1.4 ЮНИТИЗАЦИЯ ПРИ РАЗРАБОТКЕ МЕСТОРОЖДЕНИЙ, ПЕРЕСЕКАЕМЫХ ВНУТРЕННИМИ АДМИНИСТРАТИВНЫМИ
ГРАНИЦАМИ
Данный тип месторождений представляет наибольший интерес для России,
однако прямых зарубежных аналогов этому типу в зарубежных странах нет.
В США отношения между отдельными штатами, связанные с использованием природных
ресурсов, носят принципиально иной характер, чем в России, ввиду частной
собственности на ресурсы углеводороды на большей части суши США.
Платежи за недра (роялти) являются не налогом, как в России,
а платой собственнику земельного участка, в недрах которого содержатся
ресурсы нефти и газа. В связи с этим, урегулирование вопросов разработки
таких месторождений является предметом договоренности между недропользователем
и владельцем ресурсов, с одной стороны, и между недропользователями на
сопряженных участках одного месторождения – с другой стороны.
Большинство других государств с федеративным устройством не имеет месторождений
нефти и газа на суше, пересекающих внутреннипе административные границы.
В связи с этим в зарубежной литературе данный вопрос практически не рассматривался.
В то же время принципы международной юнитизации при разработке месторождений,
пересекающих границы государств, во многом могут быть отнесены и к отношениям
между субъектами Российской Федерации.
В частности, основным принципом международной юнитизации является распределение
доходов не на основе фактической добычи на каждом из участков, входящих
в юнит, а на основе величины запасов, согласованной между сторонами и/или
подтвержденной экспертизой.
Основываясь на международном опыте, можно выделить три основных виды
взаимоотношений между субъектами РФ при разработке трансграничных месторождений:
-
взаимоотношения строятся на “правиле захвата”, то есть разработка трансграничных
месторождений не регулируется ни федеральным законодательством, ни договорами
между субъектами;
-
взаимоотношения основаны на договорах между субъектами РФ, предусматривающих
принципы распределения доходов от эксплуатации ресурсов, а также устанавливающие
условия и порядок предоставления прав пользования недрами на трансграничных
объектах;
-
взаимоотношения регулируются федеральным законодательством о недрах в части
условий и порядка выдачи лицензий, и федеральным налоговым законодательством
в отношении распределения доходов между бюджетами различных уровней при
разработке трансграничных месторождений. Кроме того, федеральным законодательством
предусматривается принудительная юнитизация – заключение юнитизационного
соглашения между владельцами лицензии на трансграничном объекте.
Первый вариант является наименее эффективным, поскольку при отсутствии
юнитизации затраты недропользователей существенно возрастают, и, соответственно,
снижаются доходы государства от реализации проектов. Кроме того, этот путь
ведет к конфликтам между субъектами РФ, так как он не обеспечивает справедливого
распределения доходов от эксплуатации объектов.
Второй и третий варианты могут применяться в различных ситуациях.
Рассмотрим пример, в котором трансграничный объект разделен на две лицензии,
причем граница между лицензиями совпадает с внутренней административной
границей. Наибольший интерес в этом случае представляет решение вопросов
оптимизации разработки, различия в налоговых режимах и распределения доходов
между субъектами РФ.
Если в федеральном законодательстве предусматривается принудительная
юнитизация недропользователей (независимо от того, находятся ли они в одном
или разных субъектах РФ), то эти недропользователи заключают юнитизационное
соглашение, устанавливающее:
-
разработку месторождения на основе единого плана;
-
ведение единого счета доходов и расходов по юниту в целом, с последующим
распределением этих доходов и расходов пропорционально запасам каждого
владельца юнита; эти данные используются для расчета налогов и платежей,
обеспечивая тем самым пропорциональность всех доходов субъектов РФ запасам
углеводородов, содержащихся в недрах соответствующего субъекта;
-
процедуру согласования, переоценки и экспертизы запасов углеводородов.
Что касается налогового режима, то в данном случае он может применяться
в соответствии с законодательством каждого субъекта РФ, однако, как правило,
на трансграничных объектах устанавливается единый налоговый режим. Это
связано с тем, что при наличии, например, разных ставок роялти в различных
частях территории юнита недропольхователи будут заинтересованы в том, чтобы
запасы в той части территории юнита, где плата за недра выше, были занижены.
Учитывая условность разделения территории юнита на части, это может привести
к весьма сложным переговорам, из-за которых будет тормозиться разработка
объекта. Поэтому единые налоговые ставки используются не только при внутренней,
но и при международной юнитизации.
Таким образом, данный пример показывает, что отношения недропользователей
могут эффективно регулироваться федеральным законодательством, в дополнение
к которому субъекты РФ могут заключить договор об установлении единого
налогового режима ( в части налогов, поступающих в региональные бюджеты)
на трансграничных месторождениях. Рассмотрим второй пример, при котором
трансграничное месторождение разрабатывается одним недропользователем.
В этом случае юнитизационное соглашение не заключается, поскольку недропользователь
один. Он ведет единый счет доходов и расходов, однако для целей налогообложения
в соответствии с мировой практикой они должны условно разделяться на две
части пропорционально запасам, содержащимся в недрах каждого из субъектов
РФ, на территории которого расположен участок недр. Для того, чтобы выполнялось
это требование, соответствующие нормы могут быть предусмотрены:
-
федеральным законодательством;
-
договорами между субъектами РФ и, на их основе, условиями лицензий.
Наиболее эффективным вариантом является регулирование данного вопроса федеральным
законодательством для случаев, когда субъекты РФ не заключили соответствующий
договор. При этом договорами между субъектами могут быть предусмотрены
иные нормы. Например, для случаев, когда только небольшая часть месторождения
пересекает границу субъекта РФ, могут быть разработаны упрощенные процедуры,
предусматривающие:
-
право выдачи лицензий тем субъектом РФ, на территории которого находится
наибольшая часть месторождения;
-
уплату налогов со всего месторождения в соответствии с законодательством
того субъекта, на территории которого находится большая часть месторождения;
-
выплату определенной доли одного или нескольких платежей (например, роялти)
в бюджет того субъекта РФ, на территории которого находится меньшая часть
месторождения.
Данный анализ показывает, что для эффективного управления разработкой трансграничных
месторождений углеводородов необходимо гибкое сочетание различных правовых
инструментов. Для каждого типа трансграничных месторождений должен быть
разработан “пакет” законодательных и нормативных актов, позволяющий осуществлять
их разработку с соблюдением интересов всех заинтересованных сторон – Российской
Федерации, ее субъектов и недропользователей. |