномочий. Принцип субсидиарности также означает, что ответственность за выполнение каких-либо государственных задач должна по мере возможности принадлежать какому-то одному уровню власти, чтобы разные уровни власти не выполняли одни и те же обязанности. Третий принцип больше связан с теорией общественного выбора. Этот принцип будет нарушен, например, в случае, если парламент Федерации примет решение по социальному закону, который повлечет за собой финансовую нагрузку субъектов Федерации или муниципалитетов без передачи соответствующих финансовых ресурсов и полномочий.

Рассматривая первые два принципа, необходимо отметить, что экономическая теория не нашла убедительных и точных моделей распределения функций между уровнями государственного управления (кроме очевидных решений, например, отнесения обороны на национальный уровень [5]). Определить оптимальное распределение можно лишь используя третий принцип - принцип связанности, исходя из предшествующего исторического развития страны.

В анализе распределения государственных функций между уровнями бюджетной системы необходимо различать финансирование, нормативно-правовое регулирование и предоставление общественных благ. [6]Эти функции могут быть закреплены за разными уровнями бюджетной системы. Например, законодательные рамки и финансирование социальной помощи лучше устанавливать и осуществлять из Центра для обеспечения общегосударственных социальных стандартов; предоставление же осуществлять на местном уровне, как более приближенном к конкретным гражданам, и где наиболее адекватно можно провести проверку нуждаемости. Тем не менее, из принципа связанности следует, что в большинстве случаев уровни финансирования, нормативно-правового регулирования и предоставления должны совпадать.

Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 г. впервые попыталась осуществить распределение регулирования, финансирования и предоставления всех видов расходов по уровням бюджетной системы.

Переговорному аспекту федерализма уделяют в последнее время всё большее внимание. По мнению Д. Елеазара, директора Центра федеративных исследований Темплсткого университета, федерализм -это «тесный союз, предусматривающий распределение ресурсов между несколькими центрами, которые для достижения общих целей должны вырабатывать совместные соглашения». Эффективность федерализма как особой формы территориальной демократии в разрешении многих проблем как больших, так и малых стран, как моно, так и многонациональных, приводит к тому, что федеративная форма государственного устройства оказывается всё более популярной.

Весьма важной для рассмотрения специфики федеративного аспекта межбюджетных отношений является концепция национальной солидарности. Национальная солидарность - важнейший и старейший принцип любого человеческого сообщества, означающий взаимосвязанность и взаимную ответственность. В этом качестве солидарность противостоит как безудержному индивидуализму, так и тотальному коллективизму. Солидарность предотвращает раскол общества на непримиримые и враждующие друг с другом классы, означает ответственность не только за тех, с кем связаны твои непосредственные интересы, но и за всех, кто живет в одной стране.

Впервые принцип солидарности был сформулирован в известной энциклике папы римского Льва XIII Rerum Novarum в 1891 г. Однако в начале XX века этот принцип использовался только социалистами и социал-демократами. Только с середины XX века солидарность стала базовым принципом христианской демократии, причем выходит на первое место, «обгоняя» принципы общего блага, субсидиарности, права и справедливости. А с 1967 г. солидарность стала базовым принципом Всемирного Либерального Интернационала. Таким образом, солидарность стала общим для всех основных политических течений принципом, и потеряла политическую окраску. Во многих странах солидарность является конституционным принципом.

Раскол или дезинтеграция государства таким образом, связана с неудачей в реализации национальной солидарности. Если центральное правительство не способно (или не желает) осуществлять межрегиональное перераспределение и поддержание единых социальных стандартов, то в лучшем случае можно ожидать глубокого кризиса (Бельгия, Канада, Италия, Мексика); в худшем - возможен раскол (Югославия, Чехословакия, Советский Союз).

В этих условиях многими исследователями предлагаются два отчасти пересекающихся варианта - переход к модели конкурентного бюджетного федерализма, и то, что можно коротко охарактеризовать, как установление четких правил, жестких нормативов и методик (налогов и расходных полномочий, оказания финансовой помощи). В зрелых федерациях разделение полномочий, сфер деятельности и ресурсов между Центром и регионами стабильно, предсказуемо, так как ясно очерчено в Конституции, опирается на судебную практику, многолетнюю политическую традицию, определяется четко установленными правилами игры и является, поэтому производным от существующих федеральных институтов. В России такая связь противоположна - здесь институты федерализма формируются спонтанно протекающими политическими процессами, где доминируют предпочтения элит.

На наш взгляд, здесь происходит определенная подмена понятий. Какой бы совершенной ни была методика, в ней невозможно будет учесть все параметры. В принципе, такая методика вряд ли вообще возможна в связи с известным принципом «ограниченности мышления». К тому же, как уже было отмечено выше, не существует единого оптимального распределения расходных полномочий. Соответственно, или методика и «жесткие параметры» будут волюнтаристски установлены федеральным Центром, или они будут результатом того же самого переговорного процесса Центра и региональных элит.

Ничего страшного в этом нет. Согласования и переговоры - неотъемлемый элемент современной демократии. Другими словами, проблема не в переговорном характере российского федерализма, а в том, что переговорный процесс носит закрытый характер.

В США, например, прямо предусматривается связь объема финансовой поддержки с результатами деятельности администрации по мобилизации и целевому использованию бюджетных средств, по проведению активной социально-экономической политики - категориальные гранты (софинансирование отдельных видов расходов совместно со штатами) в 20 раз превышают блочные гранты («трансферты на выравнивание»).

Это позволяет сделать следующий вывод: между переговорным и конкурентным федерализмом нет противоречий. Отчасти переговорный и конкурентный аспекты федерализма играют свою роль на разных этапах. Так, на этапе формирования собственной модели федерализма в переходной экономике более важным является переговорный аспект, а при дальнейшем функционировании модели - конкурентный.

В 1945 г. Ф. Хайек предположил, что, поскольку местные власти имеют больше информации о местных условиях и предпочтениях, чем национальное правительство, то они примут лучшее решение.

Дж. Бреннан и Дж. Бьюкенен подчеркивают, что децентрализация является серьезным органичением для государства-Левиафана - мобильность экономических агентов между субнациональными органами власти в поисках "фискальной выгоды" (больше общественных благ, меньше налогов) может являеться частичной или даже абсолютным заменителем ограничений поведения государсвта, направленного на максимизацию налоговых поступлений.

Р. Масгрейв отметил, что децентрализованные государства «обходятся» меньшей долей государственных расходов в ВВП, чем централизваонные, что свидетельствует о повышении эффективности государсвтенных расходов при децентрализации.

Р. Инман и Д. Рубинфельд, суммируя современные дебаты по бюджетному федерализму, выделяют 3 его преимущества: он позволяет распределить ресурсы более эффективно, обеспечивает политическое участие как неотъемлемый элемент демократии, защищает базовые права и свободы человека.

Гипотеза Тибу является важнейшим доводом в пользу децентализации - по аналогии с рынком частных благ потребители-избиратели выявляют свои предпочтения по поводу общественных благ, и побуждают государство повышать эффективность их производства, переезжая из общины в общину, «разрешая» облагать себя налогами, и «покупая» общественные блага в той или иной общине -«голосуя ногами». В то же время, в отношении центрального правительства у потребителей-избирателей нет столь действенных механизмов контроля. Важнейшие условие реализации гипотезы Тибу - конкуренция местных общин (как в области налогообложения, так и производсвта тех или иных общественных благ) и высокая мобильность населения.

Однако вплоть до середины 1990-х гг. модель Тибу была лишь элегантной и интересной теоретической конструкцией. В модели Роуза-Акермана (1979 г.) с использованием местными общинами налога на собственность было доказано, что равновесие в модели не существует. В моделях Дунца (1985 г.), Гринберга и Шитовица (1988 г.), Кониши (1994 г.) существование равновесия было возможно только с использованием пропорционального подоходного налога при запрещении налога на собственность. Наконец, модель Эппла, Филимона и Ромера (1994 г.) возможность равновесия допускается, однако при использовании серьезных ограничений индивидуальных функций предпочтений и производственных функций. Существование равновесия в модели Тибу без необходимости внесения внешних ограничений в модель доказал Т. Нешиба в 1996 г., причем при инкорпорации в модель национального уровня власти и национальных общественных благ.

Наличие значительных внешних эффектов является традиционным аргументом в пользу национального уровня для производства общественного блага. Однако децентрализация и конкуренция между общинами в рамках модели Тибу также способствует интернализации внешних эффектов при инвестировании в межпоколенческие общественные блага (intergenerational public goods), такие как общественная инфраструктура, защита окружающей среды, НИОКР. Другими словами, нынешние поколения склонны недооценивать ценность таких благ, что приводит к их недопроизводству, т.е. является ярким примером отрицательного внешнего эффекта. В результате децентрализации этот внешний эффект интернализируется.

Важно различать фискальные и прямые внешние эффекты. Фискальные внешние эффекты затрагивают только бюджетные ограничения будущих поколений (например, увеличение задолженности). Прямые внешние эффекты затрагивают производственные и технологические возможности будущих поколений (например, невосполнимый ущерб окружающей среде). Согласно исследованию Дж. Конли и Э. Рэнджела, полностью интернализировать фискальные внешние эффекты наиболее эффективно способно применение налогообложения земли, в то время как межрегиональная конкуренция позволяет интернализировать прямые внешние эффекты, однако в отличие от фискальных внешних эффектов, полная интернализация прямых невозможна. Таким образом, пионерное исследование Дж. Конли и Э. Рэнджела опровергает господствовавший в теории бюджетного федерализма вплоть до последнего времени взгляд, что, во-первых, интернализировать внешние эффекты независимо от их типа способна лишь межрегиональная конкуренция, и во-вторых, она способна сделать это полностью. Важнейшие выводы и предложения указанной работы для интернализации "межпоколенческих" внешних эффектов заключаются в следующем:

Каждый уровень правительства должен обладать собственной налоговой базой.

Производство "длительных общественных благ" должно осуществляться на как можно более низком уровне власти, при интернализации всех межрегиональных внешних эффектов и учете экономии от масштаба. Это означает, что национальная инфраструктура, НИОКР, национальные леса, должны финансироваться из федерального бюджета, а именно за счет поступлений от федерального земельного налога. Местная инфраструктура должна финансироваться из местного бюджета, а именно за счет местного налога на землю.

Местные межпоколенческие общественные блага, которые производят значительные прямые внешние межпоколенческие эффекты, такие как например, окончательные решения по поводу окружающей среды, должны быть децентрализованы.

Межпоколенческие общественные блага, которые производят прямые внешние эффекты, а также межрегиональные внешние эффекты должны распределяться по-разному, и зависеть от действия разнонаправленных эффектов - межрегиональные стимулы, что подразумевает децентрализацию, и интернализация межрегиональных внешних эффектов, что подразумевает централизацию. Например, в случае сохранения редких видов животных межрегиональные эффекты доминируют, поэтому необходима централизация подобных решений. Региональные парки вызывают также межрегиональные внешние эффекты, однако оказывают услуги в основном жителям данного региона, поэтому более выгодна децентрализация.

Таким образом, несколько критериев В. Оатса можно свести к двум. Итак, для того, чтобы определить уровень правительства, который наиболее эффективным образом обеспечит производство данного общественного блага, необходимо:

а) определить природу данного блага, т.е. степень его "смешанности";

б) определить природу вызываемых при его производстве внешних эффектов (фискальные или прямые внешние эффекты).

Таким образом, согласно теории бюджетного федерализма функции центрального правительства можно свести к производству чистых (а не смешанных) общественных благ и коррекция прямых (но не фискальных) внешних эффектов.

Финансовое выравнивание служит решению трех задач:

Компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности одного административно- территориального образования в другие.

Перераспределение в целях уменьшения различий в налоговом потенциале, вызванных экономической дифференциацией регионов.

Устранение недостатков налоговой системы.

В рамках новой институциональной теории перераспределение может привести к риску морального характера (moral hazard): финансово сильные регионы наказываются тем, что должны отдавать свои финансовые ресурсы по мере того, как их экономический успех увеличивает различие между ними и экономически слабыми регионами. Наоборот, экономически слабые регионы теряют право на финансовые трансферты в случае увеличения их доходной базы, и таким образом, не получают пользы от дополнительных доходов, поскольку одновременно теряют право на получение части денежных средств. Таким образом, экономически слабые регионы могут быть не заинтересованы в использовании трансфертов для улучшения экономической ситуации и увеличения доходной базы.

Для избежания проблем «морального риска» и «безбилетника» необходима объективная оценка размеров выравнивания, то есть размеров предоставления финансовой помощи регионам.

Концепция «федерализма, поддерживающего рыночные отношения», в отличие от классических работ, основное внимание уделяет не эффективному распределению функций в условиях статичной экономики, а взаимосвязи межбюджетных отношений, экономического роста и реформ.

По аналогии с новой институциональной теорией фирмы, согласно которой у менеджеров нет разумной причины следовать интересам акционеров, необходимо предположить, что чиновники скорее будут присваивать политическую ренту, чем следовать интересам избирателей. Для недопущения этого необходимо создать соответствующие институты. Для того, чтобы сохранить и поддержать рынок, правительству необходимо:

1. Поддерживать позитивные рыночные стимулы, которые вознаграждают успех. Если правительство будет забирать слишком большую часть будущего дохода, что экономическим агентам не будет стимула брать на себя риск.

2. Придерживаться жестких бюджетных ограничений. В случае мягких бюджетных ограничений правительство будет продолжать затратные неэффективные проекты, у экономических агентов не будет стимулов избегать ошибок.

Важное значение имеет также распределение власти между различными уровнями правительства для поддержания жестких бюджетных ограничений. Субнациональные органы власти, не имея доступа к кредитам Центрального банка, а также сталкиваясь с более жесткими условиями заимствования на финансовых рынках, чем федеральное правительство, сталкиваются, соответственно, с более жесткими бюджетными ограничениями. Таким образом, чем выше доля субнациональных бюджетов в консолидированном, тем жестче бюджетные ограничения национального правительства в целом.

Подчеркивая важность межрегиональной конкуренции, сформулированной Ч. Тибу, концепция федерализма, поддерживающего рынок говорит, что межрегиональная конкуренция является важным дисциплинирующим механизмом, "наказывая" субнациональные органы власти за несвойственное рынку и неоправданное вмешательство. Опять параллель с новой институциональной теорией фирмы - менеджеру, плохо выполняющему свои обязанности, грозит падение зарплаты на будущих местах работы.

Межрегиональная конкуренция в рамках федерализма, поддерживающего рынок означает, что факторы производства перемещаются из тех административно-территориальных образований, которые проводят грабительскую политику. Конкуренция за мобильные факторы производства и доходы предотвращает избыточное налогообложение и регулирование. Конкуренция также способствует поддержанию жестких бюджетных ограничений - общины, производящие неэффективные расходы или поддерживающие неэффективные местные производства, вскоре осознают, что им труднее бороться за привлечение мобильных факторов производства.

Федерализм, поддерживающий рынок, можно описать как комплекс конкретных и неизменных правил, в значительной степени ограничивающих полномочия федерального правительства в области налогообложения, в то время как центральные органы государственной власти наделены полномочиями по обеспечению свободной торговли и мобильности факторов производства, перемещающихся между регионами. Согласно этой теории, ограничение полномочий федерального правительства в сфере налогообложения не позволяют Центру ущемлять интересы частного сектора, в то время как конкуренция между регионами дисциплинирует субнациональные органы государственной власти, заставляя их проводить политику, способствующую предпринимательской деятельности и инвестициям. Создаваемые таким образом действенные стимулы способствуют увеличению объема инвестиций и являются важным фактором, повышающим темпы экономического роста.

Ряд зарубежных исследователей приходят к выводу, что замечательная способность китайских реформ генерировать ресурсы для многих местных органов власти «имела значительные последствия - это позволило им не только обеспечить благосостояние его жителей, часто гораздо большее, чем в близлежащих районах, противящихся рыночным реформам, но это помогло изменить мнение тех, кто скептически относился к реформам».

По мнению О. Бланшара и А. Шлейфера, столь существенная разница в темпах экономического роста в Китае и России объясняется во многом разным поведением местных властей в рассматриваемых странах.

Существует две гипотезы, объясняющие негативное отношение местных властей к развитию частного сектора в России. Во-первых, местные власти оказывались под контролем владельцев рент - старых крупнейших предприятий, оставшихся с советского периода. Местные власти были вынуждены направлять трансферты на эти предприятия, и защищать их от (потенциальных) конкурентов - новых фирм. Во-вторых, это рентоориентированное поведение местных властей в результате дезорганизации управления. Многочисленные ведомства и их подразделения пытались получить ренту от частного сектора, делая неприбыльным любой бизнес, по крайней мере, легальный.

Неформальное влияние субнациональных властей может сказываться различным образом, включая контроль над лицензированием, водоснабжением, различными видами дотаций или штрафов, обеспечение защиты от банкротства, проведение инспекций, предоставление гарантий по коммерческим ссудам и прямое участие в капитале, предоставление коммунальных услуг, бюджетные и внебюджетные фонды, лицензирование, влияние на судебную систему и региональные энергетические комиссии, условия реструктурирования и погашения задолженности и т.д. Широко применяются двусторонние соглашения с крупнейшими налогоплательщиками региона, согласно которым предприятия осуществляют прямое финансирование производства общественных благ (содержание объектов ЖКХ и социальной сферы, инвестиции в предприятия региона и даже компенсация убытков социальной сферы).

Федерализм может сыграть ведущую роль в развитии страны. Сам новый термин - «федерализм, сохраняющий рынок», был введен, чтобы подчеркнуть преимущества децентрализации для роста в Китае. В работе Е. Журавской система межбюджетных отношений, сложившаяся в России, охарактеризована как "федерализм, препятствующий рынку" (market-hampering federalism). Причина этого - в слабых фискальных стимулах, т.е. независимости доходов субнациональных бюджетов от роста местной налоговой базы.

В отсутствие фискальной независимости изменения объемов местных налоговых сборов мало влияют на ту часть средств, которая остается в распоряжении местных органов власти. Напротив, прирост налоговых поступлений достается властям более высокого уровня, тогда как их уменьшение компенсируется ростом субсидий со стороны бюджета более высокого уровня. В таким условиях местным органам власти достанется больше, если они попытаются получить субсидии от властей более высоких уровней, нежели будут развивать свои собственные налоговые базы. Кроме того, у местных органов власти есть стимулы сбора средств через систему коррупции, поскольку полученными таким образом деньгами не надо делиться с властями более высоких уровней. Поэтому в отсутствие фискальной независимости у местных органов власти нет стимулов для развития своих налоговых баз.

Местные власти могут выбрать три способа получения дополнительных доходов - расширение местной налоговой базы, выбивание трансфертов из Центра, получение взяток и прочие нелегальные каналы от бизнеса. Каким из трех способов сбора средств пользуются местные политики в большой мере определяется степенью фискальной независимости местного бюджета. При этом, уровень сбора налогов зависит как от усилий налоговых органов, так и от размера налоговой базы. Местные органы власти в России сами не занимаются сбором налогов, хотя и могут влиять на работу местных органов по сбору налогов. Однако размер местной налоговой базы в большой степени зависит от действий местных органов власти.

Доля местных бюджетов в КНР в расходах расширенного правительства достигла 50% в 1993 г. против менее 1/3 в России. Анализ Е. Журавской показал, что между КНР и РФ на местном уровне нет большой разницы в расходных полномочиях и доходных источниках. Где существует большая разница - это в разделении доходов между уровнями власти.

В Китае местные власти обязаны отчислять в бюджеты высших уровней более или менее фиксированные суммы доходов, однако после отчисления они регулируют использование оставшихся в их распоряжении средств, в основном, самостоятельно. Более того, по поводу разделения бюджетных доходов в вышестоящим уровнем власти заключаются долгосрочные соглашения, которому местные власти перечисляют абсолютную сумму или определенный процент от доходов. Нет нужды говорить, какие это создает стимулы для местных властей по наращиванию налоговой базы. Что касается внебюджетных доходов местных властей в Китае, то они ни с кем не делятся.

В результате, предельная норма перевода средств в вышестоящий бюджет составила всего 0,16 в 1982-1992 гг.

Контраст с ситуацией в России, где многочисленные предложения, например, по фиксированию абсолютной величины трансфертов на несколько лет были отвергнуты, и соглашения о разделении доходов часто (ежегодно) пересматриваются. Разделение доходов зависит во многом от политических факторов, а не от усилий субнациональных властей по расширению налоговой базы.

Модель Журавской.

Мэр города решает следующую задачу:

max c*P+B+S, Р+S<=Tсобств+Трег (3.1.1)

Мэр выбирает уровень производства общественных благ P, степень регулирования частного бизнеса В, а также часть бюджета S, направляемая на "личное" использование мэра. Мэр получает политическую выгоду c*P от предоставления общественных благ, частную выгоду от избыточного регулирования В в виде взяток предпринимателей за отказ от регулирования, причем 0<c<1, что означает, что мэр оценивает выше свою частную выгоду от взяток и воровства бюджетных денег, чем политическую выгоду от направления бюджетных средств на производство общественных благ. Бюджетное ограничение мэра заключается в том, что сумма бюджетных расходов не может превышать сумму доходов от собственных и регулирующих налогов.

Собственные налоговые источники Тсобств - возрастающая функция от налоговой базы города, и положительно зависит от Р (общественные блага, включая такие, как обеспечение правопорядка и законности, уменьшают издержки предпринимателей) и отрицательно - от В. Сделаем предположение, что Тсобств состоят из фиксированной части W и переменной W(P,B):

Тсобств=W+W(P,B) (3.1.2)

W(P,B)=g(P)*y(B) (3.1.3)

Где g'>0, y'<0.

Разделяемые доходы, состоящие из регулирующих налогов, зависят от суммы собственных доходов города W, и состоят из фиксированной части T и переменной части T(W), равной a*W:

Трег=Т+T(W) (3.1.3)

T(W)=a*W (3.1.4)

Экзогенный параметр a, -1<=a<=0, представляет собой оценку слабости фискальных стимулов. Если а=-1, то фискальные стимулы абсолютно слабые, т.е. бюджетные доходы не зависят от действий мэра, т.е. от P, B и S, поскольку увеличение собственных доходов влечет аналогичное уменьшение доходов от регулирующих налогов. Если а=0, то фискальные стимулы сильные - увеличение налоговых доходов города полностью идет на увеличение собственных доходов. Параметр а близок к 0 в Китае, и к -1 - в России.

Тогда задачу оптимизации мэра можно переписать следующим образом:

max c*P+B+S, P+S<=T+W+(1+a)*g(P)*y(B) (3.1.5)

Пусть P*, B*, S* - решение задачи оптимизации. Следующие предположения позволяют проиллюстрировать, как фискальные стимулы влияют на решение мэра.

1. dB*/da <0 для всех a

2. dP*/da>0 для всех a

3. dS*/da<0, d[T+W]=-d[(1+a)g*y*]

Пп. 1 и 2 означают, что по мере роста фискальных стимулов размер регулирования и взяток уменьшается, а объем производства общественных благ возрастает. П. 3 означает, что в если сравнить два города с одинаковыми бюджетными доходами, но с разными фискальными стимулами, то в городе с более сильными стимулами мэр меньше ворует из бюджета. Но это означает, что не только объем, но и эффективность производства общественных благ выше в случае сильных фискальных стимулов.

Модель иллюстрирует, таким образом, что сильные фискальные стимулы влияют на поведение политиков по отношению к частному бизнесу и эффективности производства общественных благ.

Используя модель, Е. Журавская тестирует гипотезу 1, согласно которой фискальные стимулы в России очень слабы, и показатель а, таким образом, близок к -1; гипотезу 2, согласно которой скорость формирования новых предприятий положительно коррелирует с величиной фискального стимула; гипотезу 3, согласно которой усиление фискальных стимулов повышает эффективность производства общественных благ. Величина a получилась равной меньше -0,9. Это означает очень большое изъятие дополнительных доходов, почти абсолютное. То есть 90 коп. из каждого дополнительного рубля собственных доходов местных бюджетов изымалось региональными властями в виде уменьшения доли местных властей в регулирующих налогах или уменьшения трансферта. Соответственно- никакого стимула для местных властей расширять налоговую базу. Более того, это означает, что местное самоуправление отнюдь несамостоятельно в финансовом отношении.

Результаты, полученные в модели также объясняют, почему среди городов России Москва и С.-Петербург резко выделяются по числу малых и вновь созданных предприятий, причем столь существенная разница отнюдь не может быть сведена к выгодам, связанным с развитием инфраструктуры. Обладая до последнего времени двойственным статусом муниципального образования и региона (субъекта Федерации), эти города имели меньше проблем с фискальными стимулами.

Модель Бланшара-Шлейфера.

Местные власти сталкиваются со следующим выбором: либо ограничить трансферты старым государственным или бывшим государственным фирмам и позволить новым частным фирмам развиваться, расти и входить на рынок, способствуя росту, либо осуществлять трансферты старым предприятиям, не допускать появление новых фирм, и замедлять рост. Что побуждает местные власти выбирать второй вариант? Контроль старых владельцев рент, защита их от конкуренции. Рентоориентированное поведение означает, что местные власти просто не в состоянии ограничить взятки и коррупцию местных чиновников.

Пусть у - дополнительный выпуск в результате роста, а также дополнительные налоговые доходы центральных и местных властей в результате роста, b - частная выгода местных властей от препятствования росту, например, сумма взяток и других платежей старых фирм местным властям за ограничение конкуренции.

Центральное правительство хочет ускорить рост, оно использует политику «кнута и пряника»:

используя дополнительное разделение доходов (пряник) от роста с местными властями в доле а, тогда если местные власти ускоряют рост, то их доходы увеличатся на а*у.

Воздействуя на вероятность того, что местные правительства останутся у власти. Пусть рх - вероятность того, что местные правительства останутся у власти, если они препятствуют росту, и ру - если они проводят политику, ускоряющую рост. Определим р=ру/рх. Конечно, величина р зависит от того, выбираются или назначаются местные власти (в последнем случае центральное правительство может устанавливать р как оно пожелает). Воздействие на величину р в случае выборности местных правительств осуществляется путем поддержки определенных кандидатов и влияния на мнение избирателей и исход выборов. Если это влияние слабо, то р может быть меньше единицы - местное правительство с большей вероятностью останется у власти, если будет проводить сдерживающую рост политику (старые фирмы политически более организованы и влиятельны, чем их новые (потенциальные) конкуренты).

В результате, местное правительство выберет политику, ориентированную на рост, если

ру*а*у>рх*b, или

р*а*у>b (3.1.7)

Таким образом, чем больше воздействие центрального правительства на местные власти, чем больше разделение дополнительных налоговых доходов от роста, чем больше сам потенциал роста, и чем меньше доходы от препятствования роста, чем больше местные власти будут выбирать политику, ориентированную на рост.

Очень важна величина а. Исследования для Китая устанавливают её в размере 0,8, правда, для случая отношений между центральными и региональными бюджетами. Насчет межбюджетных отношений региональных и местных властей исследования не проводились. Тем не менее, это означает, что 80% дополнительных доходов от ускорения экономического роста достаются региональным, а не центральным властям.

Что касается России, то величина а составила всего 0,1 (для отношений региональных и местных бюджетов), что безусловно является весьма слабым стимулом для ориентированной на рост политики местных властей. Неудивительно, что среди 13000 российских муниципальных образований лишь 400 являются донорами. Обычно они являются "дойными коровами" региональных властей. Более того, заведомая невыполнимость и нерациональность устанавливаемых федеральным Центром требований прямо побуждают субфедеральные власти прибегать к использованию различных форм «теневой» бюджетной политики (исполнение бюджетов в режиме выборочного секвестра, применение денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды, предоставление индивидуальных налоговых льгот, что в рассматриваемой модели является поведением, препятствующим экономическому росту).

Трансферты могут способствовать стимулированию экономического роста, в том числе и на субфедеральном уровне. То есть трансферты рассматриваются как финансовые перечисления, которые должны выравнивать социально-экономические условия в различных регионах, обеспечить одинаковую «чистую финансовую выгоду» для граждан (net fiscal benefits). Однако целью такого выравнивания является не только установление социальной справедливости, сколько эффективное функционирование экономики страны.

(5)Ahmad E., Hewitt D., Ruggiego E. Assigning Expenditure Responsibilities. Fiscal federalism in Theory and Practice. - Washington, IMF, 1997.

(6) Из трех составных частей расходных обязательств нормативно-правовое регулирование регулирование не поддается количественной оценке. Отличие показателя финансирования от предоставления общественных благ можно определить путем вычета из общих расходов органа власти выданных грантов (показатель финансирования общественных благ можно определить как все расходы, включая гранты, а показатель предоставление — как расходы за исключением выданных грантов).

2.2.4.2. Недостатки и проблемы межбюджетных отношений в РФ

Бюджетный кодекс РФ указывает, что межбюджетные отношения основываются на принципах:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;

разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

равенства бюджетных прав субъектов РФ;

равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Таким образом, Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) установлены принципы бюджетной системы, распределены сферы компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных взаимоотношений, определены источники доходов и направления расходов по всем уровням бюджетной системы. Вместе с тем, не дается четкого разделения принципов межбюджетных отношений и принципов построения бюджетной системы в единстве всех ее уровней - федерального, регионального и местного, в результате межбюджетные отношения ограничиваются сферой бюджетного регулирования и выравнивания. Кроме того, принцип единства бюджетной системы в БК РФ реализуется посредством высокой централизации доходных источников. Принцип самостоятельности каждого уровня бюджетной системы сводится к обособлению бюджетных прав без оценки реальной способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и развитию своего экономического потенциала. Сбалансированность бюджетов фактически ориентирована на использование механизмов бюджетного выравнивания, причем выравнивания бюджетной обеспеченности, а не налогового потенциала территорий. Поэтому приходится констатировать, что имеются принципиальные недостатки, порождающие неэффективность системы межбюджетных отношений в целом.

За исключением принципа равенства бюджетных прав, закрепленные Бюджетным кодексом принципы межбюджетных отношений менее конкретны. Так, принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами федерального, регионального и местного уровня. Таким образом, в действующей редакции этот принцип не несет никакой смысловой нагрузки. Ведь распределение расходов и доходов является скорее процессом реализации межбюджетных отношений, нежели их признаком или качественной характеристикой. В любой бюджетной системе неизбежно происходит то или иное распределение доходных источников и расходных полномочий между ее элементами, и степень демократичности этой системы определяется не самим по себе фактом распределения доходов и расходов, а тем, каким образом они распределяются.

В Конституции РФ также к полномочиям региональной власти отнесены государственные задачи, которые явно не отнесены к компетенции Федерации. Однако в Конституции РФ не определено, каким образом распределяются полномочия между разными уровнями власти при решении общих задач. Таким образом, при обеспечении общественными благами остается широкая область для маневра в рамках полномочий каждого уровня.. Например, если распределение налогов уже в основном сформировано, а Бюджетным кодексом предусмотрено разделение налогов на собственные и регулирующие, введен принцип паритетного распределения доходов между Центром и регионами (доходы субъектов РФ должны составлять половину консолидированного бюджета), то распределение расходных полномочий до сих пор не осуществлено. Намечены лишь общие контуры в «Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.»

Также примечательно, что на уровне российской Конституции не предусматривается, для чего предназначены уплачиваемые налоги, при этом Конституция РФ требует, чтобы каждый платил налоги. Нельзя не согласиться с мнением, что сначала государство (общество) должно определить, что и в каких размерах оно намеревается делать, а затем - кто и какой мере должен оплатить эту деятельность. Экономический смысл и функции налогообложения, важнейшей из которых является оплата производства общественных благ подменяется абсолютным правом государства взимать налоги.

Особую взаимосвязь межбюджетных отношений и региональной политики подчеркивает выделенная в исследовании института «Восток-Запад» взаимосвязь: преемственность прямых расходов федерального бюджета РФ в регионах (коэффициент корреляции по данным за 1998 и 1999 гг. более 0,9) свидетельствует об отсутствии формального выражения принципов региональной политики применительно к расходам федерального бюджета в России.

Между трансфертами и ВРП российских регионов в рамках линейной модели не выявлено значимой отрицательной зависимости, поэтому гипотеза о том, что федеральный центр с помощью трансферта перераспределяет доходы от богатых регионов к бедным, т.е. выравнивает ВРП, отвергается. Это объясняется методикой распределения средств ФФПР, по которой центральное правительство выравнивает с помощью данных трансфертов приведенный к сопоставимому виду налоговый потенциал, который учитывает не только развитость региона, но и его особенности, связанные с географическим положением и климатическими условиями. Остальная помощь из федерального бюджета носит в большей степени нерегулярный характер и направлена на финансирование различных федеральных программ. Поэтому значимой отрицательной зависимости от ВРП, а значит и выравнивания доходов регионов, получено не было.

Если сравнить с результатами подобных исследований, сделанных для других стран, то степень перераспределения в Российской Федерации окажется значительно ниже. Для примера, в США данный показатель равняется 14%, в Канаде 23%, во Франции 38% и в Великобритании 26%.

Таблица 2.4.1. Оценка индекса Масгрейва для 1994 - 2000 г.г.

Как и при оценке регрессионных моделей при оценке прогрессивности с помощью индекса Масгрейва было получено, что совокупные налоговые поступления в начале рассматриваемого промежутка времени регрессивны. С течением времени степень прогрессивности совокупных налоговых поступлений увеличивается и, начиная с 1998 года, данный вид межбюджетных платежей приобретает прогрессивный характер. Совокупная федеральная помощь, если считать ее отрицательным налогом, в рассматриваемом смысле регрессивна на всем промежутке времени. Более того, из анализа индекса Масгрейва (отношение индекса концентрации к индексу Джини) следует, что индекс концентрации для совокупной федеральной помощи отрицателей на всем промежутке времени за исключением 1998 года. Следовательно, богатые регионы получают больше финансовой помощи, чем бедные во все года за исключением 1998 года.

Как и при оценке перераспределения, при анализе стабилизационного эффекта значимой зависимости изменения трансферта из ФФПР от изменения ВРП не было выделено. Таким образом, трансферт не оказывал стабилизирующего эффекта на ВРП на всем промежутке времени, а остальная помощь стабилизировала ВРП только в 1996 и 1997 годах.

Экономическая эффективность финансового выравнивания региональной асимметрии снижается также вследствие значительной асимметрии внутри самих регионов. Наиболее типичная картина российского региона, сформировавшегося в результате действия различных институциональных факторов в советские и даже дореволюционные годы это наличие регионального центра, где сосредоточен основной образовательный, культурный, научный, а теперь и финансовый потенциал региона. Кроме того, в регионе существуют другие города, в основном значительно уступающие по людности региональной столице. В этих городах обычно имеется одно крупное предприятие, находящееся часто в кризисном положении. Наконец, это сельская местность, крайне депрессивная в 1990-е гг.

Проводя политику финансового выравнивания, Федеральный центр должен был бы в первую очередь оказать помощь сельской местности и небольшим городам, в то время как региональные центры в основном относятся к муниципалитетам-донорам. Однако вследствие недостаточной информации федеральный Центр осуществляет трансферты региональным бюджетам, «полагаясь» в дальнейшем на региональное выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Проводить адекватную политику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований на уровне региона мешает отсутствие регионального самосознания, неразвитость идеи субсидиарности. Регионы в основном стягивают доходные источники на себя.

В этих условиях дотации из федерального бюджета региональному влекут рост социальных расходов последнего. Однако социальная инфраструктура, поддержка которой в результате федеральной помощи увеличивается, сконцентрирована именно в региональных центрах. В результате, федеральная политика финансового выравнивания приводит к росту внутрирегиональной асимметрии!

Осуществление концепции «федерализма, поддерживающего рыночные отношения», предполагает ликвидацию диспропорции между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией бюджетных полномочий.

Следует отметить, что при осуществлении различных форм финансовой поддержки практически полностью отсутствует их координация. В результате нередко из федерального бюджета по различным направлениям перечисляются средства на решение одной и той же социальной проблемы. Например, регион, собственные доходы которого признаются на федеральном уровне недостаточными для реализации государственных функций в социальной сфере, может получить трансферт из ФФПР (в котором учитываются его бюджетные потребности); финансовую поддержку по линии отраслевого финансирования (фактически на те же цели, что и средства из ФФПР); средства на финансирование региональной программы по социально-экономическому развитию данного региона (где, как правило, учитываются социальные проблемы); средства в форме государственной поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера или бюджетной ссуды.

Таким образом, бюджетная потребность региона по содержанию одного и того же субъекта бюджетного обслуживания, которая объективно не может быть покрыта собственными бюджетными доходами, в ряде случаев четыре и более раз компенсируется из федерального бюджета. При этом, как уже указывалось, между различными направлениями расходов федерального бюджета практически отсутствует координация. Примеры четырехкратной компенсации отдельных объектов можно привести более чем по тридцати субъектам Российской Федерации. Двукратная компенсация по отдельным объектам осуществляется практически во всех субъектах РФ, включая так называемые регионы-доноры.

Основой для разграничения полномочий между федеральным Центром и регионами являются положения Конституции РФ, определяющей сферы ведения федерального Центра, регионов, местного самоуправления и сферы совместного ведения. Однако степень реального разделения сфер совместного ведения определяется до сих пор в основном договорным процессом, что противоречит Конституции. Широкая сфера совместного ведения расширяет и рамки для возможных противоречий между уровнями власти при разделении компетенции.

Проблемы:

Нестабильное закрепление налоговых доходов за региональными и местными бюджетами. В соответствии с БК РФ, одним из источников собственных доходов региональных и местных бюджетов являются налоговые доходы соответственно от региональных и местных налогов и сборов. Однако виды налоговых доходов, составляющие собственную базу территориальных (региональных и местных) бюджетов в БК РФ не перечислены, - устанавливается лишь, что перечень и ставки собственных налоговых доходов региональных бюджетов определяются налоговым законодательством. Аналогичная норма действует в отношении местных налоговых доходов. Однако в настоящее время львиную долю доходов территориальных бюджетов составляют не собственные доходы, а регулирующие. Данное положение не может быть признано приемлемым, поскольку такое распределение налоговых доходов изначально ставит доходы нижестоящих бюджетов в зависимое положение от решений вышестоящих уровней власти.

Возможность ежегодного изменения нормативов отчисления регулирующих доходов региональных и местных бюджетов вышестоящими органами власти. БК РФ закрепляет принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ. При этом, к регулирующим доходам бюджетов БК РФ относит федеральные и региональные налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты. БК РФ, не устанавливая твердо доли регулирующих налогов, содержит норму, согласно которой нормативы распределения налогов устанавливаются вышестоящими бюджетами в законе о соответствующем бюджете (федеральном или региональном) ежегодно или на долговременной основе (не менее 3 лет).

Единственное исключение из данного правила устанавливается при определении налоговых доходов местных бюджетов. Здесь впервые устанавливается твердый норматив распределения доходов местных бюджетов - 100% государственной пошлины, за исключением пошлины, зачисляемой в соответствии с БК РФ в федеральный бюджет. В данном случае не ясны мотивы законодателя, выделившего среди прочих именно данный вид дохода одного из уровней бюджетной системы и установившего твердый норматив его распределения. Кроме того, само отделение в данной статье БК РФ государственной пошлины от прочих налогов и сборов весьма спорно, поскольку ст. 13 Налогового кодекса РФ (НК РФ) относит государственную пошлину к федеральным налогам и сборам.

Таким образом, сама возможность ежегодного изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов дестимулирует региональные и особенно местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий. Данная норма лишает стройности и стабильности систему межбюджетных отношений, существенно ограничивая самостоятельность территориальных бюджетов и ставя их в зависимость от вышестоящих. Частый пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов существенно затрудняет планирование местных и региональных бюджетов.

Нестабильная система межбюджетных отношений, в которой на постоянной основе не закреплены налоговые доходы бюджетов, подвержена влиянию политической конъюнктуры, а бюджетная система ставится в зависимость от политической ситуации, в результате изменения конъюнктуры которой могут быть перераспределены доходы между уровнями бюджетной системы.

В связи с тем, что в настоящее время основная часть доходов региональных и особенно местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих доходов, установление временных нормативов оказывает еще большее негативное влияние на эффективность межбюджетных отношений. В результате действия данной нормы БК РФ, территориальные органы власти лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование своих бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем. Это способствует культивированию иждивенческих настроений, как у представителей территориальных органов власти, так и у населения, что, в свою очередь, негативно сказывается на качестве управления и темпах экономического развития соответствующей территории.

Кроме того, действие указанных выше норм БК РФ приводит к тому, что территориальные бюджеты могут приниматься только после утверждения вышестоящих бюджетов, в которых устанавливаются нормативы распределения большей части налоговых доходов нижестоящих бюджетов. Это обстоятельство замедляет бюджетный процесс на региональном и местном уровнях, что дестабилизирует как социально-экономическую, так и политическую ситуацию на соответствующих территориях.

Неэффективность заложенных в БК РФ механизмов гарантии бюджетных прав регионов. БК РФ устанавливает распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы в пропорции 50:50.

Однако данная норма, как показывает практика, не может служить барьером на пути централизации государственных финансов и выступать гарантом самостоятельности региональных бюджетов. Так, в соответствии с принятым федеральным бюджетом на 2001 г., Федерация должна получить 57,5% доходов консолидированного бюджета. Однако, представители федеральных органов власти считают, что ст. 48 БК РФ при этом не нарушается, поскольку за счет образуемых из отчислений от федеральных налогов Фонда компенсаций, Фонда дорожных субсидий и Фонда финансовой поддержки регионов, средства которых перечисляются в бюджеты субъектов РФ, доля доходов региональных бюджетов увеличивается до 51,8%. С таким утверждением согласиться нельзя, поскольку перечисления из фондов не могут быть отнесены в соответствии с БК РФ к налоговым доходам региональных бюджетов, которые и должны составлять не менее 50% от суммы консолидированного бюджета РФ.

Таким образом, статья 48 БК РФ не препятствует федеральному Центру фактически перераспределять часть налоговых доходов субъектов РФ, меняя заложенное в ней соотношение доходов.

Неограниченная возможность вышестоящих уровней власти централизовать доходы нижестоящих бюджетов. БК РФ устанавливает, что в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы для целевого финансирования централизованных мероприятий. Централизация доходов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете или законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной год. Иными словами, в любой момент вышестоящими органами власти может быть принято решение о централизации части собственных доходов субъектов РФ или муниципальных образований. При этом в БК РФ не определяется перечень мероприятий, для финансирования которых может быть произведена централизация доходов нижестоящих бюджетов. Другими словами, для централизации доходов достаточно принять соответствующее решение на уровне федерального или регионального закона о бюджете, не изменяя при этом налоговое или бюджетное законодательство.

Это существенно снижает эффективность государственного и муниципального управления, порождает безответственность и иждивенчество.

Представляется, что данная норма потенциально может привести к разрушению всей системы межбюджетных отношений, создавая возможности для централизации всех доходов нижестоящих бюджетов на одном или двух уровнях бюджетной системы.

Противоречащее Конституции РФ ограничение органов местного самоуправления по установлению местных налогов. Следует отметить незаконность ограничения прав органов местного самоуправления по установлению собственных налогов и сборов.

Согласно НК РФ, представительные органы местного самоуправления при установлении местных налогов, определяют лишь налоговые ставки (в пределах, установленных НК РФ), налоговые льготы, порядок и сроки уплаты. Однако Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (в соответствии с Конституцией) относит установление местных налогов и сборов к вопросам местного значения и к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.

НК РФ определяет также, что под установлением налога понимается определение основных элементов налогообложения. Следовательно, имея конституционное право “устанавливать местные налоги и сборы”, органы местного самоуправления должны иметь право и обязаны устанавливать все указанные в НК РФ элементы налогообложения.

Иначе говоря, в противоречии с Конституцией, НК РФ существенно ограничивает права местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов.

Ограничение прав федеральных органов власти по оказанию помощи местным бюджетам. БК РФ относит оказание финансовой помощи местным бюджетам к расходам, финансируемым исключительно из региональных бюджетов. С одной стороны, данная норма справедливо исключает возможность обращения местных властей за финансовой поддержкой к федеральному центру, что существенно усложнило межбюджетные отношения. Однако, с другой стороны, норма лишает возможности оказывать финансовую помощь напрямую местным бюджетам, минуя региональный уровень, например в случае чрезвычайных ситуаций. Это снижает необходимую в таких случаях оперативность предоставления финансовых ресурсов, опосредуя их поступление региональным бюджетом. Это обстоятельство закладывает возможность нецелевого использования федеральных средств региональными властями.

Отсутствие минимальных социальных стандартов. В соответствии с БК РФ, размеры финансовой помощи регионам на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ должны определяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты (МГСС) при безусловном исполнении долговых обязательств. Вместе с тем, МГСС законодательно не установлены, в результате чего “провисает” вся конструкция.

Под МГСС следует понимать устанавливаемый законодательством минимальный уровень социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека бесплатно или за доступную плату за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, средств предприятий и организаций. В случае недостаточности собственных доходов, органы власти вышестоящего территориального уровня должны осуществлять межбюджетное регулирование. Причем на наш взгляд, покончить с путаницей вокруг МГСС поможет пересмотр их концепции - они должны определять требования не к федеральным, а к субнациональным властям.

Согласно Конституции РФ, можно назвать следующие такие стандарты, которые должны гарантироваться:

гарантии минимального размера оплаты труда;

социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом;

предоставление жилища малоимущим и гражданам, нуждающимся в нем;

охрана здоровья и медицинская помощь;

дошкольное, общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и предприятиях в соответствии с установленными Российской Федерацией федеральными образовательными стандартами;

получение квалифицированной юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных законами, оказывается бесплатно.

Социальные нормы могут устанавливаться от минимально необходимых до максимальных (рациональных). Еще в СССР была разработана система «социальных минимально необходимых норм», которая использовалась для определения расходов в бюджетном планировании, включая и показатели межбюджетных отношений. Но и тогда она не охватывала полностью все виды возможных расходов. По некоторым из них расчеты велись на основе анализа фактических расходов за ряд лет. Кроме того, в конечном счете, размер бюджетных расходов ограничивался возможностями бюджетной системы.

Поэтому введение МГСС ни в коем случае не должно означать возврата к советской системе сплошного счета по разработанным нормам каждого бюджета. Это подрывает федеративную основу системы межбюджетных отношений.

В статье В. Христенко предлагается пересмотреть концепцию проекта закона о МГСС. Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затратах и/или обеспечении объектов, материальными ресурсами и пр.) и служить "ограничителем" для введения "федеральных мандатов" в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом собственно финансовые нормативы обеспечения таких стандартов (как правило, в расчете на одного потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.

Необходимо также понимать, что актуальность МГСС объясняется в первую очередь кризисным состоянием экономики. По мере роста экономики, в основу межбюджетного регулирования должны быть поставлены не расходы, что провоцирует иждивенческие настроения, а определенный уровень доходов.

Система МГСС имеет решающее значение для построения эффективного механизма выравнивания уровней региональных социальных услуг, что позволяет поддерживать их необходимый минимальный уровень по всей стране. Это может быть некий средний, максимальный или минимальный уровень финансовых расходов (или физических параметров) на человека. Если этот уровень в том или ином регионе не достигается, то разница должна покрываться из вышестоящего бюджета.

В свою очередь система региональных социальных стандартов должна регулировать и обеспечивать типовые условия оказания социальных услуг внутри субъектов РФ. Здесь покрытие региональных разрывов должно осуществляться из бюджетов субъекта, города и района.

Таким образом, можно констатировать, что действующая на сегодняшний день система межбюджетных отношений обладает существенными недостатками. Вся система межбюджетных отношений излишне централизована, сложна, запутана (особенно в части регулирующих доходов бюджетов), неустойчива и непрозрачна.

Закрепленные в БК РФ за органами власти различного уровня полномочия по регулированию межбюджетных отношений ясно характеризует идеологию построения бюджетной системы - максимум прав у федерального центра и минимум - у органов местного самоуправления. Множество норм БК РФ ограничивает права территориальных бюджетов в пользу федерального бюджета, провозглашая мнимую самостоятельность всех бюджетов. Бюджетный федерализм сводится к перераспределению доходов от центра к регионам и местному самоуправлению. Таким образом, существует чрезмерно большая (в том числе и искусственно завышаемая) сфера бюджетного (межбюджетного) регулирования, как следствие низкого (и искусственно занижаемого) уровня собственных доходов в территориальных бюджетах.

Самое же главное в том, что у региональных и местных властей в рамках действующей системы межбюджетных отношений нет достаточных стимулов и заинтересованности проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, снижать зависимость от вливаний из федерального бюджета.

В настоящее время на уровне субнациональных (региональных и местных) бюджетов сосредоточено около половины налоговых доходов консолидированного бюджета РФ, примерно 60% непроцентных расходов. По данным параметрам Россия практически не уступает, а по доле доходов местных бюджетов (25%) уверенно опережает большинство федеративных государств (для сравнения: в середине 90-х годов доля доходов субнациональных бюджетов в США составляла 46%, в том числе местных бюджетов - 20%, в Канаде - соответственно 54 и 12%, в Германии - 53 и 16%).

Однако при детальном анализе оказывается, что это не более чем квазидецентрализация бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены «федеральными мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), а основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, наблюдается резкая несбалансированность предписанных сверху расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же сверху доходных источников. В условиях сохранения пережитков «единого общегосударственного бюджета» преимущества децентрализации оборачиваются ее недостатками - неравномерным финансированием социальных расходов, снижением "прозрачности", финансовыми злоупотреблениями. В целом межбюджетных отношений и региональных финансов вызван незавершенностью процесса реальной децентрализации бюджетной системы и сохранением пережитков "бюджетной вертикали". При этом норма федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», требующая при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями одновременной передачи материальных и финансовых ресурсов, необходимых для осуществления этих полномочий, к сожалению, до сих пор не реализована.

В настоящее время внимание специалистов, занимающихся проблемами межбюджетных отношений, сосредоточено, главным образом, на верхних уровнях бюджетной системы - федеральном и региональном. Значение местных бюджетов явно недооценивается.

В 2001 г. Президентом РФ были внесены поправки в закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, направленные на так называемое «укрепление вертикали власти». По мнению автора, можно рассматривать как положительный факт корректировки этих поправок, в результате которой были созданы дополнительные механизмы защиты представительных органов и глав муниципальных образований от произвола губернаторов в процессе реализации процедуры привлечения их к ответственности за нарушение законодательства.

Нельзя не приветствовать «революционные» предложения, сделанные Минфином России, по передаче на местный уровень:

· всех имущественных налогов;

· налогов на совокупный (вмененный) доход;

· 50% ресурсных и экологических платежей (в части платежей за углеводороды - 10%);

· 20% налога на игорный бизнес;

· сохранение за местными бюджетами не менее 50% подоходного налога, 60% налога с продаж.

На наш взгляд, наиболее острыми проблемами местного самоуправления являются:

Слабая собственная доходная база местных бюджетов;

Финансовый произвол региональных властей;

Недостаточный контроль за деятельностью местных властей со стороны государства и населения.

Таблица 3.4.1.

Коэффициенты корреляции индекса децентрализации с показателями экономического и социального развития (данные по 80 странам)

Источник: Shah А., Fiscal Federalism and Economic Governance: For Better or For Worse? - World Bank, р. 4.

Особое внимание заслуживает факт крайней неравномерности развития муниципальных образований в России, намного превышающий неравномерность развития регионов. Так, если среди 89 субъектов РФ донорами в 1998 г. являлись 11 регионов (12% - самый низкий показатель), а в 2002 г. их будет уже 24 (27%), то среди 13000 муниципальных образований донорами является только 400, или всего 3% их общего числа.

На основе проведенного анализа межбюджетных отношений предлагается вариант реформирования системы межбюджетных отношений в России, предполагающий построение качественно новой модели межбюджетных отношений. Предлагаемая модель основывается на единой системе (классификации) налогов и сборов, предусмотренных действующим НК РФ, что не затрагивает основы действующей налоговой системы.