ПРИЛОЖЕНИЕ.
Диалоги “Бизнес-МН". 

---

Без льгот инофирмам соглашений о разделе продукции не бывает

Важнейших различия два. Во-первых, проект Думы носит более универсальный характер, так как он распространяет режим СРП на все минеральное сырье, тогда как в юрисдикцию проекта Минтопэнерго-ГПУ администрации Президента входят только нефть и природный газ. Во-вторых, думский законопроект не делает разницы между отечественными и иностранными инвесторами. Президентский законопроект регулирует отношения между российским государством и иностранными инвесторами. 

Разведка и разработка месторождений нефти иностранными компаниями в нефтедобывающих странах осуществляются, как известно, на основе лицензий (разрешений), выдаваемых госорганами, либо в рамках соглашений о создании СП и договоров подряда. 

Соглашения о разделе продукции представляют собой своего рода правительственный заказ. Они предусматривают возмещение инофирме затрат, раздел топлива между ней и правительством нефтедобывающей страны, уплату подрядчиком подоходного налога. В качестве возмещения затрат подрядчик получает определенное количество добытой нефти, остальной объем делится между правительством и фирмой в установленном соглашением соотношении. 

СРП являются инструментом привлечения именно иностранных компаний. В силу этого они предоставляют подрядчику преференциальный режим. Одной из сторон в СРП является национальная государственная нефтяная компания, другой - иностранная фирма (или группа фирм), осуществляющая разведку месторождений нефти от имени и по поручению государственной компании. В мировой практике СРП не используются для регулирования добычи нефти своими национальными фирмами. Впрочем, это, действительно, было бы странно. 

Какой смысл национальной компании заключать СРП со своим собственным государством, а затем делить с ним продукцию? Намного проще и логичнее вести добычу самостоятельно, сохраняя право собственности на всю продукцию и уплачивая налоги. Так делается во всем мире и вряд ли стоит изобретать российский вариант production sharing. 

Разработчики думского законопроекта “О соглашениях о разделе продукции”, по-видимому, считают, что, включая отечественные компании в сферу юрисдикции нового закона, они обеспечивают им равные права с инофирмами, а также, вероятно, пытаются гарантировать национальным производителям льготное налогообложение по сравнению с ныне действующим (освобождение от НДС, акцизов и т.д.). 

Налоги в России, действительно, крайне высоки. Но в этом случае было бы правильнее подготовить еще один законопроект, который бы, наконец, установил стабильную налоговую систему с разумным уровнем ставок, стимулирующую производителей. 

Россия, несомненно, заинтересована в привлечении иностранных инвестиций , в том числе и в добывающую промышленность. В частности это обеспечивает доступ к передовой западной технологии, приобретение опыта ее использования. 

Видимо, следовало бы, взяв за основу президентский законопроект, распространить сферу его действия на все минеральные ресурсы. Ведь если Россия хочет привлечь иностранные инвестиции, она должна установить льготы и преимущества для западных инвесторов. Иначе они пойдут туда, где инвестиционный климат благоприятнее и политическая обстановка стабильнее, а таких районов в мире немало. 

Кто не успеет, тот опоздает навсегда

В частности, у Президента и Правительства всегда есть выбор: активно участвовать в процессе выработки законов, путем включения своих представителей в состав "думских" групп, воздействуя на этот процесс, одновременно, сохраняя за собой право предлагать собственную редакцию отдельных статей (в случае согласия с концепцией самого законопроекта) или предложить альтернативный вариант (в случае полного неприятия соответствующей "думской" версии). При этом надо иметь в виду, что в такой процедуре есть глубокий смысл: всегда существует опасность того, что при самостоятельном написании законов правительство будет писать их не так, как надо, а так, как удобнее исполнять, а с другой стороны, именно оно и никто другой создает всю нормативную базу (готовит положения, инструкции, распоряжения и т.п.), т.е. ту практическую основу, без которой любой - даже принятый - закон, как без рук. 

Как известно, 24 ноября прошлого года Совет Госдумы разослал законопроекты "О концессионных договорах" и "О соглашениях о разделе продукции". К середине января было получено около двухсот откликов из регионов, от всех заинтересованных ведомств, организаций и т.п. И, в том числе, - от правительства РФ. Они были проанализированы и частично учтены при доработке законопроектов перед вынесением на первые чтения. И вот 12 января 1995 г. с нарушением ряда процедурных норм вносится "президентский" вариант законопроекта "О соглашениях о разделе продукции при пользовании недрами" (см.таблицу сопоставлений), готовится к внесению в Госдуму "правительственный" вариант концессионного закона... Если кто-то думает, что чем больше разных вариантов, тем лучше, так вот это - не тот случай! Появление соответствующих законов, наверняка, будет задержано, а значит будет поставлено под угрозу начало осуществления уже в этом году крупных инвестиционных проектов с тяжелыми последствиями для всей экономики. Многие иностранные инвесторы просто устали ждать нормальной законодательной базы в России и "пакуют чемоданы"... 

Постановление правительства №1108 от 29.09.94 "Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации" породило создание новых групп разработчиков законов - уже из правительственной среды. Кампания, одним словом... При этом не стоит вопрос: а всегда ли нужно такое вмешательство в разработку того или иного проекта закона, существуют ли уже "заделы" у законодателей, каково состояние дел с тем или иным законопроектом? Да, и вообще, нужно ли такое вмешательство, поскольку производство законов - дело штучное: тут нужен индивидуальный подход. Речь идет о простой целесообразности... 

Что происходит сегодня? По каждому из законопроектов возникла, как минимум, неразлучная пара групп разработчиков - от Госдумы и правительства - и, независимо от их воли и желания, отныне законы обречены готовить не законодатели, а некие сборные команды, которые, кто-то, возможно из лучших побуждений, предложил называть "согласительными комиссиями". Тем, кто имел опыт работы в таких комиссиях, хорошо известно, что от такого "согласия" частенько рождаются уродцы. 

Ой, непросто происходит в нашей стране претворение в повседневную жизнь принципа "разделения властей". Казалось бы, уже всем ясно, что каждый должен заниматься своим делом... Исполнительная власть так долго и часто безуспешно боролась с Советами против их вмешательства в хозяйственные дела. Дублирование правительственных функций Верховным Советом при Р. Хасбулатове было источником постоянных и серьезных конфликтов. Сегодня, похоже, мы наблюдаем не всегда праведное вмешательство исполнительной власти в сферу законотворчества. Можно констатировать, что налицо - законотворческий зуд исполнительной власти, который объективно противоречит ее же интересам и может дорого стоить экономике страны. 

Инвесторы ждут уже четыре года

В соответствии с вновь принятым Законом "О недрах" лицензионные соглашения, в том числе соглашения о разделе продукции (СРП), получили статус гражданско-правовых договоров. Кроме того, из закона исключена такая форма отношений, связанная с недропользованием, как концессия. 

Когда в 1992 г. принимался Закон "О недрах", уже действал Закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР", который в ст.40 предусматривал возможность заключения концессионных договоров с иностранными инвесторами в отношении природных ресурсов. Поскольку никакого иного акта не существовало (российским законодательством такие формы отношений не предусматривались), то в Законе "О недрах" (ст.12) была сделана оговорка о том, что в лицензии должны быть закреплены формы договорных отношений в виде концессионных соглашений, СРП и сервисных контрактов. 

Предполагалось, что порядок их заключения должен соответствовать закону, а также Положению о порядке лицензирования пользования недрами. Если соглашения содержали бы изъятия из российского законодательства, они должны были утверждаться Верховным Советом. Однако с принятитем новой Конституции ситуация изменилась. Из функций высшего законодательного органа было изъято подобное правомочие. Таким образом, подготовленные к подписанию контракты с иностранными инвесторами зависли без законодательной основы. 

В июне 1993 г. на основании Закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР" был принят Закон "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами", который содержал механизмы для подписания таких контрактов и определялся как закон, регулирующий лишь порядок заключения и исполнения договоров и только с иностранными инвесторами. Таким образом, он заполнял пробел в законодательстве. 

Однако Президент не подписал этот закон, и впоследствии в связи с известными событиями работа над ним прервалась. Но тем не менее необходимость в создании законодательных основ осталась. В связи с этим Президент издал Указ №2285 от 24.12.93г., регулирующий налогообложение. 

Уже через короткое время стало ясно, что указ "не работает". Необходим специальный закон, регулирующий отношения, связанные с СРП, особенно при поисках, разведке и разработке нефтяных месторождений, поскольку именно эта сфера нуждается в иностранных инвестициях и немалых. 

Для государства форма СРП привлекательна тем, что она сохраняет за ним право собственности на ресурсы, находящиеся в недрах, и возможность участвовать в определении той доли, которая передается в собственность инвестору. Инвестор же ограждается от нестабильности законодательства и налогов. 

Первый крупный контракт из ряда СРП - "Сахалин-2" был заключен с отменительным условием. Его ввод в действие связали с принятием Россией закона, который создавал бы государственные гарантии защиты инвестиций. 

В начале 1994 г. такой законопроект был заявлен в плане законодательных инициатив Президента. Первый вариант законопроекта о СРП был готов в мае 1994 г. Разрабатывался он в межведомственной рабочей группе специалистами ГПУ Президента и экспертами Минтопэнерго. В период с мая по декабрь документ прошел необходимую по регламенту доработку и в январе 1995 г. был представлен Президенту и в Госдуму. 

Однако фракция "Яблоко", используя ту же концепцию, подготовила в ноябре 1994 г. свой вариант законопроекта и попыталась провести его, до внесения президентского документа, для принятия в первом чтении. Более того, законопроект представляется как специальный не к Закону "О недрах", а к проекту закона "О концессионных договорах", который на 80% сохранил содержание принятого ВС в июле 1993 г. законопроекта и незаконно распространил его действие на российских инвесторов. Это противоречит Закону "О недрах" и Гражданскому кодексу (часть I), которые не предусматривают подобной формы отношений государства с отечественными инвесторами. 

16 февраля Совет Госдумы решил вынести на рассмотрение сессии два варианта - президентский и думский. И сессия должна, по регламенту, создать согласительную комиссию для подготовки единого законопроекта. 

Депутат поднимает перчатку

Поскольку именно я (вместе с А.Михайловым) вносил "думский" законопроект на Совет Госдумы 24 ноября 1994 г., а кроме того, в статье М.Махлиной брошено обвинение в адрес фракции "ЯБЛоко" (в которой имею честь состоять) в том, что она использовала "ту же концепцию" (что и Минтопэнерго-ГПУ - А.М.), думаю, что имею право "поднять перчатку". 

Прежде всего о неточностях, бросающихся в глаза. Во-первых, насколько мне известно, законопроект не разрабатывался в межведомственной рабочей группе (МРГ), которую в соответствии с приказом № 58 от 04.04.94 г. министра топлива и энергетики Ю.Шафраника возглавлял А.Конопляник: МРГ готовила пакет нормативных документов к Указу Президента №2285 от 24.12.93г. Достаточно заглянуть в этот приказ, чтобы установить, что представители Главного правового управления (ГПУ) администрации Президента в МРГ не входили. 

Во-вторых, группа экпертов подкомитета по внешнеэкономической деятельности и иностранным инвестициям Комитета по экономической политике Госдумы РФ во главе с А.Конопляником, а не фракция "ЯБЛоко", как утверждает М.Махлина, на основе собственных разработок, обнародованных еще на Международном семинаре, проведенном Союзом нефтепромышленников в России в октябре 1994 г. в Москве, подготовила "думский" законопроект. Достаточно посмотреть список докладчиков, обсуждавших на этом семинаре подготовленный МРГ пакет нормативных документов по разделу продукции, чтобы обнаружить, что соотношение членов МРГ, которые перешли под эгиду Госдумы, и тех, которые остались при Минтопэнерго, составляет 8:1 (этот единственный специалист и есть М.Махлина). 

Теперь по принципиальному вопросу об использовании "той же" самой концепции. Думаю, что один перечень из полутора десятков приведенных в № 6 "БМН" разногласий по ключевым положениям закона между "думской" и "президентской" версиями ставит жирный крест на любых разговорах об использовании (или тем более - заимствовании) одной и той же концепции: подходы двух групп разработчиков радикально расходятся. Более того, если в "думском" законопроекте концепция действительно есть (можно обсуждать отдельные формулировки), то вот что касается "президентского"... 

В самом деле, три его ключевые статьи представлены в двух различных вариантах. Плюрализм вещь хорошая , но в свое время и на своем месте. А в проекте закона, вносимом в Госдуму от имени президента, он недопустим. Разработчики так и не "определились" с той самой концепцией, о которой говорили: получилось 8 разных вариантов "президентского" законопроекта. О чем же тогда закон? В законопроекте о разделе продукции вообще нет статьи о механизме раздела продукции?! Вместо него, вопреки Указу Президента, предлагаются 2 варианта более или менее широкого использования нынешней налоговой системы, при которой инвестиции удушены. Очевидно, так нам предлагается жить и дальше... Одним словом, если закрыть рукой заголовок, то из контекста "президентского" законопроекта (из содержания, а не из названия статей!) не каждый специалист догадается, что речь идет о разделе продукции. 

Прежние версии законопроекта (еще Минтопэнерго-ГПУ), начиная с той самой майской, о которой пишет М.Махлина, были только для нефти и газа и предназначались только для иностранного инвестора. Напомним, что "президентский" вариант уже называется "О соглашениях о разделе продукции при пользовании недрами" (а не только нефти и газа), и в нем появилось упоминание о российском инвесторе в качестве стороны соглашения (ст.7). МРГ во главе с А.Конопляником именно на такой расширительной трактовке и настаивала изначально (ясно, какая группа экспертов является интеллектуальным лидером!). К нашему изумлению, М.Махлина продолжает считать, что "необходим специальный закон, регулирующий отношения, связанные с СРП, особенно при поисках, разведке и разработке нефтяных месторождений". Видимо поэтому в последней "президентской" версии остались "объекты трубопроводного транспорта" (ст.18), нормы, принятые "в мировой нефтегазовой промышленности" (ст.24) и т.п. Отраслевые "уши" торчат то здесь, то там. 

И уж совсем забавная история получилась с "отечественным инвестором". Понимая, что нельзя откровенно дискриминировать национальный бизнес, оставляя ему лишь роль подрядчика зарубежных компаний, в самую последнюю - "президентскую" версию ее разработчики кое-где в произвольном порядке внесли понятие "отечественный инвестор". (В целом законопроект в большинстве статей так и остался сориентирован только на иностранных инвесторов.) Видимо, забыв об этом, разработчик "президентской" версии М.Махлина пишет, что именно "думский" законопроект, являющийся специальным к "рамочному" - концессионному, "незаконно (?) распространил его действие на российских инвесторов" и что действующее законодательство "не предусматривает подобной формы отношений государства с отечественными инвесторами (?)". Если бы были "незаконны" любые нормы законопроекта, которые не предусмотрены действующим законодательством, то было бы в принципе невозможно готовить новые законы, ведь каждый из них должен содержать что-то новое, а значит не может быть "предусмотрен" действующим законодательством!.. 

Короче говоря, в то время как в "думской" версии раздел продукции есть (инвестор получил продукцию, заплатил за право пользования недрами, компенсировал свои расходы, поделил прибыльную продукцию с государством, из своей доли заплатил налог на прибыль: схема в общем универсальна, а поэтому может быть распространена и на любого инвестора, и на разные сферы деятельности), в “президентской” - его и в самом деле нет: поэтому получился законопроект ни о чем... Вот в этом - и вся разница двух подходов! 

И последнее... 24 февраля 1995 г. Госдума в первом чтении приняла "думский" вариант законопроекта и отвергла его "президентскую" версию (голосование было проведено на альтернативной основе). 

Не допустить растранжиривания российских запасов

1. С учетом практической значимости закона для экономики Российской Федерации, пока речь идет о потенциальном охвате соглашениями работ по геологическому поиску, разведке и добыче минерального сырья на территории нашей страны общей стоимостью на сотни триллионов рублей, принципиально важно заложить механизмы привлечения инвестиций в отечественную экономику, не допускающие неоправданного растранжиривания российских запасов полезных ископаемых, исключить необоснованную дискриминацию отечественных производителей оборудования, предусмотреть эффективный контроль со стороны государства за заключением и реализацией таких крупномасштабных сделок во избежание коррупции и неоправданных потерь материальных и финансовых ресурсов. 

По результатам обсуждения мы пришли к общему выводу, что игнорирование замечаний и предложений Совета Федерации может повлечь за собой серьезный ущерб для доходов федерального бюджета, привести к утрате контроля Российской Федерации за недрами, создаст лазейки для обхода базисных принципов самого законопроекта. 

2. С большим трудом удалось добиться создания согласительной комиссии, но противодействие авторов закона и стоящих за ними сил продолжается, в том числе и в виде массированной кампании по дискредитации комиссии в прессе (пример - регулярные публикации в “Бизнес МН”, в т.ч. в N 43 от 22 ноября). 

В ходе работы согласительной комиссии удалось добиться признания большинством ее членов даже со стороны Думы ряда серьезных замечаний и предложений Совета Федерации. Уже приняты голосованием думской стороны согласованные формулировки по таким важнейшим вопросам, как: 

- обязанность исполнительной власти при заключении соглашений строго следовать нормам российского законодательства; 

- ограничение возможностей для исполнительной власти внеконкурсного предоставления прав на разработку месторождений полезных ископаемых; 

- существенное ограничение произвольной передачи полученных от государства инвестором прав иным субъектам предпринимательской деятельности (приведено в соответствие с Гражданским кодексом РФ); 

- существенное ограничение возможности передачи полученных от государства прав под залог (приведено в соответствие с Гражданским кодексом РФ); 

- законодательное утверждение перечня участков недр, для разработки которых допускается заключать соглашения о разделе продукции; 

- исключение положения закона, предоставляющего полномочия по государственному контролю за соблюдением условий соглашений исключительно органам исполнительной власти (приведено в соответствие с действующим законодательством). 

По ряду иных замечаний Совета Федерации достигнуты предварительные договоренности, требующие лишь отработки конкретных формулировок и голосования всех членов комиссии, в частности, это: 

- введение положения, позволяющего корректировать соглашения в случае существенного изменения обстоятельств, например, связанного с изменением конъюктуры мирового рынка (приведено в соответствие с общепризнанной мировой практикой и Гражданским кодексом РФ); 

- введение системы требований к инвестору в отношении его способности отвечать по принятым на себя обязательствам; 

- исключение положений закона, дискриминирующих производителей технологического оборудования, изготовленного на территории РФ; 

- исключение положений закона, ставящих обязательные платежи в пенсионные и иные социальные фонды РФ в зависимость от коллективных договоров; 

- исключение положений закона, позволяющих без каких-либо таможенно-тарифных и количественных ограничений экспортировать любую продукцию в ущерб другим российским экспортерам и международным обязательствам РФ; 

- законодательное утверждение крупномасштабных проектов; 

- корректировка положений в части возможности отказа от судебного и иных инструментов государства; 

- обеспечение соблюдения инвестором требований законодательства РФ о валютном регулировании и валютном контроле. 

5. В ходе работы согласительной комиссии вскрылся ряд дополнительных недостатков закона, вследствие чего сопредседатели комиссии вносят на ее рассмотрение дополнительные согласованные предложения по корректировке закона, в частности по следующим вопросам: 

- приведение в соответствие с законодательством РФ о бухгалтерском учете и об иностранных инвестициях требований к инвестору в части ведения бухгалтерского учета и отчетности при выполнении работ по соглашению; 

- приведение общего учета и отчетности хозяйственной деятельности в соответствие с законодательством РФ, в том числе и в части согласования Правительством РФ требований к отчетности со Счетной палатой РФ; 

- отказ от необоснованных налоговых льгот с сохранением концептуального принципа стабильности налоговых требований к инвестору и возможности уплаты налогов в натуральной форме. 

6. В целом мы оцениваем работу согласительной комиссии как весьма плодотворную и благодарны большинству членов комиссии за конструктивный подход независимо от различия политических взглядов (в комиссии работали представители фракций ВР, ЛДПР, КПРФ, АПР, НРП и др.). 

Инвестору перекрыли все пути-дороги

“Плодотворность” работы комиссии заключается в том, что ни по одному из спорных предложений не удалось принять ни одной “согласованной формулировки”. Все они прошли некие предварительные согласования, не имеющие никакого значения до тех пор, пока не принято решение большинством голосов (в том числе и по вопросам применимого права, прямых переговоров, переуступки прав, использования инвестором прав в качестве предмета залога, утверждения законами перечня участков недр, контроля за исполнением соглашения). Если же понимать “плодотворность” работы комиссии в несколько ином смысле, то нет сомнений, что для С.Глазьева она оказалась весьма плодотворной, поскольку доктору экономических наук С.Глазьеву приходилось рассказывать об истинах, известных студентам-второкурсникам экономического факультета МГУ (отличие ренты, предусмотренной законом “О СРП”, от действующего налогового механизма; не только защитная, но и фискальная функция таможенного тарифа; роль бюджетных, кредитных и налоговых рычагов при стимулировании роста конкурентоспособности национального производства). Вместе с тем, С.Глазьев в ходе работы согласительной комиссии уяснял для себя не только смысл указанных абстрактных положений, но и смысл закона, за формулировки которого он голосовал при принятии закона Государственной думой в трех чтениях. “Лучше поздно, чем никогда”. 

Что же касается Ю.Болдырева, то переубедить его какими-либо доводами совершенно невозможно (поневоле вспоминаются “Мертвые души”: “...иной и почтенный, и государственный человек, а на деле выходит совершенная Коробочка. Как зарубил что себе в голову, то уж ничем его не пересилишь; сколько ни представляй ему доводов, ясных, как день, все отскакивает от него, как резиновый мяч отскакивает от стенки”). Поэтому для него “плодотворность” работы комиссии сказывается, по-видимому, лишь в ворохе непринятых и неотработанных юридически и экономически формулировок. Это маленькие результаты его маленькой борьбы против “утраты контроля Российской Федерации за недрами”. 

Теперь о “конструктивности”. С самого начала по инициативе сопредседателей согласительная комиссия стала обсуждать не предложения и замечания Совета Федерации в тех формулировках, как они были указаны в приложении к соответствующему постановлению, а некие новые формулы, изобретаемые господами сопредседателями и называемые почему-то “компромиссными”. Вместо оценки того, ухудшает или не ухудшает данная формула закон, способствует или не способствует она привлечению инвестиций, согласительная комиссия оказалась втянута в бесконечное обсуждение личных подозрений г-д Болдырева и Глазьева в отношении действий исполнительной власти. Об инвесторе как-то забыли, он оказался ни при чем. Ю.Болдырев важно заявил на одном из заседаний: “Я вижу в этом законе лазейку для инвесторов”. А в ноябрьском номере журнала “Russian Petroleum Investor” он выразился еще более определенно: “...насколько будет эффективен закон при привлечении инвестиций, сказать до его принятия невозможно, а все разговоры о том, что та или иная поправка Совета Федерации ухудшает инвестиционный режим, являются демагогией и пропагандой” [обратный перевод с англ.]. 

Вообще, складывается впечатление, что г-да Глазьев и Болдырев считают, что по периметру российской границы стоят толпы инвесторов с алчными глазами, готовые по первому знаку российских властей наброситься с трубами и насосами на наши нефть и газ, выгребать бульдозерами золото, вывозить ящиками алмазы. В этом смысле задача власти заключается только в том, что надо создать закон, который прописывал бы лишь порядок доступа и контроль (причем обязательно со стороны парламента). А что касается стимулов к инвестированию, то какие уж тут стимулы? Мы богатейшая страна мира, и точка. 

Отмечу, что нет смысла останавливаться на разборе тех содержательных положений, на которых настаивают г-да сопредседатели. Квалифицированные мнения по этому поводу многократно высказывались на протяжении последнего полугода на страницах многих изданий (включая “БМН”, 1995 г., №№ 22, 39, 43). В этом смысле все жалобы С.Глазьева и Ю.Болдырева в отношении “необъективности” прессы заставляют только вспомнить фразу: “Прав да глаза колет”. 

В заключение подчеркну, что г-да Глазьев и Болдырев, настаивая на неприемлемых с точки зрения инвесторов России формулировках, ведут дело к провалу закона на Государственной думе, поскольку нет сомнений, что правая часть зала (если смотреть от И.Рыбкина), являющаяся основной силой поддержки закона, в случае неблагоприятного для качества закона исхода работы согласительной комиссии, откажется голосовать за этот продукт “продуктивности” и “конструктивности”.